区域政策课件

第七章区域政策第一节区域政策的根本问题第二节区域政策效应及其评价第三节国外区域政策的典型案例第四节我国的区域政策第一节区域政策的根本问题一、区域政策的含义二、区域政策的层次和特点三、区域政策的产生与开展四、区域政策的目标五、区域政策的工具一、区域政策的含义政策：指国家、政党为了到达一定的目的，根据自己的政治路线，结合当前情况和历史条件制定的一切实际行动的准那么广义的区域政策：指造成不同区域效应的一切政策；或者指所有关于区域开展的政策总和，包括区域经济政策、区域社会政策、区域文化政策、区域环境政策、区域政治政策、区域民族政策等等狭义的区域政策是指那些专门为解决区域问题、缩小地区间差距和促进某些地区优先开展而制定的政策；或者仅指区域经济政策区域政策一般是指狭义的区域政策，是指中央政府或地方政府旨在改善一国范围或管辖范围内经济活动地理分布的所有公共干预行为区域政策的实质是政府干预区域政策的主体是国家或地方政府区域政策的目标是改善经济活动分布不平衡的状况BACK二、区域政策的层次和特点〔一〕区域政策的层次〔二〕区域政策的特点BACK〔一〕区域政策的层次超国家层次：由中央政府参与制定的，适用于超国家的区域经济集团。国家层次：由中央政府制定的，适用于国家范围内。通常意义上的区域政策是指国家层次的。亚国家层次：由一国内部地方政府制定的区域政策，适用于地方政府的管辖范围。〔一〕区域政策的产生最早产生于苏联。1920年制定了“全俄电气化方案〞，把全俄划分为8个区，作为区域经济开展的根本框架英国是西方最早制定和实施区域政策的国家1928年制定?工业转移规划与青少年转移规划?，主要是为了促进那些在本区域已经不可能找到工作的工人迁移，特别是煤矿工人1934年和1937年制定?特别地区〔开展与改善〕法?，开始按照把“工作带给工人〞的原那么解决区域问题，并将英格兰东北部、西坎特伯兰郡、威尔士南部和英格兰中西部定为特区，对这4个失业率高的特区进行财政援助，援助资金主要用于根底设施建设，鼓励厂商到特区投资，并通过建立商业区来援助企业。1936年成立巴洛委员会，其主要任务是设法遏制产业和人口过度向以伦敦为中心的英格兰东南部地区集中，促使产业向北英格兰、北爱尔兰、威尔士和苏格兰等萧条地区分散。美国1933年公布?麻梭浅滩与田纳西河流域开发法?，并依法成立田纳西河流域管理局(TVA)，负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带的水利综合开发和利用。〔二〕区域政策的开展1.实施区域政策的国家增多二战后，意大利、德国、法国、爱尔兰、日本等西方国家都先后开始制定和实施区域政策20世纪50年代以后，开展中国家为了加快实现工业化，往往实行一些倾斜的区域政策2.区域政策的参与者增加1975年，欧共体建立欧洲地区开展基金〔EuropeanRegionalDevelopmentFund,ERDF〕，标志着超国家层次区域政策的形成，区域集团也成为区域政策的参与者1980年代以来地方政府也成为区域政策的参与者3.区域政策目标发生变化4.区域政策工具不断创新3.区域政策目标发生变化20世纪80年代以前，区域政策是多目标的，包括社会、经济、环境和政治等目标；20世纪80年代-90年代初，区域政策主要强调经济目标，如提高企业竞争力；20世纪90年代后期，区域政策回归多目标4.区域政策工具不断创新区位控制：如对在伦敦、巴黎等大城市投资实行许可证制度。社区经济开展〔CED〕：当地交易系统〔LETS〕、中介劳动力市场LETS是一种社区建设工具，相当于一种记账单位和财富贮藏，是为了解决当地社区低收入者和失业者所面临的流动性约束问题的一种地方通货形式。特定区域的中小企业政策：为特定区域的中小企业提供较高的投资补贴和创新补贴鼓励技术创新的区域政策：如科技园、技术极和完善根底设施四、区域政策的目标〔一〕总目标〔二〕子目标BACK〔一〕总目标总目标：追求经济效率和社会公平的最大化追求效率目标就是在开展国民经济过程中，通过资源的空间有效配置，旨在取得最正确经济效益，实现区域经济的迅速开展，从而增强整个国家的经济实力追求社会公平目标就是在开展国民经济过程中，通过运用各种手段逐步缩小区际差异，旨在取得最大社会公平，实现区域之间的相对均衡开展，从而提高整个社会的和谐程度经济开展的不同阶段效率和公平的关系是不同的不兴旺阶段：效率与公平矛盾，兼顾效率和公平中等兴旺阶段：效率与公平由矛盾走向统一，前半段注重效率，后半段注重公平兴旺阶段：效率与公平统一，强调公平ABAB经济效率社会公平图1不发达阶段效率与公平的关系〔二〕子目标子目标：经济、社会、生态、政治经济目标缩小区际经济开展水平差异生产力的合理布局经济空间的扩大和新区开发促进落后地区经济增长衰退地区复兴核心地区经济活动的扩散提高衰退地区、落后地区就业率降低衰退地区、落后地区迁移率实现地区经济一体化社会目标缩小区域社会开展水平差异缩小区际生活质量差异改善落后地区教育、文化、卫生状况生态目标环境保护国土整治资源的合理利用“三废〞的治理生态环境的恢复和重建政治目标区域政治一体化国防平安少数民族地区、边境地区的平安与稳定五、区域政策的工具〔一〕微观政策〔二〕宏观政策〔三〕协调政策BACK〔一〕微观政策微观政策旨在重新配置劳动力和资本劳动力重新配置政策原地重新配置政策：如职业再培训、教育政策、中介劳动力市场方案劳动力空间再配置政策移民政策：如移民补贴。流动政策：如对潜在移民提供相关信息，为移民提供住房帮助、住房销售和购置便利政策。改进劳动力市场效率的政策：如社区经济开展的能力创立方案。资本重新配置政策资本重新配置政策税收与补贴政策投入政策：资金、土地及建筑物等投入：包括建筑补助、资金补助、利息减免、投资税收补贴、地方税与租金减免、位于繁华地区企业的税收。劳动力投入：如工资补贴、主要工人的移民。其他投入品：如货物运输或能源补贴。产出政策：如出口退税与价格补贴。技术政策：如R&D补贴、技术信息转移补贴。改进资本市场效率的政策：如贷款协议、提供风险资本、交易担保、信用联盟、地方交易方案、小额信贷方案、社会风险资本行政控制：如私有与国有产业的区位控制、放松规划与海关管制、减少对企业行政管理的要求开展社会资本的政策：如社区经济开展的能力创立方案〔二〕宏观政策宏观政策旨在改变区域的收入与支出格局区域差异的税收与支出政策自动稳定器：如累进所得税率、累退社会保险税率。随机政策：如政府对来自落后地区企业投标者的合同优先方案，对政府支出工程〔卫生、道路〕有意的偏向。区域差异的货币政策：如受援地区更易获得信用区域差异的贸易政策：如欧盟对集中于落后地区生产的纺织品进口的关税与配额。贸易政策、财政政策与货币政策权力的区域转移〔三〕协调政策一些区域政策工具往往同时使用，为防止重复而造成浪费，各种区域政策工具必须要协调统一。行政管辖区内的协调不同微观政策工具之间的协调：如培训方案与投资鼓励。微观政策与宏观政策间的协调：如投资鼓励与根底设施建设工程上的财政支出。行政管辖区间的协调欧盟与成员国区域政策的协调中央政府与地方政府区域政策的协调第二节区域政策效应及其评价一、评价区域政策效应的目的二、区域政策效应的根本含义三、区域政策效应评价程序四、区域政策效应评价方法一、评价区域政策效应的目的区域政策效应评价贯彻区域政策的制定和实施过程的始终，其目的在于：明确区域政策目标能否实现；选择有效的区域政策工具；对政策制定者、实施者及受益区域起到监督作用；为完善和优化区域政策提供依据。BACK二、区域政策效应的根本含义关于区域政策效应的主要的观点：区域政策效应是实际国民生产总值增长的最大化程度；以最小的社会本钱实现一定量的区域政策目标；受援地区实行区域政策后，导致更大的区域产出和区域就业；区域政策目标是否实现及其实现程度；区域政策本钱和区域政策效益的比较；区域政策效应就是区域政策的本钱与区域政策效益的比较。事实上，区域政策的实施也是一项经济活动，也要有投入和产出，即有本钱和效益，那么区域政策效应就是区域政策的本钱与区域政策效益的比较。如果效益大于本钱，说明区域政策效应为正，反之，如果效益小于本钱，说明区域政策效应为负。但是，区域政策的实施并不是一项简单的经济活动，其本钱和效益的衡量比较困难。一方面，区域政策的目标是多元的，全部量化难度较大；另一方面，区域政策的实施会受到许多因素的影响，有些因素难以控制，所以区域政策的本钱和效益在事前是很难估算的。BACK三、区域政策效应评价程序区域问题分析区域政策目标的确定区域政策工具的设计事前评价区域政策方案的选择与实施事后评价BACK区域问题分析区域问题分析包括区域问题类型、特点、性质、范围、成因、程度和对国家及地区未来社会经济开展的影响等内容；区域问题随着社会经济的开展和区域政策的实施会不断发生变化，因而需要定期对其进行追踪分析；区域问题分析的重心是要确定区域问题的重点和关键所在。区域政策目标确实定区域政策的目标是制定区域政策的起点和终点，同时也是区域政策效应评估的依据、标准和工具。确定区域政策目标应注意以下几个方面：针对性，即针对要解决的区域问题类型、性质和特点；可行性，即要考虑解决区域问题的各种客观条件和能力；多样性，即要从解决区域问题，促进地区间协调、国家及地区社会经济持续开展等多方面来考虑其目标的设计，建立包括社会、经济、政治、环境、资源等在内的目标体系；直观性，即将区域政策目标尽可能地细化和量化，使其直观明了；阶段性，即要考虑实现区域政策目标的前提条件和所需要的时间，明确短期、中期和长期目标。区域政策工具的设计区域政策工具设计主要是设计实现区域政策目标的具体政策措施。在区域政策工具设计过程中，应注意以下几个方面：要有很强的针对性，即必须根据要解决的区域问题和所确定的目标提出区域政策工具；应尽可能多设计几套方案，供评价和择优；应注意多种区域政策工具之间的关系；要与国家宏观经济政策相衔接，不能成为“政策孤岛〞；应尽可能细化和有数量说明，如财政转移支付，除应对转移支付方向和途径进行设计外，还应包括对转移支付的力度和水平等方面进行“数量方案〞设计。事前评价事前评价是对已设计的假设干区域政策工具在未来实施过程中的可能结果和效益进行系统评价和综合分析。主要内容包括：对影响区域政策手段实施的各种条件和因素进行分析和预测；根据区域政策目标，确定出评价指标〔或指标体系〕和评价标准；对影响区域政策投入产出的有关信息、资料进行收集和处理，选择和确定有关评价参数值；根据评价的对象、条件和要求，选择并确定评价方法；对区域政策手段的投入产出的工程构成进行分解和估算，用一定的评价方法对区域政策未来实施过程中的可能结果和效益进行评估和分析；根据评价分析结果的具体情况，或提出较好的方案供有关部门抉择，或重复上述各项工作，如对问题、目标、手段等再分析、确定和设计，并进行重新评价。区域政策方案的选择与实施区域政策方案的选择，是政策制定部门与决策者根据存在的区域问题、区域政策目标、区域政策工具及其评估报告，综合考虑和全面衡量各方面的情况及条件，如征求各地区和各部门对区域政策方案的意见并将其综合等，对未来推出的区域政策方案做出选择。区域政策方案被确定后，应适时地推出，进入实施阶段。在实施过程中，应注意政策方案的稳定性和灵活性相结合。一方面，要认真执行已选择的区域政策方案；另一方面，又要根据实施过程中所遇到的新问题，适当调整区域政策方案。事后评价每一项区域政策都有一个有效期，当有效期结束时，应对其实施背景、条件、结果和效益等再进行系统评价和综合分析，并将其与预期结果和效益进行比较：如果与预期效果和效益相吻合，说明该区域政策是成功的；如果不吻合，那么要做具体分析，如果是区域客观条件发生了变化，应根据变化了的情况调整或重新制定和实施区域政策。四、区域政策效应评价方法〔一〕间接评价法〔二〕局部评价法〔三〕综合评价法BACK〔一〕间接评价法间接评价法：是用简单的统计技术分析实行区域政策时期与不实行区域政策时期特定指标的变化。劳动力标准评价法是对实行区域政策时期的就业率与不实行区域政策时期的就业率进行比较，如果前者的就业率大于后者，说明区域政策效应为正，反之为负。资本标准评价法是对实行区域政策时期的投资规模与不实行区域政策时期的投资规模进行比较，如果前者的投资规模大于后者，说明区域政策效应为正，反之为负。环境和社会福利标准评价法是对实行区域政策时期的根底设施的建设情况和社会福利状况与不实行区域政策时期的根底设施的建设情况和社会福利状况进行比较，如果前者情况好于后者，说明区域政策效应为正，反之为负。间接评价法的例子〔二〕局部评价法局部评价法与间接评价法的区别是将区域政策对一个或几个指标的影响别离出来。局部评价法的类型对受援地区就业的影响分析；对企业向受援地区转移的影响分析对受援地区就业的影响分析首先，构建一个“预期的〞或“假设的〞就业系列，包括所有影响区域就业水平的重要因素的影响，但排除了区域政策；然后，在一定的假设下可测算区域政策的影响，任何一年区域政策的效应都是该年实际就业与预期就业之间的差，因此，一定时期区域政策的效应就是每一年实际就业与预期就业之差的累计。对企业向受援地区转移的影响分析需求压力法假设区域政策假设影响企业区域转移，那么必须考虑存在于经济中的需求压力，因为只有在总需求很大的情况下企业才会扩张生产规模。因此企业由繁荣地区向落后地区转移的量是需求压力和区域政策的函数，通过调查可建立估算方程，得到区域政策强度的变化对企业转移的影响。Moore和Rhodes〔1976〕的实证研究Moore和Rhodes〔1976〕的实证研究Moore和Rhodes〔1976〕对英国1950-1971年的数据进行研究，建立的估算方程为：式中，MDA1为当年向落后地区转移的企业数量；MUt为t时期英国男性失业率，即需求压力；IDCt-1为东南部与米德兰滞后一年的IDC申请被拒率；IIt-1为滞后一年的每百英镑投资奖励的贴现值；REPt-1为开发地区每位工人可得到的区域就业奖励的实际值指数；a1-a5为回归系数；ut为残差。估计结果为〔三〕综合评价法综合评价法是对各种政策工具的全部本钱与利益进行全面的综合分析。区域政策的本钱和利益方法区域政策的资源本钱法区域政策的本钱和利益方法需要将区域政策的所有本钱同所有利益进行比照，以估算其社会价值，并同其他能实现同样结果的政策进行比照。其中选择未来本钱与利益贴现率和确定社会公平的量化值是两个重要的技术难题。社会收益社会成本1.经济活动增加引起的产出提高2.由于从高失业区域向低失业区域转移人口的减少而降低了对基础设施的公共支出3.减少劳动力到别的区域寻找工作的成本4.减少低失业区域因过度增长形成的拥挤成本5.就业机会更均匀的空间分布带来的收益6.非经济性收益（政治、社会和环境）1.由于某种原因生产资源被转移到别处而导致的产出放弃2.企业移入新区域的成本3.建设新企业消耗的资源成本4.建设新企业的环境成本5.区域政策的基础设施成本6.区域政策的管理成本表2区域政策的社会本钱和社会收益区域政策的资源本钱法区域政策对繁荣区具有双重效应，即替代效应和收入效应。替代效应是指区域政策对繁荣区所产生的降低需求压力的影响，其产生原因是区域政策将劳动力需求导向了问题区域；收入效应是指区域政策对所有区域所产生的增加需求压力的影响。两种效应同时出现，在评价区域政策效应时，只考虑收入效应是不够的，还应考虑区域政策的替代效应。第三节国外区域政策的典型案例一、美国的典型案例二、日本的典型案例三、法国的典型案例四、德国的典型案例一、美国的典型案例〔一〕田纳西河流域的综合开发〔二〕阿巴拉契亚煤炭工业区的复兴〔三〕奥兰治的开发〔一〕田纳西河流域的综合开发区域概况：水力、煤、磷、锌等资源问题大规模垦殖，滥伐林木，掠夺式耕作，造成水土流失开采冶炼铜等矿物加剧了环境污染，生态破坏，水旱灾害频繁南北战争后奴隶制的崩溃，人口大量外迁，成为全美最贫困的地区区域开发：成立田纳西河流域管理局〔TVA〕，对田纳西河流域进行统一规划，并实施综合治理和开发工作对田纳西河进行梯级开发充分利用当地的水力资源，建立高耗能工业、高技术工业和军事工业为主导的工业体系在电气化、化学化和水利化的根底上建设现代农业保护自然环境，促使生态环境朝良性循环方向开展，在此根底上开展旅游业结合生产布局，合理规划流域内城镇居民点体系资金来源资金来源在建设初期，资金来源主要是国家拨款。50年代中期以后，主要靠自己的营业利润和折旧基金进行扩大再生产，并逐步归还国家拨款。1959年，国会通过一项法案，允许TVA单独发行公债，自筹资金进行开展建设。田纳西河优越的投资环境，吸引着越来越多的私人资本。〔二〕阿巴拉契亚煤炭工业区的复兴区域概况：煤炭产区和出口区之一问题：美国能源政策向石油、天然气倾斜，带来煤炭业的衰落，地区贫困区域开发建立专门机构，实施阿巴拉契亚区域开发法案投入大量资金建设交通运输系统，打通区域内外的联系通道调整产业结构，综合开展地区经济吸引外资，增强煤炭出口能力治理生态环境，改善地区环境状况〔三〕奥兰治的开发区域概况：洛杉矶南部的郊县，没有象样的工业，矿产资源贫乏，只有碧兰的天空、秀丽的景色和许多牧场区域开发利用地区区位优势，开展旅游业大力开展技术密集型和知识密集型的尖端工业注重城市规划，创造良好的投资环境二、日本的典型案例太平洋工业地带的扩散濑户内海污染的治理对濑户内海的水质进行调查，摸清了污染源投入巨资进行水文摸拟试验，研究内海的环境容量，确定总的污染物量及控制目标，进行长期的水质监测和预报加强沿岸污染源的污水治理和控制，减少污水排放量，降低污水排放浓度严格标准及环境执法东京的改造及实施方法向郊区搬迁市区的工厂加强城市的立体化建设建设一批中小城市三、法国的典型案例巴黎城市控制区域政策手段财政资助手段主要是采取补贴奖励制度和优惠的税收措施，建立各种开发基金和奖金，鼓励和促进区域开发方案的执行；并通过补贴和减免税收等措施吸引投资向国家制定的开发区倾斜。制定地区开展方案，签署国家与地区间的“方案合同〞主要通过建立专门机构来研究并向政府提出制定远景规划的意见，并由国家和地方共同承担义务或通过签署合同的方式来实施有关规划与大型开发工程。实行权力下放决定将权力下放到地区和省，并建立了“地区经济开展委员会〞这种协商机构，协调中央政府与地方的关系。由地方主要负责地区方案的制定和实施，使地方在行政权力、经济权力等方面具有更大的自由度，促进了地方经济的开展。巴黎的城市控制限制创办新企业鼓励企业外迁兴建卫星城市加速开展地区中心城市，建立与巴黎相抗衡的大城市，从全国宏观规划上控制巴黎的过度膨胀大力开展地方中小城市和卫星城市四、德国的典型案例〔一〕财政平衡政策〔二〕重视中小企业的开展〔一〕财政平衡政策德国的?根本法?对联邦、州和地方三级政府的事权和财权进行了明确的划分明确划分了联邦、州和地方三级政府的事权范围根据事权划分和政策需要确定支出负担范围1992年，全部财政支出中，联邦一级占36.6%，州一级占36.9%，地方一级占26.5%。根据支出责任和收入特性等因素划分各种收入在三级财政之间的归属1992年，联邦、州和地方三级在全国税收总额中分别48.2%、34.3%和12.8%，其余4.7%那么上交给欧盟基金转移支付在联邦、州和地方之间通过分税对财政收入进行初次分配之后，为了保证各地生活条件根本一致、实现区域间社会经济协调开展和加强宏观经济调控，德国还建立了一套财政收入再分配方法。德国的财政转移支付纵向转移支付联邦对州的转移支付州对所属地方政府的转移支付横向转移支付法律根底为?根本法?第107条，其具体操作方法那么在该国的?税收分配法令?和?联邦—州间财政平衡法令?中做了规定。州际财政平衡资金来自两个主要局部：一是增值税由州分享份额的1/4〔其余3/4按每个州人口数量直接分配给各州支配〕，二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨给较穷的州的资金。州际财政平衡基金的具体分配联邦对州的转移支付对财力特别薄弱、收支矛盾最突出的州，联邦从自己分享的增值税份额中再拿出一定比例，1993年这一比例是联邦总收入的2%，约计20多亿马克在完成联邦和州的共同任务时，联邦向州提供各种财政资助，如1992年，联邦拨款11亿多马克帮助西各州落后地区改善根底设施对属于州和地方事权范围的一些重要投资工程，联邦财政根据宏观经济政策有时给予适当补助，如改善经济结构、改善地方交通及市政设施等。州对所属地方政府的转移支付行政开支补贴拨款横向财力平衡拨款占州对地方纵向拨款总额的一半以上。其计算公式是〔财政需求指数-财政能力指数〕×调整系数财政需求指数等于州内各地方人均财政收入乘以该地方的加权人口数。加权因素主要包括地方人口数量及密度、中小学生数、为周围城镇效劳的公共设施数和是否边境地区等。财政能力指数等于该地方全部财政收入数调整系数根据本州的财政情况来确定，一般在0.5-0.9之间财政能力大于需求地地方，州里不再给予这项拨款，或要上缴一局部收入作为州的平衡基金。对特别困难地方的特殊拨款，需经过申请和批准才能得到专项拨款，必须按州指定工程使用，主要工程包括用于学校、幼儿园、医院、道路、公共交通、停车场、文化娱乐及体育设施、水资源及“三废〞处理、养老金和社会救济等。州际财政平衡基金的具体分配计算各州的财政能力指数公式：财政能力指数=州政府税收总额+所属地方政府税收总额×50%地方税收总额按50%计算，是因为这种平衡是州政府之间的，而各州还要对所属地方政府进行财政平衡考虑到海港城市的特殊支出需要，将海港维护费收入从应计的税收总额中扣除计算财政平衡指数公式：平衡指数=全国各州人均税收额×该州加权人口数人口权数按人口规模和密度依正相关关系确定，即人口越多、密度越大那么该州人口加权系数值越大把财政能力指数与财政平衡指数相比较，并按一定档次标准确定出接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。第二年富州按计算结果在每季度末按进度向穷州划拨平衡基金，年终汇总结清，同时计算确定下一年度州际间财政平衡数额。分为5种情况财政能力指数相当于平衡指数92%以下的州，可从平衡基金中得到缺乏92%的局部财政能力指数相当于平衡指数的比例在92%-100%之间的州，可从平衡基金中得到其缺乏100%那局部的37.5%，即最多只能补到相当于各州平均财政支出水平的95%财政能力指数相当于平衡指数的比例在100%-102%之间的州，财政上不出不进、自求平衡财政能力指数相当于平衡指数的比例在102%-110%之间的州，要从其超过102%的那局部收入中拿出70%支援穷州财政能力指数相当于平衡指数110%以上的州，那么要将其收入超过110%的局部全部支援穷州。〔二〕重视中小企业的开展提供信息效劳，将500多种促进中小企业开展的具体措施和工程，包括金融、贸易、职业教育等，全部在互联网上公布，供企业选择和参考。提供金融效劳，为中小企业创业和开展提供低息贷款，并建立了完善的贷款担保机制，解决中小企业对间接融资的需求。提供技术支持，联邦经济和技术部成立了企业技术合理化参谋委员会，专门为企业提供技术创新和合理化方面的效劳。同时通过联邦和各州的研究机构、大专院校、各类商会和协会、技术开发与转让中心以及质量与标准管理部门，为中小企业提供新技术开展态势、市场供需及预测、新产品研发和产品质量鉴定等方面的效劳。建立破产企业“圆桌会议"机制，由往来银行〔即企业主要贷款银行〕、担保银行〔即融资担保机构〕、手工业协会、工商会、行业协会等组织共同对拟破产企业进行讨论，分析原因，寻找可能的解决方案，尽量防止企业破产。田纳西河流域已经恢复的