正视缺钙现象

正视缺钙现象

汪伦才案件昭雪、预算变细数、沈阳市人大否决案、北京市人大首例质询案，这些监督实例在振奋和争论中写进历史。冷静解析这些案例，人大监督似乎仍给人这样的印象：他如朝气蓬勃的少年，民主和法治那双亲般的慈爱无时不在催动着他茁壮成长。可是，问题也随之显露：这孩子缺钙，刚劲不足。

“汪伦才案件”特调会：背后的监督尴尬

1996年，安徽省肥东县糖业烟酒公司供销经理部主任汪伦才，因下属单位东风商店承包盘点一事，与该店主任王某发生纠纷，出现吵骂、厮打。王某状告汪，四年中，肥东县法院一次判有罪，两次判无罪，但三次都被县检察院抗诉。2000年4月，合肥市人大常委会成立特定问题调查委员会，特调会调查认定王某的证据不成立，还汪伦才以清白。尔后，县检察院检察长辞职。

合肥市人大常委会成立特调会被认为是安徽省人大史上的第一次。二十多年来，被西方喻为“国政调查”的特调会的调查只在极少数地方人大小心谨慎地开始动用。其实，人大代表质询权的启用频率也不容乐观。2002年1月，贵州省九届人大五次会议上才出现该省人大史上首例质询案-夏文翔等50位人大代表提出“花溪收费站应该依法撤除的质询案”；2003年1月，北京市人大代表刘宪秋等质询市高院：为什么我的建议拖了八个半月才答复，成为北京市人大近年来的首次质询。

对此，全国人大常委会法工委陈斯喜先生坦言：“遗憾的是，法律规定的这一易于取得成效的监督手段，目前在实践中却得不到重视，使用得很少。”

首例特调会、质询案的局部轰动效应背后正折射出人大监督宏观上的积弊：监督尴尬，刚性缺失。2000年6月，深圳市人大代表杨剑昌领衔在市三届人大一次会议上提出针对市公安局的质询案，最后却变成了“听取解释”的询问。我们无法回避“人治”、权势、机制对人大监督到位的侵害。这几年，人大监督争权、创新的呼声一浪盖过一浪。不过，一旦让特调会、质询等宪法、法律所赐的监督“利剑”锈迹斑斑，而刻意去包装一些迎？quot；创新“的时髦监督形式，无异于缘木求鱼。

102个部门报告：计划预算审查告别“走过场”

2003年1月13日，广东省十届人大一次会议发给人大代表的文件和资料中，多出一本厚达3厘米的册子，那是102个省级政府部门向人大提交的预算报告。与前两年相比，省人大对预算审批的范围已从7个到27个政府部门，再扩大到102个，财政支出内容也从过去的“类”细化到“目”及“项”。

人大审批计划、预算草案“走过场”的通病一直难治愈，且不说计划预算的草案内容“内行说不清”、“外行看不懂”，就是举手表决草案时也是“一锅端”，基本上原原本本通过，尤其是政府及其财政部门自由突破计划预算使原本苍白无力的计划、预算审查更加流于形式。1999年，国家审计署长李金华向九届全国人大常委会第10次会议披露的问题“触目惊心”：财政部一些司局挪用支农周转金1亿多元盖大楼；1998年水利部挪用大江大河堤防资金1400万元盖宿舍；国家旅游局下属公司竟私分国债收益，人均12万元。日前媒体又披露北京铁路局挪用4个亿建四星级宾馆。

早在1991年，深圳市人大就出台审查和批准国民经济和社会发展计划及预算暂行规定，此后深圳市人大作出加强政府投资项目建设管理的决定，制定政府采购条例和投资管理条例。

更富有创制意义的是深圳市人代会既有对计划、预算报告的整体表决，又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单项表决。仅1999年，深圳市人代会就单项否决了“五洲宾馆”扩建项目、市委组织部疗养院5号楼改造、经理培训中心三个项目。

作为计划预算审查监督的自然延伸，2002年深圳市人大推出“绩效审计”。人大不仅管住政府怎么分切财政蛋糕，还得管住政府花钱的效益。计划预算审查监督达到这般境界，才称得上“合格”。广东省、深圳市人大计划预算审查监督权威初露端倪，若在全国各级人大推行，还要待多久？

沈阳否决案：理性表决支撑监督到位

2001年2月9日，沈阳市第十二届人大四次会议首次使用表决器代替沿用多年的举手表决方式，市中级人民法院工作报告被否决。半年后，沈阳市人代会就市中院整改情况和2001年工作安排的报告进行审议、表决，439名人大代表投下了395票赞成票。

当宪法学家把沈阳市人大否决誉为“中国民主政治和宪政建设的标志性事件”时，我们不能忘却电子表决器的功劳。沈阳市铁西区的一位市人大代表表决后说：“举手表决时左顾右盼，不好意思不举手，有时真是违心的。这下可好了，可真正反映我们的民主意愿？quot；

地方组织法第23条规定，“选举采用无记名投票方式”，并没有规定其他应决事项的表决方式。地方人大、人大常委会以法规、决议规定的表决方式有四种：鼓掌通过、举手表决、无记名投票、电子表决，目前，大都采用前两种表决方式。鼓掌通过、举手表决确实简便，但是否是民意的真实表达大有疑问。2002年1月，全国人大常委会副委员长成思危坦率地说：“哪里有电子表决器，哪里的反对票就多。举手表决，几乎都是全票通过。”

静悄悄的，地方人大表决方式正在变革。2001年12月29日，广西河池市十二届人大常委会第二十次会议上，无记名投票首次否决政府的网吧专项整治工作报告，政府随即对网吧展开重新整治。2002年2月4日，广东省九届人大五次会议第四次会议首次以无记名投票方式表决有关决议。

如果把人大监督权比着一把刀，那么理性表决就如手柄，很难想象：没有手柄的利刃能游刃有余。人大及其常委会无论是行使立法权，决定重大事项，还是行使撤职、罢免、撤销等职权，最后都是通过表决来实现，通过表决形成具有法律约束力的国家意志。因此，表决制度改革对人大监督乃至完善人大制度无疑具有实质性意义，鼓掌通过，举手表决，尽快退出历史舞台，应该成为一种必然。

“姚立法现象”：人大监督新生代

2001年7月以来，连续竞选12年终于当上湖北省潜江市人大代表的姚立法备受关注。姚立法曾多次大胆批评政府的决策过失，发动上百名人大代表联署建议传至国务院，改变省政府设立汉江市的设想；为全市教师追讨拖欠的1亿元工资；调查发现潜江多数村委会选举存在严重违法，通过提建议案摘掉了市民政局局长的乌纱帽；关注董滩农民遭非法囚禁事件，追查出董滩原村委会非法选举之黑幕，并使该村成功重选。

在“依法治国”载入宪法的背景下，“姚立法”作为人大监督的新兴力量的一个标本和典范的存在，是应有之义。像经常怀揣着宪法文本、每周设“接待日”听取选民呼声的北京市人大代表吴青女士；当面质问“黑老大”市长慕绥新、尖锐批评沈阳市法院系统严重问题的沈阳市人大代表冯有为教授等等，监督新生代开始活跃。

司法部司法研究所刘武俊先生认为，“姚立法”类人大代表是“真正激活民主政治的民间力量所在，是重塑人大法理型权威的希望所在，也是未来中国代议士的现实代表。”广东省人大代表

质询省环保局、河南省焦作市人大代表“7人监督小组”等，它昭示，监督的最强音往往是那些非官员型的“布衣”代表发出的。人们没有发现党委书记、人大常委会主任、市长、县长等挑起质询案的。相比较而言？quot；布衣“代表在监督中处于超脱的位置。胡鞍钢先生建议，应禁止卸任的政府官员任人大常委会组成人员，克服把人大常委会变成退任”官员俱乐部“的倾向，否则，利益牵扯和退位意识将软化人大监督。

令人遗憾的是，姚立法终究为当地主流游戏规则所不容，在去年底的省人大代表的选举中没有成为正式候选人，虽然他获“另