公司治理结构

#通集团、中国铁通、中国国旅、中国医药、中国电子、中房集团、中国建材、中国外运和新兴铸管等19家按照国资委的要求建立了董事会制度。这次董事会试点基本的做法是把以前按《企业法》注册中央企业改造成为按《公司法》注册，然后建立由国资委委派的外部董事和企业内部董事组成的董事会，再逐步把选择经理人员、考核经理人员和决定经理人员薪酬等决策权交给这些规范的董事会。董事会的规范与否的标准是外部董事是否超过董事会成员的半数。目前，经过各试点企业董事会中外部董事的不断增加，外部董事人数共计达到64人。已经有16家试点企业外部董事超过了半数。参加相关企业董事会试点工作会议的国资委领导也都在其讲话中明确表示，这些外部董事过半的企业董事会将拥有对经理人员进行经营业绩考核、决定经理人员薪酬和选聘经理人员等权力，并且很明确地说最后一项选聘经理人员的权力是仅在国资委党委管理的企业负责人职务名称表的范围内试行。第一批试点企业外部董事的来源与年龄分布人数平均年龄全部23人数平均年龄全部2360.9按来源分组央企退休1763.2学者252新加坡262香港157跨国公司141按企业分组宝钢集团559.4神华集团458.5诚通集团462.8中国铁通460最大年龄66665359574166656465最小年龄416151655741534161中国国旅中国医药366中国国旅中国医药3666661362.7656111家企业董事会结构二、国有独资公司董事试点实践中的取得的成效与存在的问题这次董事会试点工作是我国国有企业建设现代企业制度的一次重大实践，从宝钢集团董事试点开始至今，董事会试点取得了显著成效。决策权和执行权分离。这是董事会试点取得的主要成效。试点后由于外部董事的不断加入、董事会独立性的逐渐加强，企业决策和执行的行权主体不再重合或一致，决策权和执行权实现基本分离。风险管理与控制加强。公司章程、董事会议事规则及董事会各专门委员会工作规则的建立和完善，使企业在重大问题的决策和执行方面，做到了分工合理、权责明确、制度健全、流程清晰。治理观念与理念变革。董事会试点给所在企业广大干部和职工带来了治理观念和理念的变化。外部董事制度的建立和有效制衡机制的运行，使企业的经营管理者们，从最初适应这种治理机制到开始适应这种治理文化。决策水准与质量提高。精干的外部董事队伍、高水准的董事会把控，不仅提高了经理层提交的待决议案的内在质量，而且由于决策班底的过硬组合，本身也推动了企业决策水平和质量的提高。经营与管理水平提升。主要来自央企原领导班子的外部董事，不仅亲自参加企业经营决策与监督，而且还通过言传身教给企业特别是经营管理者以管理新思想、新方法。但是，自董事会试点工作开展至今，也遇到了一些难题，并且大都是具有中国特色的问题，有的甚至是体制问题。通过对多家中央企业董事会试点工作进行深入细致的跟踪研究，发现存在如下问题。一）董事会作用遭遇弱化在董事会试点企业中，董事会被定位为公司的决策机构，担负着战略制定、重大投融资决策、经营监督以及对经理层任免、考核与薪酬的决定权。但在实践中，试点企业的董事会并未能拥有这些职权，董事会在一定程度上停留于“橡皮图章”水平。尤其是在董事长和总经理同属由上级任免和委派的情况下，总经理事实上并不对董事会负责，以至于出现经理（层）不重视董事会决议、不执行董事会决议，甚至自行其是的情形，其结果“制”大于“衡”，董事会机制失效。调研发现，有的试点企业的总经理根本不执行董事会决议。原因是当初在形成董事会决议时，作为董事的总经理就投了反对票,导致其对后来的执行消极以待，以至于影响公司的经营业绩。调研还发现,一些试点企业的（外部）董事在参加董事会之前并不能及时得到表决所需的详尽资料和信息,对所表决的事项缺乏足够的研究,从而使得（外部）董事对董事会的表决意见缺乏科学性,造成了董事会决议与经营实际的脱节,也进一步削弱了董事会在企业中的权威性。二）董事会经理层职权不清试点企业虽然根据《关于中央企业建立和完善国有独资企业的董事会试点工作的通知》建立了董事会、监事会和经理层三权分立的现代治理结构，但这远没有达到国资委想要达到的“各负其责、协调运转、有效制衡”的科学治理目的。前述已经提到，董事会主要负责“战略决策、重大投融资决策以及重要人事任免及考核等职权”，而经理层则负责“执行董事会的决议和企业的日常经营工作”。但是，在运作实践中，我们发现，试点企业对哪些业务真正属于日常经营工作往往缺乏明确的界定，加之董事会和经理层对此问题的理解又经常会有一些分歧，从而造成了董事会和经理层在部分业务上出现权力重叠、权力纷争与权力真空并存的现象。一方面，部分试点企业董事会对企业运作中的一些问题本应属于正常监督，但总经理却认为董事会在干涉经理层的工作，而另一方面，对有些业务，双方则又均认为属对方职权所在，从而造成有些业务“多头管理”，而有些业务“无人理睬”的局面。三）董事长地位尴尬由于投资主体的特殊性和股权结构的单一性，国有独资公司的治理结构，往往不能取得像股权结构多元化的国有控股与国有参股公司一样的股权制衡。而居于权力中心的董事长，尤其是作为公司法定代表人的董事长，在董事会试点企业如何扮演好自己的角色,则是一个很难的问题。实践中我们注意到，虽然国资委要求国有独资公司的董事长不能对公司的日常经营工作进行过多干预，但是对于一位身兼公司法人的董事长来说,他是不可能只充当董事会“召集和主持人”这种单纯的角色的。因为他必须要对公司的经营业绩负责,必须要对经理层在公司战略执行和董事会决议执行方面进行“过程监督”。也正因如此，加之董事会和经理层职权界定的不清晰,实际工作中就很容易造成董事长难以把握日常工作涉足的“尺度”，以至于出现若“作为”（即使是检查董事会决议的实施情况）难免有“干涉之嫌”、若“不作为”又不堪“责任之重”（通常被国资委指定为“第一责任人”）的双重困惑。四）外部董事作用有待发挥引进外部董事是董事会试点的关键，他们能够推进董事会的独立性和有效性。外部董事由于多具丰富的经营管理经验，且不在公司中肩负任何职务，因此，一般说来，他们能够对执行层起到很强的制衡作用。我们在调研中注意到，许多外部董事能够积极投身企业，通过深入企业调查研究、发表独立意见，为企业发展献计献策。但同时也确有少数外部董事由于受到时间、精力或主观认知的影响，对任职公司漠不关心，即便是参加董事会也仅视为例行公事、“走过场”而已。这样的外部董事，自然也很难得到公司董事会机构和执行层的认可。更令人担忧的是，由于这样的外部董事的存在，使得执行层对由此形成的董事会决议并不心服、信服，进而在心理上影响了对决议的执行力度。五）监事会临近有“监”无“督”困境从试点企业的调研看，监事会在董事会试点中的作用，远远没有发挥出来，进而影响了董事会试点的成效；监事会因此成为董事会试点成败的一个重要影响因子。调研了解到，某试点企业的董事总经理，不执行董事会决议，甚至自行一套,并已影响到公司业绩，对此,多位国务院企业监事会派驻监事均有比较清晰一致的认识，而且也“抱怨纷纷”，但我们调研中发现，监事会并没有及时依法行权对董事总经理提出行为纠正的举措，也没有适时依法行权对董事总经理提出职务罢免的建议。三、董事会试点问题成因分析长期以来，国有企业普遍存在董事会成员与经理层人员过度交叉任职的现象，董事会未发挥应有的作用，在国有企业公司治理架构中地位尴尬，甚至有关部门曾一度要求国有独资公司撤销董事会。但事实上，国有独资公司董事会不仅作为经营决策机构，在公司内部组织框架中处于中心地位，而且还是公司和国家出资人之间联系的纽带，是理顺国家出资人与国有独资公司关系的关键。董事会建设的好坏直接关系到公司治理的好坏，直接影响整个公司的经营管理水平和业绩。但，从改革的整体进程看，由于国有企业特殊的产权关系，建立董事会只能说是董事会建设的第一部，更为关键的还是要规范董事会的运作，让董事会发挥真正的作用。国有企业董事会治理是一项实践性、创新性都非常强的工作，是一项系统工程，必须在实践中不断地改进与完善。根据相关的调查研究，结合现代公司治理理论和国家相关法律法规，就董事会试点中出现的上述问题，主要有以下几点成因。一）公司治理理念认知发生偏差国资委官员、央企董事会、经理层乃至许多外部董事还存在一些公司治理理念认识上的模糊，以致董事会与经理层定位不清晰，工作中时有摩擦发生。例如，有些人仍将现代公司治理结构按过去的惯性思维模式理解为“董事会领导下的总经理负责制”，突出总经理负责这一“核心”，从而造成了董事会与经理层、董事长与总经理的职责权限不明确。实际上，董事会与总经理之间并不存在领导与被领导关系，而完全是一种委托代理关系，准确地说应该是“董事会授权下的经理（负责）执行制”。又如在公司内部，一提到“经营”和“经营班子”，人们马上就会联系到那是总经理或经理层的事，似乎与董事会或董事长无关，而实际上应是董事会与经理层共同拥有公司经营权，经理层的“经营权”需由董事会部分地授得。董事会成员，特别是公司董事长对因“经营（权）就是经理人员的事”这一观念带来的混乱和由此出现的权责纷争，常常感到棘手和迷茫。二）董事会关键职能缺失，对经理层的控制力削弱董事会一项最重要的职权就是监督经理层、挑选能把工作做得最好的经理人选，而当他们不能把工作做好时也有权解聘他们，从而使经理层能够遵从董事会的意愿。但由于中央企业重要人事涉及的面较广、较深，致使董事会实质上未能依法享有对经理人的任免权，这就不可避免地带来了一些问题。由于现在的董事会成员、总经理都是由国资委任命，本着谁任命对谁负责的原则，结果是，总经理和董事会成员都要直接对国资委负责，这就与公司治理中总经理在董事会授权下经营管理公司日常事务、对董事会负责的原则发生了根本性的冲突。同时，由于国务院国资委不能下放给董事会对总经理和副总经理等的任免权力，从而造成了董事会提名委员会和薪酬委员会没有实际运作的条件。由于董事会提名委员会和薪酬考核委员会主要职能，就是提名、考核总经理等高级管理人员、研究总经理的选择标准、程序和方法、向董事会提出建议，而总经理的任免、考核权的不能下放，造成了两个专门委员会流于形式，无法发挥应有的作用。三）董事长职权界定脱离国有独资公司实际董事长在公司治理结构中占有非常重要的地位。国外比较成熟的公司治理制度中，董事长的职权定位于董事会会议的召集人，在董事会表决时和其他董事一样拥有一票表决权；但在我国中央国有独资公司中，董事长多是公司的法定代表人，而且也多是“坐班”人员，在这种情况下，只把董事长“单纯地”看作是董事会会议的召集人和主持人，是不切合实际的。新《公司法》中，董事长作为公司当然的法定代表人的条款已被删除，董事长除负责董事会的召集和主持之外的职权也不再给予明确的规定，这都为实践中如何根据公司的实际情况来界定董事长的职权带来了困难。四）外部董事选聘考核机制不完善虽然国务院国资委已经制定了《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》,但是该《办法》还不足以有效地激励和约束外部董事。尤其是外部董事的评价机制、监督机制在实际中如何实施，还有待进一步完善。五）党委行政权政策过于原则、缺乏与现代公司治理有效对接为什么监事会有“监”无“督”，调研中我们了解到，监事会及其成员也有自己的难处，即监事会身不正名不顺。按新《公司法》，公司监事会成员由国资委委派，但现状是现在的外部监事，基本上都是原来国务院企业监事会的班底。于是问题就出现了，即现在的监事会，到底是企业自己的监事会，还是国务院派驻重点大型企业的监事会？如果是前者，那么，《国有企业监事会暂行条例》就得废止，新的管理办法就得重新出台。由此可见，“困惑”带给监事会成员职能的“无所适从”。由于专门委员会的独立性需要每位外部董事在多个委员会任职,从而使得专门委员会往往难以有效地开展工作。同时,从试点企业来看,有些专门委员会的运作,缺乏与公司内部职能部门的有效沟通,未能发挥其应有的作用。照国务院国资委的总体计划，其监管的央企将在2008之前完成董事会建设工作，而对于两批15家企业的试点，如何总结其经验、调整政策与对策以指导今后央企和全国的国企改革工作，就显得尤为重要。四、董事会试点难题的解决之道董事会是否依法拥有经理聘任或解聘决定权，决定着此次董事会试点改革的成败，也决定着中国国有企业改革的方向与进程，本着进言献策搞活国企的良好愿望，结合自身对国有企业公司治理实践的调查研究，我们谨此探索性提出一些对策与建议，希望能为进一步深化国企改革提供参考与借鉴。一）切实保障央企董事会依法行权董事会试点，主要问题就是要做实董事会，赋予董事会应有的职权，如总经理的任免、考核和薪酬决定权，以及重大投融资的决策权。其中，将总经理的任免权“还给”董事会，又是加强董事会权威性关键中的关键。虽然《公司法》明确规定经理由董事会决定聘任或者解聘，但一具体到中央企业国有独资公司，法律似乎也有失灵之处。现实情况是，无论是企业负责人归由中央或其中组部直接任免的53家重点央企，还是归由国务院国资委直接任免的其余113家央企，其董事会均无实质权力依法聘任或解聘总经理。这一点，试点企业固然有切肤之痛，国资委恐怕也有难言之隐。故此，提请中央及其中组部、国务院及其国资监管机构给予高度的重视。客观而言，董事会是否依法拥有经理聘任或解聘决定权，决定着此次董事会试点改革的成败，也决定着中国国有企业改革的方向与进程。二）强化董事义务与责任制度将董事义务法定化、明确化，增加董事对第三人之民事责任的规定，要求在滥用职权或有违义务时，应对第三人产生之损害与公司一同承担赔偿责任。强化董事所承担的民事责任，规定更为科学、合理的董事责任追究的民事实体要件和程序保障。加大对董事的刑事处罚力度，严格处罚董事和高级管理人员滥用公司财产、转移股东财富等行为。三）董事长职权切忌简单弱化此次董事会试点精神和《公司法》的立法精神完全一致，即突出董事会的地位和作用，弱化董事长的职权。《公司法》规定董事长的职权就是“召集和主持董事会，检查董事会决议的实施情况”。就目前试点央企来看，绝大多数企业董事长是法定代表人，只有少数企业的董事长不是法定代表人（由总经理担任）；而且，担任法定代表人的董事长是“坐班”董事长，而不担任法定代表人的则是由外部董事兼任的“非坐班”董事长。虽然新《公司法》弱化了董事长的角色作用，但对于身兼“法定代表人”的董事长，特别是对于那些集法定代表人、党委书记、国资委第一责任人于一体的董事长来说，“单纯”淡化其地位和作用，从试点企业业已呈现的经营状况来看是非常不利的。尤其是在总经理不为董事会所任免的情况下，情况变得更糟。加之《公司法》中“法定代表人”承担“法律责任”乃题中应有，但应拥有何等“权利”却无相应规定，如此，对于兼作法定代表人的“坐班”董事长职位，恐怕无人敢当、也无人愿当！因此，我们建议人大、国务院及其国资委考量，在推进央企董事会建设过程中，切忌单纯弱化董事长职权，而需要在《公司法》里给予修订完善或在法律框架下，赋予国有独资公司一定的空间，来根据企业实际情况具体设定董事长的职权。四）科学建立外部董事选聘考评机制一是要建立市场化外部董事选拔机制。确定董事会的人数及各个董事职位的职责，明确所选董事应具备的条件，向社会公开选拔。并将选拔结果公开，接受社会监督。通过运用市场化选拔机制,解决外部董事主动意愿问题，避免行政委派董事主观能动不足之态势。二是要建立外部董事协会，促进外部董事的市场化和职业化。现在对上市公司独立董事的管理，有人建议建立独立董事协会。独立董事协会一方面可以通过行业自律对独立董事进行日常的管理，另一方面可以组织各方专家改进完善上市公司监管机制。鉴于此，我们建议国务院国资委可以参考上市公司独立董事管理方法，成立与之功能相似的协会，以促进外部董事的市场化和职业化。三是要建立有效的外部董事激励机制。这主要包括三部分内容：1、大力培育董事人才队伍，建立竞争性董事人才市场；2、建立外部董事信誉社会评价系统。通过社会中介组织外部董事信誉评价体系，建立公平的外部董事激励机制。