第三讲市政管理模式变迁与范式转换

第三讲：市政管理模式变迁与范式转换第一节：政府定位与市政管理模式考察中外城市政府的定位与管理模式，总体而言，经历了以下三个阶段官僚制政府与城市管制模式企业化政府与城市经营模式服务型政府与城市治理模式一、官僚制政府与城市管制模式政府管制就是政府出于公共利益诉求而对社会权利主体自主性空间和自主性安排的权威性限制。城市管制，是市政管理中一种总体性管理模式，是对传统市政管理的一种理论概括，不同于微观经济学概念。1、特点（1）管理主体单一：单一的官僚制组织，城市政府单独承担城市管理和公共服务。——科层制特点（2）管理职能泛化：无所不包，垄断了城市事务的各种领域，政企不分、政事不分、政社不分。（3）管理手段强制：以行政手段为主，行政审批制度，行政命令等（4）价值取向倒置：目标在于城市公共利益，但往往通过秩序和公共利益的关联性，将社会秩序作为首要价值目标。强调控制，强调稳定，力求把一切纳入管理范围，使之固化。2、合理性基础城市政府旨在管理城市公共事物，维护城市公共利益而设立，是城市公共管理的责任主体；城市政府掌握的城市信息资源也最为丰富，从而更有可能做出理性的决策，通过城市政府决策之下的管制行为最有可能调和城市各利益群体的利益，向着维护公共利益的方向发展。城市广泛存在的外部性及公共物品供给短缺等市场失灵问题、志愿失灵问题，印证了城市管制的重要性。3、存在问题随着环境变迁，日益暴露管理僵化、机构臃肿、资源浪费和效率低下等弊端。（1）组织膨胀、机构臃肿、人浮于事——郑州馒头办（2）分工过细，部门利益，缺乏协作（3）刚性过大，适应性差、回应性差——广州市长怒斥城管局"38次投诉得不到处理"（4）程序导向，规则繁琐，墨守成规忽视结果（5）层级节制过于集权，缺乏管理自主权（6）职能过宽，管不了也管不好4、思维方式线性思维：处理复杂巨系统：系统运行崩溃——系统消解并将控制手段异化为不良手段；主体—客体思维而非主体—主体思维，忽视“客体”也是能动的主体，是人而非工具和对象。二、企业化政府与城市经营模式1、理论渊源——新公共管理运动三大危机：财政危机、效率危机、信任危机三大导向：市场导向、结果导向、顾客导向三个目标(3E):经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness）理论基础：经济人假设、公共选择理论、管理主义90年代奥斯本和盖布勒在《改革政府》：“企业化政府”模式：

(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。2、城市经营把城市当做资产经营，城市管理中更加注重引入市场机制，采用市场手段。大连较早倡导。城市经营的三个方面：（1）土地经营：土地储备和出让，以地生财（2）城市基础设施经营：对使用权、经营权实施特许经营等多种方式，实现市场融资等。TOT\BOT\BOO等形式（3）城市延伸资本：集中在城市知名度、城市文化、城市形象等方面。如对于文物古迹名称使用权、街道命名权、城市桥梁冠名权等进行出让，为树立城市良好形象进行的各种策划、广告、宣传等活动，推行城市营销等。3、成效（1）缓解了城市政府巨大的财政资金压力；扩大了公共服务的范围，在一定程度上缓解了供求矛盾；（2）管理水平提升，经济效益好转；竞争机制带来相应压力和激励，服务意识和服务质量得到提升；（2）推进了市场体制的改革，政府职能向政府监管转变，服务打破政府垄断，有利于重塑政府与市场的关系。4、存在问题（1）理论假设有问题：公共部门特殊性、公民不等于顾客；（2）现实中出现许多偏差：政府职能错位，类似企业逐利，忽视公共利益，很多风险。（1）效率风险：不在于私营还是公营，而在于竞争还是垄断；竞争也是有限度的，应当是规范有序的，防止恶性竞争。（2）公平风险：服务的普遍性、服务的非歧视性和可承受性。弱势群体的忽视、摘樱桃现象、撇奶油现象（3）公共安全风险：单一利润追求对安全的忽视；——重庆公交事故（4）腐败风险：市场化运作中的寻租风险、市场化之后的政府监管俘获风险（5）政府合法性风险：政府责任缺失、社会信任，政府投资、政府补贴、政府的监管等责任没有履行到位。地方政府财政过度依赖土地收益及土地融资现行分税制：由土地产生的资产性收益和大部分税费都基本归地方所有。政府对土地一级市场的垄断：刺激了地方政府严重依赖土地转让费所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张资金。借助“经营城市”包装,歪曲利用“招、拍、挂”等方式哄抬地价，获取巨大收益。数据：2012年国有土地使用权出让收入27010.66亿元，下降18.6%2013年，财政部公布财政收支情况显示,2013年地方政府性基金收入(本级)48007亿元,增长40.3%。主要是土地出让合同成交价款增加较多,国有土地使用权出让收入41250亿元,比上年增加12732亿元,增长44.6%。后果：本届政府一次性收取几十年的土地使用权转让费，透支了十几届政府收入，寅吃卯粮。“吃地皮”不是以城带乡，以乡养城。。三、服务型政府与城市治理模式1、服务型政府及其理论来源登哈特夫妇的新公共服务理论（1）服务而非掌舵；（2）公共利益是目标而非副产品；（3）战略地思考，民主地行动；（4）服务于公民而不是顾客；（5）责任并不是单一的；（6）重视人而不止是生产率；（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。公共服务型政府从公众的需求出发,以服务为核心价值,以提供公共服务为主要功能,以公众满意为最高标准,以对公众负责为最终使命的政府管理模式。与传统的政府管理模式不同：一是实现职能重心转移：不再把经济建设当作唯一目标，而是综合考虑经济效益、社会效益和生态效益；不再把控制社会当作管理重心，而是把公共服务当作主要职能；二是强调公民导向和绩效导向：增加市民在公共服务方面的选择权，保障公众的参与权，以公众满意为目标，不断提升公共服务水平。建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。2、治理理论与城市治理20世纪90年代：“治理”（governance）区别于统治（government）：主体单一——主体的多元；权力自上而下——权力的双向行使强制——参与协商“善治”：学者们总结出十大品质，即：（1）合法（2）法治（3）透明（4）责任（5）回应（6）有效（7）参与（8）稳定（9）廉洁（10）公正。城市治理：城市管理中对于治理理论的运用。城市治理——城市网络合作治理——中国国情下：政府主导的合作治理。治理强调多元主体、强调多中心和权威、强调多元之间的协商参与过程等，但治理并不必然带来好的效果。当在中国语境下应用治理概念时，必须考虑中国政治体制特点和文化传统。我们所说的城市治理非西方竞争性多元民主下的城市治理，而是城市政府主导下多元主体共同参与的合作治理或协同治理。强调政府主导而非多中心的分散化、强调多元主体参与而不是单一主体、强调合作而不是竞争、强调共享而不是独占。政府主导下的合作治理或协同治理，首先与我国一党执政、多党合作、政治协商的政治体制特点是适应的，其次合作治理的理念也与我国文化传统中的和谐思想一脉相承。再者，这种理论观点吸收了协同学理念，契合了城市高度集聚性对管理的系统关联性的要求。城市合作治理中强化政府主导的必要性1、政府自身的特点和功能尽管存在政府失灵，但不可否认，政府的地位和作用无可替代。首先，政府依然是公共利益的最大代表者和最权威的代表者，在弥补市场失灵和志愿失灵方面发挥着重要作用。其次，合作治理行为主体的自主性权利和行动空间的拓展需要政府加以确认和界定。再次，政府是维系合作治理秩序和持续性的制度供给者和保障者，尽管可能存在许多自发形成的合作规则，但在异质性和流动性加大的城市社会，规则很容易在利益博弈中被践踏。需要政府规制，鼓励合作、惩罚违规。再次，合作治理过程中也会发生冲突，有些冲突能够通过合作网络加以解决，但也有许多冲突必须借助政府最终的调节权和仲裁权解决。最后，政府拥有的公共权力以及整合资源能力是任何组织都无法比拟的，以政府为主导，应对日益增多的危机也是风险社会提出的要求。2、政府主导作用适应我国城市政治体制的特点和要求首先与一党执政、多党合作、政治协商的政治体制特点是适应的。如果说合作治理契合了我国多党合作、政治协商的政治制度，那么，政府主导则契合了一党执政，融党于政，以党驭政的体制特色。城市权力的高度集中，政治与行政的交叉融合程度相对较高，权力的一元化色彩较浓。政府主导作用不可避免的体现在城市管理的各个领域。当前主要问题不在于理论上另起炉灶，不顾现实完全排斥，而在于改变政府主导的领域以及方式方法问题。换句话说，当前的政府主导作用多以城市管制的面貌出现，需要政府角色的更新，主导领域应当更多体现在基本公共物品供给、法规制度供给，维护公平正义，创造良好发展环境和提升市民生活质量等方面。政府主导的方式不是强权下的被迫服从，而是通过整合资源能力、管理参与协商网络能力、回应社会需求的能力加以实现。3、政府主导作用也是适应我国城市社会生态的需要西方的网络化治理观点，其侧重点放在政府对多元网络的构建，并认为构建起成熟的网络，辅之以相应的控制措施维持其顺利的运行便可以实现良好的治理，这样的一种思路在西方公民社会发育比较完全，社会组织运作充分的大背景下是合适的。中国城市面临的治理环境不同，公民社会的发育和成长尚需较长过程，将希望寄托在平等主体参与的网络构建上可能还无法起到善治的效果。尤为重要的是，城市中的阶层分化较为明显，各阶层掌握的资源差别较大。在缺乏健全制度和正当程序保障的参与网络下，所谓的网络治理或合作治理可能会带来更严重的利益不均衡状态。政府作为公益的代表者和多元利益的协调平衡者，维护社会公平正义的主导性角色尤为重要。我们不能基于对城市管制模式的反感而抛弃城市政府在治理中的主导作用，不能因为对城市合作治理模式的过度憧憬，而忽视了现实中国城市管理的特殊生态。在尊重理论但不盲从理论，直面现实但不屈从于现实的态度下，应当将政府主导下的城市合作治理理论作为城市管理变革的本土化理念指导。第二节：城市管理的范式转换路径范式：美国科学哲学家托马斯·库恩在论述科学革命和科学发展过程中使用的范畴，意指为科学共同体研究中共同信奉和遵守的公认的模型或模式。范式奠定了科学研究的基本假设，限定了研究范围和研究路径等。范式——研究——异常——范式修补——危机——理论竞争——新范式形成——科学革命实现亨廷顿（1996）论述范式构建及其对现实世界的认识作用：他说“寻找穿过所不熟悉的领域道路，一般需要某种地图”，而任何地图都是对现实世界的简化，即它“省略了许多事物，歪曲了一些事物，模糊了其他事物”。一个范式就如同一幅地图，它们“都是一个抽象”。我们需要范式这样一幅地图，就在于“它既描绘出了现实，又把现实简化到很好地服务于我们的目的”。他把范式的认识功能归纳如下：“（1）理顺和总结现实；（2）理解现象之间的因果关系；（3）预测未来的发展；（4）从不重要的东西中区分出重要的东西；（5）弄清我们应当是按照哪条道路来实现我们的目标”。城市管理范式与城市管理悖论城市管理范式：决定了城市管理的价值取向、职能定位、关注焦点、政策问题认知、分析、解决的方式方法等。现有的城市管理已经陷入“管理者权力强制与管理对象抗拒并存，管理成本加大、管理效果低下并存”的怪圈。危机的出现，其实质是传统城市管理范式的失效：价值定位重视物质增长和外在形象；管理主体强调政府本位，以行政手段为主；管理职能泛化、核心职能错位，公共服务不足；管理部门分割，管理体制内耗严重、管理成本过高；对社会公众需求的回应性较差，经常处于被动反应式的境地，缺乏前瞻性的战略管理。城市管理新范式结合公共管理学思想演变和城市管理的理论变迁，在总结现有诸多城市实践探索的基础上，对出现的一些新的取向加以提炼，进行抽象，将之上升至范式高度，为解释城市管理实践和推动城市管理提升提供一种可能性的理论框架。转型期中国城市管理的新范式：以人本管理作为核心价值取向，以城市治理为基本路径，以提供公共服务为核心职能，构建整体性政府的管理体制，强化公众参与，以对公众负责为最高使命，在回应公众需求基础上积极发挥引导、指导和推动者作用，促进城市的良性运行和发展。城市管理范式转换路径（一）城市管理的价值定位从“物本管理”向“人本管理”的转换。

价值取向的重新定位是城市管理范式转换的前提和基础。其重要意义在于：价值变革是突破传统范式束缚的心理“解冻”过程，价值变革为城市管理范式变革确定了明确的目标导向，为城市管理范式创新奠定良好的共识基础；价值变革冲击旧有的职能结构和职能重心，进而影响城市管理范式的重构；价值变革影响资源的权威性分配，进而影响城市管理范式变革的力度和强度；价值变革是衡量城市管理范式变革成效的根本性标准和依据。物本管理：传统城市管理价值取向忽视了城市发展的终极目标，将经济发展、外在形象、空间拓展作为管理目标，体现的是物的逻辑，服从于权力的意志和资本的运作。市民作为“城市的主人”，其需求被虚化为权力和资本的装饰品。人是城市发展的尺度。城市管理应从过度追求经济发展、城市形象逐渐回归到以人为本的核心价值。以人为本是人类主体性自觉之后的内在需要，是人类历史发展进程中的永恒命题。哲学层面：以人为本的理念在康德而言是要把人作为目的而非工具，在马克思而言是要追求人的自由而全面的发展。城市管理层面：集中体现在城市规划思想变迁1898年霍华德“田园城市”提出关心人民的利益；20世纪30年代《雅典宪章》提出应建立以人的需要和以人为出发点的价值观念；60年代刘易斯·芒福德指出全社会对金钱、物质、技术的崇拜已经发展到了否定人类正常的生理需要、心理需要和社会需要的程度，明确提出“城市的最好运作方式是关心人、陶冶人”的崇高思想命题；70年代《马丘比丘宪章》对功能分区割裂城市有机联系进行批判，提出宜人环境的塑造重要内容而非形式、城市是人民的城市等思想；90年代“新城市主义”反对“城市蔓延”，倡导“以人为中心”的设计思想，塑造多样化、人性化、社区感的城镇生活氛围等。以“什么样的人”为本：多数和少数，整体和个体，抽象和具体、官和民、党和民；以民为本——劳动人民。以“人的什么”为本：单向度和多向度，人的需求多样，马斯洛需求层次理论；生存、发展和享受的需求，要“以人的全面需求为本”；人总是不断发展的，要“以人的发展为本”，进而要“以人的自由而全面的发展为本”。但社会资源有限，同时社会公平的追求，满足需求只能“以人的合理有效全面的需求为本”。“当今我们已经认识到必须以人为本，关键在于我们必须进一步明确这里的“人”是作为整体的人，必须把以人为本进一步落实到以整体的人为本。如果我们把尽力满足人的某一方面，例如满足人的“物欲”，作为贯彻以人为本的主要内容甚至全部，那么其结果必然违背提出以人为本这一原则的初衷。”“以人为本”统领其他价值，树立理念：一是要坚持“为人民管理城市，而非为城市管理人民”的宗旨。管理是为了满足人民需求，提升人民生活品质，而不是为了城市形象，更不是从方便政府管理的角度设置各种条框，随意划分城市功能，限制人民的权利和自由空间。二是要坚持“服务型政府”的职能定位。要把维护公共利益、提供普遍优质的公共服务作为天职，维护公共安全、提供基础设施、解决市场失灵等核心问题，追求“城市让生活更加美好”的愿景。三是要遵守城市管理的“新三民主义”——民生为先、造福于民;公众参与、授权于民;人民满意、取信于民(利益、权利、绩效)。GDP——破窗理论、重复计算。绿色GDP：扣除经济增长导致的灾害、环境污染和资源浪费之后的净产值。人文GDP：为了保障人的全面发展而投入财富的增长指标，包括教育、文化、医疗卫生等方面。城市管理中人本管理的误区1、服务于效率的人本管理：肉牛的故事2、服务于政绩的人本管理：打造政绩亮点3、满足于物欲的人本管理：人的需求4、忽视组织内部的人本管理：“白加黑”、“五加二”、“三班倒——上班、加班、值班”“女人当男人使、男人当牲口使”（二）城市管理模式从“城市管制”、“城市经营”向“城市治理”的转换。现有学术研究对三种模式的价值取向、组织特征、管理职能、管理手段等进行比较分析，倡导新的城市管理模式应当体现城市治理的理念。三者关系：城市管制是政府单一主体通过行政手段维持城市秩序与稳定；城市经营是政府借助市场手段提升经济效率；城市治理是通过政府、市场和社会多元主体之间的合作共治实现和谐共赢。三者之间并非简单递进的替代进程，而是一个扬弃过程。城市治理中同样需要城市管制、城市经营，但是通过城市治理机制和治理网络的构建，能够有效防范前二者相关治理主体缺位带来的各种风险。（三）城市公众角色从“管理对象”到“顾客导向”再到“公民参与”的转变。传统城市管理：管理主体与管理对象存在严重的信息不对称，管理主体往往根据自我需求和认知制定和执行政策，公众只是被动的管理对象；新公共管理运动“顾客导向”旨在增强政府回应性，把公众视为顾客，强调要向私人企业满足顾客需求一样积极回应公众需求。但“顾客”仍然只是处于服务对象的地位，并没有切实参与到市政管理中，体现城市主人应有的权利。未来的城市管理范式应当把公民参与作为实现城市“善治”的途径，赋予城市公民更多的角色，不仅仅是决策信息的提供者，公共服务的消费者、管理绩效的评价者、依法行政的监督者，还应当是城市管理部门的合作者、共同生产者，真正成为城市管理的重要主体。（四）城市管理体制从“部门碎片化”向“无缝隙协作”再向“整体性政府”的转换。城市的集聚性、多元性和复杂性所决定的系统性需要传统的城市管理体制是职能分割、权力分散、部门林立，导致部门之间争夺利益、推诿责任，这种“部门碎片化”的管理导致大量的管理空白和公共利益的逃逸。——青岛大虾事件无缝隙协作是通过建立部门和层级之间的协作机制，形成合力，以统一的界面回应公众的需求。未来应该在无缝隙协作的基础上向整体性政府迈进，在大部制改革的基础上进一步整合和统一相同或相近的管理职能，建立“大城管”的组织体制，优化政府内部的合作机制以及政府与市场、社会的合作机制，最大程度地减少城市政府内部的交易成本，提升城市管理效益。（五）城市管理方式从“反应性”向“回应性”再到“前瞻性”的转换。传统管理方式是被动反应性的，漠视公众需求，往往等到问题形成，在外界压力下才去采取措施。新的管理范式要求政府积极回应公众需求，主动发现问题，主动解决问题，提升政府回应性，许多城市开设“12319”市政服务热线或者“12345”服务热线是其表现。回应性与被动反应相比，体现了一定的积极主动性，但仍然停留在解决问题上，是有待于于公众需求形成后的回应，只考虑服务供给，成本较高，本质上还是一种被动。未来应增强城市管理的预见性，提高风险评估能力和危机预警能力，分析问题症结所在，追本溯源，总结城市管理的内在规律，加大源头治理力度，从问题处置到源头控制，从源头控制到指导引导，从供给管理到需求管理，从事务管理到战略管理，不但要维持城市良好秩序，而且要引导城市良性发展。（六）管理技术从传统管理向数字化城市管理转换数字化城市管理：以现代城市管理决策、执行、监督分立制衡为基本理念，将信息技术应用于城市管理实践，并形成与之相适应的城市管理体制、机制、流程和方法。数字化城市管理与城市管理：数字化城市管理是城市管理的一种新的表现形式，它以信息技术应用创新支撑的制度创新为特色，代表城市管理的发展方向。数字化城市管理的理论基础理论维度城市治理理论城市科学相关理论管理学相关理论信息化相关理论实践维度城市设施环境管理城市运行管理城市系统管理农业社会工业社会信息社会科技维度1、美国马里兰州巴尔的摩市“CitiStat”城市绩效管理项目city与statistics组合市民电话采集信息数据分析市长综合协调会议主管部门解决问题社会监督2、中国的citi-PODAS模式北京网格化城市管理系统东城区，借助“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”，利用信息实施采集传输手段，创建城市管理监督和指挥中心，从而实现对城市运行的精确、敏捷和高效管理。朝阳区反映问题社会化（Publicparticipation）：城市监督队伍900多人确定问题标准化：（Standardization）解决问题责任化（Accountability）监督过程公开化（Open）分析问题数字化（Digitalization）组织机构权威化（Authorized）3、中外比较：社会化、权威化、成本、部件到综合阎耀军从北京、武汉等地的数字化管理模式的现状入手，认为其优势在于“城市网格化管理是整合管理资源的有效手段”，可以发挥“监控、反馈和督办功能和事前预警性管理”，避免城市管理中的“死角”和“盲点”，能够实现“市民与政府的快速互动”。杨宏山从政府绩效和监督的视角强调数字化城市管理的制度局限：“过于倚重城市监督员搜集绩效信息，市民投诉应当予以同等重视”；“单中心的监督指挥系统承载过量负荷，难以有效运作”；“绩效评价报告仅限政府内部掌握”。济南的做法价值取向：为人民管理城市、西瓜地图等城市治理：让人民管理城市管理体制：大部制改革、12345热线整合等公民参与：12345、立法、政府报告、政务在线回应性和前瞻性：渣土车整治数字化城市管理：城管执法和市政公用事业一、12345市民服务热线的地位需要进一步凸显5年的实践证明，12345市民服务热线的建立，理念上具有创新性，功能上实现了多样性，地位上具有不可替代性，应该进一步加强热线建设。1、理念创新性政治层面：契合了党的“群众路线实践教育活动”的要求，是群众路线在政府管理层面的鲜活体现，具有前瞻性。价值导向层面：体现以人为本、执政为民的价值取向，体现服务型政府的发展导向。政府管理层面：打造了一个面向社会公众的统一平台，并建立了与其他职能部门和基层政府之间的联动机制，体现了集成管理、无缝隙政府、整体性政府的理念。社会管理层面：体现了协同治理、合作治理的理念，成为社会协同、公众参与的重要基石。2、功能多样性（1）自我定位：“民生直通车、发展助推器、决策信息源、行风监测仪、形象代言人”“12345，服务找政府”（2）从市政府、职能部门和基层政府、社会公众三方看：对于济南市政府而言，热线通过市民反馈信息，减少了市级政府与各职能部门和基层政府之间的信息不对称，强化了自上而下的监督，推动政府职能转变、效能提升，改善了政府的回应性，提升了政府合法性。对于职能部门和基层政府而言，热线成为其改善自身依法行政和公共服务水平的压力和动力，也为其提前发现问题、减少风险提供了契机。对于社会公众而言：保障了其知情权、表达权、参与权和监督权，为自身权益保障提供了一个直接有效的渠道。3、不可替代性12345市民服务热线不是一时之需，它契合的是城市集聚性高、价值多元、利益分化、矛盾多发、风险无处不在的特点，为中国转型期的城市管理提供了一个集成管理的典范。无论未来职能部门的公共服务水平如何提升、内部热线功能如何完善，都替代不了12345市民服务热线这个统一的服务平台，因为其独特优势在于建立了一个直接联系群众、相对独立的监督平台，解决了传统碎片化管理带来的信息不对称、部门利益等多重弊端，可以说是以较低的运行成本，实现了“四两拨千斤”的效果。二、12345市民服务热线的发展进入深化改革、规范提升阶段从5年前最初整合38条服务热线、建立联动机制，到学习借鉴国内外先进经验，摸索形成政府领导、集中受理、分级负责、统一协调、限时办结的工作机制，再到开始尝试立法、建章立制，制定《济南市12345市民服务热线规定（草案）》和《济南市12345市民服务热线工作考核办法》等，12345市民服务热线经历了创立与探索——改革与完善——规范与提升的发展脉络。当前12345市民服务热线在取得良好绩效的同时，也面临着一些体制不顺、协调不够等发展瓶颈和深层次障碍，事项办理的绩效与政府承诺、公众期待尚有现实的落差，影响政府公信力。受理范围、办理规程、绩效考核、信息利用等问题也需要进一步规范。下一步应加大深化改革、规范提升的力度。三、12345市民服务热线的后期提升策略建议（一）进一步增强热线的权威性，加大民生、权益保障等难点领域问题的协调力度日常管理问题、责任主体明确的事项较易解决，公众满意度较高。但特殊问题、涉及部门较多的事项办理难度大，虽然件件有答复，但问题难解决，公众意见较大，影响到对热线的信赖程度。建议：一是市府主要领导担任热线难题的协调指挥人，加大当前民生领域、权益保障领域难点问题的协调力度；二是进一步深化体制改革，进一步整合和打通行风评议、行政效能监察、事项督办等相应部门处室的职能，加大对问题的督办力度，强化监督和考核功能。（二）进一步深化与拓展热线的服务功能，对外强化公共服务枢纽功能，对内强化民情研判、决策参考、政策评估功能

坚持有所为有所不为的原则，把联合各职能部门做好公共服务作为核心，同时，可以加大与社会不同主体的合作，作为联系社会服务的一个桥梁和通道，强化服务枢纽地位。内部要注意对信息的分类、整理、分析，建立数据库，配置专业人员（可设类似西方数字化城市管理中的首席信息官）对信息进行每月、每周乃至每日的技术处理，定期的专家研判、历史信息的比对等，结合风险预警标准和民意调查，作为研判民情舆论、制定政策、评估政策的重要依据和参考，加强决策的针对性、可行性，减少决策风险。（三）进一步建立健全事项的科学分类体系、科学办理流程、科学考评机制，以制度的形式促进绩效提升当前，事无巨细都涌入12345热线管道，应结合问题性质、管理主体、轻重缓急等标准加以科学分类。科学分类有助于提升办理效率，也有利于后期的数据分析，辅助决策。各部门在办理事项的方式方法、具体程序方面自由度过大，难以形成服务的规范性、可靠性、专业性的总体认知，应根据分类体系对办理流程以制度的形式加以规范。尤为重要的是加快建立科学的考评体系，加大对责任部门的监督和考核力度，促进问题的切实解决，而非形式的快速答复。（四）在体制上加强与职能部门等责任主体的沟通合作，引导管理改进职能部门解决问题的绩效水平是12345市民服务热线满意度高低的基础。正确把握12345市民热线与职能部门等责任主体的关系，既不是不是高高在上、指手画脚，更不是越俎代庖、大包大揽，而是通过反馈问题、督办事项、考核办理绩效等方式，促进职能部门等责任主体提升管理和服务水平。未来应结合热线服务功能的深化，加强引导功能，将事后监督考核适度向事前、事中预防扩展，通过对反映问题的深度分析，定期向管理部门提供一些管理改进建议，引导职能部门、基层政府共同建立科学的公共服务绩效标准等。具体合作形式可通过与城市规划、市政、执法等核心部门建立联系会议制度，共同研判形势、解决难题、建立标准。这样有助于降低部分公众对于12345热线仅仅是“传声筒”、“中转站’的批评。（五）加强与民众的沟通，做好主动宣传，让热线植根于公众参与的深厚土壤中公众积极参与是12345市民服务热线的生命之源。应利用成立5周年纪念的契机以及立法征集意见的契机，做好宣传工作，加强与民众之间的沟通，听取民众建议，鼓励民众积极反映问题、提出建议，降低城市运行的安全风险。在回应能力逐步提升同时，做好沟通解释工作，让大家认知热线地位、功能和目前的局限，疏导民众情绪，引导大家对热线有一个合理预期，理性表达诉求。加大信息公开，增加透明度，结合考核体系，面向社会定期公开不同部门在办理热线事项的绩效表现，加大监督的同时，取信于民。第三节：范式转换过程中需要注意的问题一、正视城市管理变革需要突破的元问题城市管理面对纷至沓来的问题，需要运用系统观念，确定哪些是基础性的元问题，哪些是元问题衍生的具体问题。否则，我们有可能过度关注细枝末节的修修补补，消耗大量资源但成效甚微。当前城市管理变革需要面对的元