中国金融制度变迁滞后性的利益集团因素

中国金融制度变迁滞后性的利益集团因素

新制度代替旧制度需要经历一个时间段，这就是诺斯等人所称的制度变迁的时滞(戴维斯和诺斯，1971)。中国金融制度变迁作为中国经济体制市场化转型的一部分，其与经济体制其他组成部分相比的超长时滞，已经影响到了经济转型的整体绩效。

关于金融发展与经济增长的关系，国内外学者做了大量的理论和实证研究，戈德史密斯(1969)和麦金农(1973)等人采用实证方法，证明了金融发展与经济增长间存在紧密联系。肖(1973)从分析金融中介与经济发展之间关系的角度得出了类似的结论，并在此基础上提出了“金融深化”的概念。King和Levine(1993a,b,c)分析了80个国家1960—1989年的经济数据。他们发现在经济和金融之间存在的高度相关性。同时发现证据证明金融发展水平是未来经济增长潜力的重要指示器。Levine(1997)从金融体系降低交易费用的角度，论证了金融发展对于经济增长的促进作用。国内学者谈儒勇(2000)、武剑(2000)、韩廷春(2002)、周立(2003)等也从实证角度验证了中国金融发展与经济增长的密切关系。

尽管中国与西方国家在金融发展与经济增长的密切关系方面存在一致性，但是中国的金融制度却与西方国家以产权保护为核心的市场化金融制度有很大不同。“二重结构”下的国家金融控制，和金融资源配置的所有制歧视，至今仍然是中国正式金融制度的两大基本特征(张杰1998)。中国金融制度的所有制歧视，其程度远远超过了劳动力、技术等要素和消费品交换领域的正式制度，不仅限制了非国有部门的发展，影响了整体经济绩效，而且在一定程度上刺激了非正式金融规模的扩大(Allen,Qian和Qian,2000)。脱离了国家监管的非正式金融活动，尽管为民营经济提供了一定的金融支持，但其完全自由的市场化运作，也增加了国家金融体系的风险(钟伟、巴曙松等，2004)。

张杰(1998)、林波(2000)在诺斯(1981)的国家理论基础上，进一步扩展了中国金融制度变迁中的国家模型与效用函数，他们都将能否实现国家效用最大化作为中国金融制度变迁的决定性因素。但是在转轨时期，即得利益集团与新生力量之间对市场规则制定权的竞争，已经影响到了国家的决策(比如近期国家对某些过热行业违规民营企业的查处，以及新的鼓励民间投资的政策措施出台，某种程度上表现出国家决策正在受到利益集团的影响)。国家不得不调整自己的决策行为，使之能更好地协调各利益集团之间的关系。因此，在现有国家理论的基础上加入利益集团理论，能够更好地解释中国金融制度的变迁进程，以及为加速中国金融制度的变迁提出对策。

一、中国经济民营化与金融制度变迁的滞后性

非国有经济特别是民营经济的快速增长成为中国经济近年来最大的亮点。但是，由于中国金融制度变迁的滞后性，使得非国有经济获得的金融支持与其对国民经济的贡献极不协调。由此派生出了非正式金融体系的发展和正式金融体系中的金融资源浪费问题。中国人民银行赣州市中心支行课题组(2001)已经使用赣州地区的经验性数据，分析了金融制度变迁的滞后性给非国有经济带来的负面影响，我们将在本文的第一部分进一步采用全国的数据对此进行全面分析。

(一)中国经济民营化与正式金融体系的所有制歧视

1.中国经济的民营化

自改革开放以来，我国不断放宽非国有经济可进入领域，鼓励非国有经济特别是民营经济发展。根据国家统计局数字，2003年我国非国有经济工业增加值达到21637亿元，占全部工业增加值比重的%。如果加上第一、第三产业中的非国有经济增加值，则非国有经济比重将超过国有经济，成为我国国民经济的第一推动力量。图一列出了1985—2002年间，非国有经济在我国工业部门中的地位和比重。

说明：非国有经济包括除国有及国有控制企业以外的集体经济、个体私营经济、“三资企业”及其他经济。由于统计口径调整，1999年以后工业总产值数字与以前不可比。

正是由于非国有经济的迅速发展和在我国国民经济中的地位日益重要，因此有人提出了中国经济“民营化”的说法(陈雨露等，2004)。我们认为，尽管从结构上看，国有经济仍然掌握着国民经济的核心部门，不过从国有与非国有经济的比重来看，现在提出中国经济具有民营化趋势并不为过。今年1—7月，全国共完成固定资产投资27116亿元，其中非国有部门完成投资11406亿元，占%。实际上，非国有部门强劲的投资增长，已经保持了很长一段时间。图二展示了1985—2002年非国有经济投资增长情况。

图二描述了1985年以来非国有经济投资总量及在国民经济中的比重变化情况。自1993年前后起，非国有经济开始迅速增长，并在2002年达到了总投资的%，超过了国有部门，成为我国投资增长的第一推动力量。

2.中国的金融抑制和所有制歧视

长期以来，中国金融体系承担着某种财政功能，特别是对国有经济的财政补贴功能(张杰，1998；周立、胡鞍钢，2001)。这一点，在改革后所以尤显重要，主要原因在于国家为了保证改革过程中的体制内稳定，而不得不对国有部门提供持续的补贴(张军，1997)。因此，国家直接控制下的金融体系，将金融资源的绝大部分配置给了国有部门。尽管国有部门的产出效率和产出总量，在整个国民经济中的重要性都在不断下降。

正式金融体系对于国有经济部门的偏向，构成了中国式的金融抑制。但与赫尔曼等人(1996)提出的金融抑制目标完全不同的是，中国政府对于金融市场的直接干预，是为了实现社会稳定，而不是培育国民经济的支柱性产业。加之政府、国有企业和国有银行由于代理问题而引发的大量低效率，不可避免地造成了大量的资源浪费。根据周业安(1999)的估算，1992—1997年间，由于金融抑制而形成的贷款损失高达亿元，总资金漏损达亿元。两项之和相当于2003年我国金融机构贷款余额的%。

图三描绘了以国有工业为代表的国有经济总量增长趋势，及同时期国有经济所获得的信贷资金支持。从图中可以看到，1995年以前，国有经济在充足的信贷资金支持下，保持了稳定增长趋势。但从1995年后，国有经济的增长幅度开始放缓，而与此同时国有部门所获得的信贷资金总量却没有同步放缓，而是继续迅速增长。由此反映出我国金融体系中存在的资源非市场化配置和国有部门资金使用效率低的问题。

国家对国有经济的金融支持，是以对非国有经济的所有制歧视为代价完成的。金融体系对非国有经济的歧视表现为限制非国有企业特别是民营企业进入信贷市场，限制非国有企业进入证券市场融资，以保证金融资源对国有部门的集中供给。非国有部门对国民经济增长的贡献及其所获得的信贷资金支持的比较，可以很清楚地说明这一点。据统计，金融机构对非国有部门贷款占全部贷款的比例在1993年达到21%的高点以后，即一路下滑，到2002年这一比例已经降到%的历史低点(图四)。

将图一、二、三综合比较，不难看出我国非国有部门的经济贡献及其所获金融支持之间的巨大差异。而且直至目前，金融体系对于非国有部门的歧视，仍然没有根本性改变。

(二)中国金融制度变迁的滞后与非正式金融安排

1.中国金融制度的滞后性

中国金融体系从原来的人民银行单独行使全国金融职能，发展到现在的以人民银行为中央银行，以国有商业银行为主体，政策性银行与商业性银行相分离的多元化银行体系和初具规模的证券市场体系，经历了一个比较漫长的过程，而且自始至终，国家始终保持着对金融体系的控制。

最初，国家主要通过对人民银行来控制全国的金融资源。1983年前后，经济的强劲增长和金融资源规模的迅速扩大，使得国家仅通过人民银行已经不能十分有效地控制全国的金融资源，于是陆续成立或恢复了工、农、中、建四家国有银行，这四家银行分别代表国家负责不同领域金融资源的筹集、管理和分配，资源的最终支配者仍然是国家；1994年，国家成立了国家开发银行、进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，并提出国有专业银行要向商业银行转化。但这里面的一个隐含的前提是，国有银行的商业化不能妨碍国家对金融资源的直接控制，显然国有银行的商业化目标与国家对金融体系的功能定位存在本质冲突，而这实际上也成为国有银行商业化进程缓慢的一个主要原因。时至今日，掌握着全国70%金融资源的国有银行的商业化改革仍然在进行之中，尽管国家已经制定了国有银行股权多元化方案和具体的改革时间表，但是如果国家不肯放弃对金融资源的直接控制，改革的效果如何仍难以预料。

从证券市场发展进程来看，中国证券市场自建立之初的目标就非常明确：为国有企业改革和发展筹集资金。实际上是国家从单纯追求对国有经济的货币性支持转向寻求货币性金融支持和证券性支持并存，以缓解国有银行过度集中的金融风险(张杰1998)。因此，证券市场与银行体系的功能几乎完全一样，即为国有经济提供金融支持。从图三可以发现，近10年来，国有经济所获得的信贷支持呈快速增长趋势，这一趋势至今仍然没有减弱。而且国家对国有经济的金融支持显然与国有经济的效率无关。总体上看，我国金融体制改革落后于其他经济领域的改革，金融市场的市场化程度，也低于其他要素和消费品市场。其核心表现就是前文所述的金融资源配置与国民经济部门贡献的非对称性，也就是金融体系的所有制歧视；以及由此派生的利率的非市场化决定。

2.中国非正式金融安排

非市场的组织形式常常随着市场的缺失而出现(Arrow,1963)。在缺乏正式金融体系支持的情况下，中国非国有经济若要实现高速经济增长，就必须借助于非正式金融安排。非正式金融安排通常是指在正式金融体系之外发生的，不受监管机关监管的金融交易。实际上，多年来我国务类型经济部门投资的主要部分都来自于内部积累和非正式金融安排(表一)。

数据来源：《中国统计年鉴》(2002)，中国统计出版社。

从表一可以发现，我国全社会固定资产投资最主要的资金来源是企业自筹和其他资金。贷款在企业融资中的比例基本维持在20%左右的水平。显然，即便对于高利润行业而言，企业在短时间内靠自我积累凑足60—70%的投资资金，也是比较困难的。而且那样会大大影响经济增长速度。因此企业必须通过自我积累和银行信贷以外的渠道，筹措投资资金。更直接的数据来自于2002年中国第五次私营企业抽样调查。根据调查的结果，中国私营企业的启动资金中有%来自民间借贷，即非正式的金融安排。农业和商业积累资金占%，银行贷款仅占%。

史晋川等(1997)证明，民间金融比国有金融制度更适合于体制外产出增长的金融需要。Allen、Qian和Qian(2002)也利用官方统计数据发现并分析了中国非正式金融体系的存在，他们认为这种基于个人信任的非正式金融安排应该与正式金融体系一道得到发展。Montiel(1993)对一些欠发达国家的研究发现，在这些国家中非正规金融大约占其金融市场总量的33%到75%。在一些国家中，非正规金融已超越商业银行而处于主导地位。非正规金融的规模某种程度上反映了一个国家金融抑制的程度，随着金融抑制的减弱和消失，非正规金融的规模也会逐步缩小。杜朝运(2001)分析了中国农村的非正式金融安排，他认为非正规金融只能是过渡性的制度安排，必然要被对应于基础制度的正规金融所取代。

非正规金融游离于正式金融体制之外，不受监管机关限制管理，完全依靠个人信誉维系。这种近乎原始的金融活动注定要被现代化的正式金融体系所代替。

至于对应于非国有经济部门的非正式金融安排，实际上是中国金融制度变迁滞后性的另一方面表现，它的规模也会随着中国金融制度变迁的加速而缩小。

二、中国金融制度变迁滞后性的利益集团理论解释

(一)对于中国金融制度变迁的已有解释

中国经济改革始于政府主导的强制性制度变迁，政府控制着改革的总体方向和进程。原因是政府拥有相对于其他利益集团的绝对政治权力优势和资源配置权利优势(杨瑞龙，1993，1998；张宇燕何帆，1997)。因此有人认为，中国经济体制改革(当然也包括金融制度的改革)取决于政府及其核心领导者的偏好及效用最大化(胡汝银，1992)。金融制度变迁方面，张杰(1998)在金融制度变迁国家决定论的基础上，提出了以诺斯的国家理论为基础的国家效用函数，其核心内容体现了国家追求金融资源支配权的偏好及相对应的约束。林波(2000)进一步扩展了国家效用函数，增加了金融安全和金融资源使用效率等新的内生变量。

对于中国经济和金融改革由国家主导的观点，很早就有人提出异议。周其仁(1994)、杨小凯(1998)、张军(1999)、张曙光(1999)、周业安(2000)均依循哈耶克的自生自发秩序理论传统，将中国改革进程解释为政府对于制定外生规则的逐步退出，和内生规则对于外生规则的决定性地位逐步确立。杜恂诚(2000，2002)从经济史的角度，运用新制度经济学方法比较了我国近代史上市场自发的金融制度变迁和政府主导下金融制度变迁两种路径，从而展示了自由金融市场在制度变迁方面的优势。段银弟(2003)运用制度经济学原理，对中国金融制度变迁的路径和方向进行了描述。当然，基于我们前面已经提到的中国金融制度变迁的滞后特征，目前中国金融制度的变迁仍然是政府在起决定性作用。但是显然政府已经不是金融制度变迁方向和进程的唯一力量。

陆磊(2000)的研究证明，目前我国金融体系中少数国有机构垄断金融市场的格局，成为形成独立利益集团的必要条件。利益集团掌握着足以影响政府决策的资源，并以此寻求自身利益。失去制约和监督的利益集团活动，会对金融市场和消费者利益造成负面影响。

(二)中国金融制度变迁滞后性的利益集团因素

1.中国金融制度结构的耐久性

在张杰(1998)提出的国家直接控制金融资源支持国有经济增长的要求已逐步放松的情况下，金融制度体系却并没有及时响应和发生积极转变，非国有部门融资困难的状况没有根本性改变。金融制度变迁仍明显滞后于与其相联接的投融资制度、企业产权制度的变迁。根据诺斯(1990)、青木(2000)等人的观点，整体性制度安排能够经受住环境的变化，而表现出耐久性，最重要的原因是制度按照维持现状的方式根据参与人的政治权力和技能赋值，使现行制度下的即得利益者能够拥有维持现状的资源和能力。此外，制度化和参与人能力发展的反馈机制也进一步强化了制度的耐久性。中国渐进改革中形成的即得利益集团，具有阻碍改革进一步深化的动机和能力，而这无疑大大减缓中国的改革进程(Sachs胡永泰杨小凯，2003)。

2.中国的“政治银行家”集团与“政治企业家”集团

根据奥尔森(1965)和斯蒂格勒(1971)的研究，产业监管制度主要是为特定利益集团服务，而不是为公众服务的。如果利益集团的规模足够小，那么集团就有充分的激励去影响政策制定者，以制定有利于自己的监管制度。正如陆磊(2000)的研究所发现的，中国金融市场由少数金融机构垄断，这些机构完全可以组成独立的利益集团，并采取行动影响政策制定者，使其制定的制度更有利于该集团。

中国的国有银行和国有企业的多重目标，以及其所存在的严重的委托——代理问题，使其领导者具有“政治银行家”和“政治企业家”特质。

二者的效用函数具有很大相似性，既追求货币收益(与银行和企业效益挂钩的个人收入)也追求非货币收益(权力、政治支持、社会声誉等等)。改革开放以来，中国的政治银行家所承担的主要任务是保证对国有经济的金融支持，国家对银行自身效益指标要求相对弱化。因此按照上级指令分配金融资源，成为政治银行家的核心任务，任务完成情况决定了其非货币收益的多少。而在金融资源分配过程中的个人非正规货币收益，也决定了政治银行家的货币收益总量。在青木(2000)的分析框架下，由旧体制长期培养出来的政治银行家，已经习惯于旧金融制度下国有银行的角色定位和个人利益分配结构，其个人知识和技能的发展，也与这种定位和利益分配结构相适应。政治银行家成为旧制度的坚定扞卫者。当政治银行家群体目标一致，掌握了足以影响政策制定者决策的资源，并且规模足够小的时候，就有可能形成政治银行家集团，共同行动以阻碍金融制度向不利于自己的方向变迁。

作为国有企业领导者的政治企业家，已经习惯了现行金融制度下金融机构对国有企业长期的无效率金融资源供给。金融制度任何市场化变迁，都会改变有利于国有企业的金融资源配置格局。因此政治企业家也有充分动机形成一致行动，影响政治决策。只不过由于政治企业家群体规模较大，难以控制广泛的“搭便车”现象，因此政治企业家不易形成有效率的利益集团。不过，随着国有企业数量的逐步减少和大型国