农村土地养老保障功能的调查与思考

农村土地养老保障功能的调查与思考

摘要：家庭养老不仅是中国传统的养老方式，也是老年人安享天伦之乐及构建和谐社会的重要途径。土地的养老保障功能是农村家庭养老的重要基础。尽管土地收入对养老的经济支持水平在下降，但是，可以通过土地所有权、土地经营方式土地流转、产业结构调整等措施提高土地的养老保障功能，同时，使农村家庭养老与社区养老、社会养老有机结合，这有利于减轻国家社会保障负担，有助于家庭养老传统的传承和发展。

关键词：农村土地；土地养老；家庭养老

家庭养老在农村养老体制中的主体地位和主导作用，是由以下几方面的因素决定的：一是家庭养老是老年人的一种自然选择。绝大多数农村老年人习惯于在青壮年时期将自己的全部收入和积蓄用于养育子女和置办家产，并在年老时全部交由子女掌管，不预留自己的养老费用，而是由子女担负起父母年老时的供养责任。表面看来，这是晚辈对长辈哺育的一种回报和反哺，其实质则是老年人对自己青壮年时期劳动成果的延期享用。二是家庭养老是老年人的一种精神选择。在当前的社会条件下，老年人的需求不仅仅是经济上的供养、衣食住行等物质生活方式的满足，更需要的是精神上的慰藉，生活中的照料。调查资料表明，85％的老人希望由配偶或子女来照料日常生活。三是家庭养老在农村有着丰厚的文化底蕴和历史渊源。在农村老人享有极高的威望和权利，已自觉不自觉地养成了尊老、养老的良好习惯，形成了以孝敬、赡养父母为荣，以虐待、歧视老人为耻的社会风气。四是农村家庭经济供养的能力得到增强。1978—1997年，我国农村居民人均家庭财富从233元增加到5940元，其中，人均金融资产从18元增加到1334元；每年粮食存量从人均64公斤增加到562公斤[1]。绝大部分农民新建或改建了房屋，电视机、电冰箱、电话、摩托车等已进入普通家庭，娱乐、教育、文化、服务等支出的比重大有提高。农民收入水平、生活质量、文化教育程度也得到提高，对老年人的经济供养能力和主动供养自觉性得以增强。

土地被认为是农村家庭养老的基础，这也是农村养老与城镇养老的一个重要差别，本论文试图论述土地在不同情况下对养老的支持程度，为制定农村养老政策提供实证依据。土地对于广大农民来说，是就业保障、生活福利和医疗养老保障的可靠手段，是“衣食之源，生存之本”。我们所指的土地对养老的支持程度是指土地对农民养老经济需求的满足情况，通过调查了解农村老人的养老需求，满足这些需求的经济支持有多大比例来源于土地收入。

除了沿海经济发达地区，在我国大部分农村社会养老保险一时难以普及，因此，提高土地的保障能力作为解决农民养老问题的方式，仍具有现实意义。通过提高农业经营效益和比较利益水平，提升土地的保障能力。积极促进农业结构调整，提高农业产业化经营水平，提高农产品的价格竞争力和加工增值程度，同时，改善政府对农业的调控方式，加强对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持。积极鼓励土地流转制度创新，使土地发挥更大的经济效益。实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。此外，各地应尽快建立与完善土地流转制度，使土地通过反租倒包、转包、租赁、土地产权入股、大户托管等形式，合理有偿地流转起来，使农民从土地上获取更多养老支持。

一、农村土地养老保障问题研究回顾

关于农村土地对养老的经济支持问题，学术界存在不少争议。刘书鹤认为，我国的基本国情是人多地少，在城乡均难以充分就业的大势下，土地的作用就在于它保证了广大农民就业或部分就业的条件，保证或部分保证了农民最基本的生活来源。虽然农民外出打工者呈增长趋势，但多数在外生活不稳定，如果找不到工作或对工作不满意，还可以回来种地。

肖来付认为，在传统的小农经济条件下，土地是农民最重要和最主要的谋生手段，也是农村家庭的重要经济来源，可以说，土地是家庭养老的基础。然而，在如今社会转型的过程中，随着市场经济的快速发展，工业化和城镇化进程的加快，农民所能够占有的土地资源不论是在数量上还是质量上都出现了危机，“土地养老”的保障功能呈现出弱化趋势。

温铁军明确提出，农地现在最主要的功能不是生产资料而是社会保障；姚洋也认为，“这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制”，他把这种机制称为土地社会保障制度，认为这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。梁鸿通过对苏南地区的研究指出，土地已经不能担起抵御农民家庭生活风险的重任，他把这称为“最后一道防线的虚化”。齐莉梅根据对我国东、中、西部的实证研究，分别把农村人口自身拥有的土地、家庭等养老资源和社区、国家等外部供给的制度保障资源的状况描述出来。指出传统意义的耕地保障功能已经不能适应和满足工业化社会、老年化社会的生活保障和养老保障需求，只有耕地经营规模大、农业市场效益高的地区，耕地才能产生现代社会意义的生活和养老保障作用。

一般认为，土地保障只是在风调雨顺的好年景才能靠得住。我国自古以来是一个灾害频繁的国家，每年不少地区都会遭受自然灾害的侵害，国家在这样的时候也会全力以赴地扶贫救灾，帮助农民渡过难关。有学者认为，无论是在什么样的情况下，农民获得的只是生存保障，即解决温饱问题。然而，人生问题不仅是温饱问题，还有生病、伤残、老年丧失劳动能力等问题，一场重病，就有可能使一个家庭陷入贫困甚至倾家荡产。在我国，农民对于土地，只有经营权而没有所有权，农民没有权力变卖土地以解决燃眉之急，所有只有靠借贷或变卖家产解决面临的困难。从国际范围来看，虽然许多国家农民都需要依靠土地养老，但基于土地实现养老的途径却很不同。在土地私有制国家，农民即使遭遇产销风险和道德风险，生活失去保障，但由于他们拥有土地所有权，仍然可以通过出租和出卖土地养老。在我国，农民依靠土地养老面临的各种风险，不仅大于发达国家，而且大于其他发展中国家，土地对于农民来说，只是一个附带风险的初级保障，因此依靠土地养老是靠不住的。

也有学者对土地保障或“土地福利化”提出质疑，“土地福利化”是指由农民耕种自己的分地来给自己提供保障，而社会组织不对此承担任何义务。这种由于政府不承担任何义务，因而农民也享受不到任何权力的所谓保障，根本不是社会保障。社会保障的核心是“社会保障不能私有化”，这是指提供保障的义务不能“私有化”，即政府不能把自己的义务推卸给农民，而土地保障或“土地福利化”等于政府让农户自己保障自己，即把保障的义务私有化了，既然如此，还有什么必要再谈农民的社会保障？

我们认为,土地是农村家庭养老的基础,传统社会土地为农民提供绝大部分生存保障，在人们的收入多元化的今天，土地收入仍然占农民收入的很大比例。国家统计局2008年4月24日发布的数据显示，据对全国31个省万户农村住户的抽样调查，2008年一季度农村居民人均收入1494元，其中，工资性收入人均608元，农民务工收入人均355元。其中，本地务工收入人均123元，外地务工收入人均232元，农民出售农产品的收入人均555元，出售种植业产品的收入人均284元，出售林产品收入人均13元，出售牧业产品的收入人均236元，出售渔业产品的收入人均22元。可见，直接或间接的土地收入占农民收入的%。目前，我国仍有3/4的农户是纯农户或以农业为主的兼业户，他们收入的主要来源仍然是农业，特别是中西部地区的广大农户，来自农业的收入高达60%以上。在不同地区、不同的农业经营方式，农业收入差别很大，为农民养老提供的保障程度也不同。因此，有必要研究土地的养老保障程度，了解土地利用形式对养老保障程度的影响

二、农村土地养老保障功能弱化的现状

随着土地收入比较效益的下降和人们养老消费的增加，土地收入对农民养老的支持程度普遍降低。梁鸿在2000年对苏南农村地区土地保障能力作了估算和评价。鉴于我国现阶段农地的所有制形式，农户只拥有土地的使用权而无所有权，土地保障作用主要来源于土地的收成。苏南大部分家庭的土地收益在5000元以下，占有耕地家庭总数的%，平均家庭土地收益为2521元。只有%的家庭土地收益在5000元以上，平均为6518元。土地收益与家庭生活消费相比，在一般农户中，有%的农户的土地收益已不能应付家庭日常的生活消费支出。也就是说有%的农户靠土地收益已经不能完全保障日常生活，何况农民的养老支出除了吃穿、看病和零花钱，还包括人情往来和文化休闲开支。在苏南土地收益减去日常生活消费支出的剩余金额，在500元以下的为%，在500—1000元的为%，在1000—2000元的为4%，超过2000元的为%。如果以1000元剩余收入为具有保障能力的标准，那么在苏南地区，在整个有耕地的一般农村家庭中，只有%的家庭尚有一定的土地保障能力。

通过调查说明，目前我国大部分农村地区老人的消费层次主要在满足吃穿和看病等基本需要层次，但是，由于我国地区经济发展不平衡，发达地区和贫苦地区农村老人的消费结构和生活质量有明显的差异。

根据我们对100人的调查，农民的人均年养老费用2000元，农业收入的年人均625元，养老支持程度为%。综上所述，可见，目前农村家庭中的土地保障功能是比较弱的。

为什么保障程度下降，可以从两个方面来分析：一是农业的收入在降低，二是养老费用在提高。

导致农业收入低的原因很多，首先，农业利润难以实现。农业生产面临自然和市场双重风险，农民的收入难以有稳定的预期，农产品的完全竞争市场结构以及农资价格的持续上涨，抵消了政府的惠农政策，是农业收入难以提高的重要原因。据有关部门统计，2008年的主要农资品种比1990年平均涨幅400%以上，根据我们对河北、山东、河南、辽宁等地50户农民的访谈结果，除去种地生产资料投入，大多数老年人的种地纯收入平均只有400元，其中，有18%的老年人的农业纯收入为负值，他们不能通过在土地上的劳动来养活自己。能够靠土地收入吃饭的人为%。能够除吃饭支付日常生活费和医疗费用的分别只有%和%。总体来说，能够靠土地收入来供给吃饭和日常生活的比例非常低，还不到1/4。以河南沈丘县D村老王家为例，家庭人口五人，儿女、儿媳均在外常年务工，他与老伴经营全家承包的5亩土地，主要种植小麦、玉米，2007年的每亩生产成本：种子45元，化肥428元，农药70元，机械149元，水电39元，总投入为731元。而每亩的收入为：小麦900斤，单价元，亩毛收入738元；玉米800斤，单价元，亩毛收入584元。加上政府的粮食直补46元，一亩地全年收入1368元，扣除成本每亩只有637元的收入。这一收入是不含自用工费用的，根据当地的折算，每耕种一亩地，需要投入的劳动力大约需要12天，当地每天的劳动力工资标准是50元，这样每亩的劳动力成本是600元，扣除劳动力成本，种粮的农民每年的纯收入只有37元。所以，农民这样评价农业的收入：“我们一年到头种田得到的就是自己的人工钱”。可以看出，农业的生产和收入水平实际上相当于为农民提供了一个低工资的就业机会。农业的收入只是保障了农民的温饱，按照当地的养老费用农业收入的保障程度仅为%。

其次，农业经营面积小。我国农村人口多，耕地少，农村居民家庭平均每人经营耕地仅亩，户均耕地仅7亩左右。这一现状决定了农民一家一户不可能单纯依靠土地大幅度地增加收入。按照经济学原理，如果人均耕地面积不变，单靠增加其他要素的投入量将带来边际收益递减。在现有的人地比例下，农民即使像绣花一样来经营土地，增收幅度也非常有限。这也是为什么我们试图通过调整农业结构提高农民收入的效果不理想的原因之一。我们对北京、河北的调查，由于人均土地面积小，产业结构调整并没有给农民带来显着的收益。

再次，农业保障的实现是有条件的。土地对养老的保障体现在土地收入的积累和老年后的劳动能力两个方面。根据调查，农村居民有32%的农户没有储蓄，%的农户没有明确的储蓄计划，只有%的农户有很强烈的储蓄倾向。其储蓄的目的更多考虑子女教育和子女婚嫁。我们对50户的老年农民调查，几乎全部都是为了子女而储蓄，没有为防范养老风险而储蓄的动机。可见，在农村储蓄不是家庭养老保障的可靠经济来源。那么就只有在土地上劳动才能实现土地的部分养老支持。在我们的调查对象中，有劳动能力的老年人从60岁到80岁，存在较大差异。平均劳动年龄按70岁(调查对象中86%老人70岁后不再参加农业劳动)算，70岁以后失去农业劳动能力的农民就难以从土地上获得收益。

养老费用的提高也是土地养老支持程度降低的一个重要原因，与传统社会相比较，当今社会不仅养老支出的项目在增加，而且标准不断提高。传统社会农民的土地养老保障实际上是温饱型的养老保障，除了维持最低水平的吃饭、穿衣、住房外，一般没有什么其他需求。而今天的养老保障除了温饱，还包括了娱乐、通信、医疗、人情往来等，需要支付水电、煤或煤气等费用，据我们粗略统计，随着社会的发展，今天的养老保障项目比30年前多出了2陪多。而且标准不断提高，以穿衣为例，过去的“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”传统已经不见了，过去没有电视、冰箱、电话等费用，而今天这些成为老年人生活必需品。但是，农民人均的土地面积不仅没有增加反而减少了，土地带来的相对收入不仅没有增加反而降低了，农民的收入结构正在发生变化。这是土地养老支持程度降低的一个重要原因。

三、提高土地养老保障功能的可行性分析

那么有没有办法提高农民土地的养老保障程度呢？近些年，各地通过变革农民土地的利用方式和调整产业结构，在提高土地养老支持方面有不少经验值得总结。其中，影响较大、效果较好的有以下四种情况：

1.土地股份制改造

土地股份合作制始于1992年，广东南海区进行社区型土地股份合作制改革试验，其基本做法：将集体资产及土地折价入股。以联合社或经济社为单位，通过全面丈量土地、清产核资和资产评估，确定固定资产的净值和土地价值，作为入股依据，把全村或全社的土地集中起来，由联合社或经济社统一规划、管理和经营。配置股权。以净资产量化给符合条件的当地村民配置股权。配股方法则各地因地制宜，多种多样。股权管理。规定股权不得转让、抵押、赠送、继承和不得抽资退股。进行“三区”规划。对土地进行统一规划，划分为基本农田保护区、工业开发区和商业住宅区。近些年，许多地方在尝试推广社区型的土地股份合作制。南海区农村土地股份合作制为保护农民利益提供了一个较好的“平台”：一方面，通过将包括土地在内的集体资产作股量化，给农民配股分红，使农民能够获取稳定集体资产收益。据统计，2005年，全区股份分红金额达亿元，人均股份分红1523元。另一方面，社区合作组织经济实力的增强，使其有能力为农民提供社会保障和社会福利，建立了合作医疗、退休金发放、升学参军补助等项制度，还通过修建道路、学校、幼儿园、绿化环境等公共基础设施，改善了农民的生活环境，提高了农民的生活质量。对土地股份合作制学术界褒贬不一。但从养老保障的角度看，这一做法无疑值得研究和借鉴。因为当老年人劳动能力下降或失去劳动能力后，土地股份合作制可以保障农民土地利益的实现，为养老提供必要的经济支持。以土地入股，农民自然可以获得其所带来的赢利，从而为农民提供一项较为稳定的经济收入，解决了基本的生活问题。此外，土地的股份制改造为社区合作组织改善农村的设施和发展社会事业提供了基础。

2.促进土地流转

调查中发现土地养老支持程度与土地的经营规模和土地能否自由流动有关。首先，土地养老支持程度随着土地经营规模的提高而提高。我们比较了同一村庄经营耕地面积的大小对养老支持情况，种粮的农民人均一亩土地的养老支持程度为%，人均5亩土地的养老支持程度为159%。在辽宁的一户农民承包了690亩耕地，老两口每年纯收入可达5万元以上，可提供全部的养老支持。在北京郊区，我们也比较了不同经营耕地面积的农户的养老支持情况。但是，如果耕地面积增加到人均10亩，每年的纯收入可达到6000元以上，可基本满足农民养老的经济需求。我们调查的一户78岁的老人，还供养着一位98岁的老父亲，两个老人承包了50亩果园，靠78岁老人管理，每年的收入在3—5万元，可以提供两位老人的全部养老费用，每年还有储蓄。当我们问这位78岁的老人失去劳动能力后怎么办时，他说：“希望把土地作价转让给他人”。由此看出，土地流动对规模经营和老年保障都是重要的。就是被学术界指责的“反租倒包”也是受到老年农民欢迎的，在山东荣成宁津乡夏家村一老年农民这样讲述自己的愿望：“当我干不了了，希望能把土地租给别人种，能给我个口粮就行”。因为大多数年轻人对经营农业没有兴趣。“反租倒包”这种形式对解决老年人的土地价值实现是一个可以考虑的途径。

无论是规模经营还是土地出租的实现，都依赖于土地产权的变革。土地产权拥有形式影响资源的有效配置和农民生产积极性的进一步发挥，也影响到养老支持程度。国际经验证明，私有产权的保障比国有产权和公有产权更有效率，韩国和日本的土地改革的成功说明了这一点，我国台湾的土地改革也证明了这一观点。台湾在1949—1953年期间将土地分给农民，在随后的10年里，农民家庭年收入增长150%。盖尔·约翰逊认为，可以将土地所有权交给农民以补充农民养老金的不足。也有学者提出，赋予农民永佃权，土地可以成为农村老年人稳定的投资方式。农民就可以按照“自愿、有偿”的原则进行土地流转，这既符合市场经济的要求，也能够更充分地发挥土地的社会保障功能。

3.调整产业结构

为了了解不同种植结构对养老的支持问题，我们对果树种植和蔬菜种植户进行了调查，特别是对设施农业的收入进行了详细调查。结果表明，经营设施农业可以提高农民收入，每个大棚年纯收入平均为7200元，比粮食种植高出10陪多。但劳动时间和劳动强度明显增加，如种大田作物平均每亩每年需要的劳动工作日为15天左右，设施农业则需要200个工作日。而且设施农业劳动强度大，一般到65岁便难以胜任大棚里的劳动。但由于收入高，对储蓄养老具有一定意义。此外，发展果树与设施农业和大田作物相比，既可稳定收入，又能节省劳动力，这也是提高土地养老支持程度的有效措施之一。

4.发展旅游服务业

最近几年在大中城市周边出现的观光农业、休闲农业、采摘农业、旅游农业等，其实都是农民依托自己的承包地，通过调整种植业结构，发展乡村旅游，为城市居民提供休闲、度假、农事体验的新型产业，我们对京郊农业旅游的发展进行了系统的研究，发现乡村旅游业的发展不仅为农民致富搭建了一个很好的平台，而且显着延长了老年人的就业年龄，为农村养老保障开创了新的空间。以土地为依托发展旅游服务业有三个显着特点：一是农业结构得到有效调整，人们可以根据旅游消费者的需要调整自己的种植结构，如有的农户种植黄瓜和南瓜，有的种植杏核、樱桃，有的则种植花卉等，这种种植结构的调整是充分尊重消费者需要基础上的自组织现象，因此充满了活力和生机。二是农业产业链条有效延长，乡村旅游业的发展使农产品从田间一直延长到餐桌，升值空间是其他产业化途径难以实现的。三是农民收入显着提高。无论是产业结构调整，还是产业链条的延伸，都为农民增收提供了条件，在我们的调查中，乡村旅游户平均收入在5万元，特别是为老年人创造了一个“老有所为”的机会。多数乡村旅游户认为，只要他们能够劳动，可以为他们提供足够的养老保障。

以上这些提高农民养老支持程度的途径不是在任何地方都能发挥作用的，如乡村旅游的发展就只能在大中城市周围和有独特资源的乡村，土地股份合作制的实施也只有在经济发达地区才能实现。因此，提高农民养老支持的具体方法要因地制宜。

四、结论

农村家庭养老无论是对社会、对老人均具有重要意义。家庭养老具有国家、社会等其他方式无法替代的功能。因为养老包括“经济上供养，生活上照料和精神上慰籍”，前两者国家和社会可以给以适当的帮助，但第三个功能却是国家和社会无法替代的；同时，家人更了解老年人的各种需要和生活习惯，与公共养老机构相比，在保障资金相同的情况下，老年人的生活质量相对更高些。完善农村家庭养老保障制度可以使我国避免走上西方式福利国家的覆辙，走出一条中国式的社会保障之路。但是，家庭养老的巩固、继承与发展依赖于土地提供的养老支持程度。我们特别需要注意以下三个问题。

1.提高土地养老支持程度有助于农村老人提高生活质量

土地对老年人的作用有三个，一个是作为生产资料，老人自己在土地上进行生产，土地的产出是老人的收入来源，作为日常消费经济来源。另一个作用是土地的交易价值，当老人不愿意或者没有能力种植土地时，可以把土地交给子女或转包给他人，也可能被征用或占用，老人可以得到别人因为耕种土地而交付的转包费或征地补偿金。对农村老人来说，给子女耕种和转包给别人都是以放弃土地使用权换取生活来源为代价。以上两种情况下，老人都能直接从土地得到收益。第三个是土地作为有价值的资源，通过土地的继承交换子女养老，土地的继承能否交换子女养老，取决于土地作为生产资料和交易资源的价值。

实践证明，土地的产权制度、土地的利用方式影响土地的养老支持程度。姚洋曾对农地的不同的产权拥有对经济绩效的影响作过系统研究，他从土地的保险功能及其对土地制度改革的意义方面回顾了土地在中国农村所扮演的集体保险功能，并通过理论模型研究了土地的社会保障功能在什么时候不会阻碍农地产权改革，地权改革所带来的效率改进就足以抵消土地的嵌入式保险功能的损失。要发挥土地的保险作用，建立一个完善的土地租赁市场是必不可少的条件。大多数学者认为，地权的不稳定和土地交易权受限制对土地产出率具有负面的影响，其影响途径是降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入，在某些时候还会造成农户降低对土地的短期投入。因此，我们认为，要提高农民的土地收益和养老支持程度，重要的是要稳定土地承包权，有必要变目前的有限期承包为无限期承包，给农民以承包地的转让、租赁、抵押、继承等权利，这样不仅使农民对土地收益有较长的预期，也可以加速土地的流转。一部分失去劳动能力的老年人可以获得土地流转的收益，另一部分有劳动能力的老年人可获得规模经营的收益。另外，国家对农业的投入和农产品保护政策也是提高农民的土地收益和养老支持程度的重要方面。

2.提高土地养老支持程度有助于传统文化的继承和保存

应该看到，现代人敬孝意识在趋向淡漠。在实际生活中，受各种因素的影响，对父母尽孝往往被一些人放在最次要的位置。有的甚至把老人看成是家庭的包袱，厌恶、不赡养甚至遗弃老人的现象也时有发生。要强化人们敬老和养老的意识，仅靠宣传是不够的，因为家庭养老作为一种文化是由特定的生产方式和其特定的经济基础所决定的。文化的保存需要载体，其中土地较高的收益和继承是重要载体之一。齐美尔认为：“人与人之间的所有接触都是以给予和回报等值这一图式为基础，……没有这种相互性，社会平衡和凝聚便不复存在……在不能等值的关系中，感激起到了补充物的作用，它建立了相互关系以及服务和回报服务相互关系的纽带，甚至在这些关系没有由外在强制加以保证时也是如此”。有了交换，社会才成为可能，才有了关系和人伦。当然，父母和子女之间抚育和供养的交换，不同于一般的市场交换，它是在温情中进行的，而且是不对等的。父母对子女的养育更多地出于生物本能，是自觉的行为，而子女对父母的赡养则在血缘亲情之外，还有道德压力和责任，主要体现为一种社会行为。由于社会的变迁使赡养正在从伦理取向向利益取向倾斜，从生育伦理型的养老模式转变为交换型的养老模式。这样，老人自身所拥有的资源，对其老年生活保障起着重要作用。实施上，农民收入低是导致家庭养老功能弱化的重要原因，要巩固和完善农村家庭养老，必须切实采取措施保证农民增加收入，尽快脱贫致富，使得赡养扶助老人不仅成为大家自觉自愿的行为，也成为大家力所能及的行为。

3.提高土地养老支持程度不能替代社会养老体系建设

需要指出的是，我们主张强化家庭养老