水安全与和谐社会探讨

水安全与和谐社会探讨

摘要：水安全问题事关重大，不仅是资源环境安全问题，而且是关系到国家经济、社会可持续发展和长治久安的重大战略问题。我国是水资源短缺的国家，目前，我们面临着水多、水少、水脏、水浑等水问题，严重影响我国社会经济的可持续发展及和谐社会建设。因此，保障水安全，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。本文主要分析了水安全与和谐社会的密切关系、水安全面临的主要问题和挑战及其水安全问题的成因，在此基础上，提出了保障水安全，促进和谐社会建设的主要对策和措施。

关键词：水安全和谐社会探讨

水，生命之所系，它是地球万物的生命之源，是人类赖以生存和发展的基本条件，是自然环境和社会环境中极为重要而活跃的因素。是维系地球生态系统功能和支撑社会经济系统发展不可替代的基础性的自然资源和战略资源。水使人类生生不息，水促进了社会文明的诞生与发展，水使世界充满生机和活力，没有水，就没有世界；没有水，就没有社会；没有水，也就没有人类。水安全问题事关重大，不仅是资源环境安全问题，而且是关系到国家经济、社会可持续发展和长治久安的重大战略问题。但现今全球人类缺乏安全的足够的水资源以满足基本生活需要。水资源以及提供和支持水资源的相关的生态系统面临着来自污染、非可持续性使用、土地使用变换、气候变化及其他诸多方面的威胁。中国更是如此，随着社会经济的迅速发展、城镇化进程的加快和人类活动的影响，使水资源短缺与用水需求不断增长的矛盾日益突出，水资源形势堪忧，我们面临着水多、水少、水脏、水浑等水问题，严重影响我国社会经济的可持续发展和构建和谐社会。因此，我们应正视现实，直面水危机，从全局的、战略的、政治的高度，审视对待水安全问题，坚持科学的发展观，尊重自然、经济和社会规律，正确处理人与人、人与社会、人与自然的各种关系，加强资源节约型和环境友好型社会建设，大力发展循环经济，以供定需，以水定发展，节约保护、科学利用水资源、统筹人与自然和谐发展，保障饮水安全、健康安全、粮食安全、生态环境安全、经济安全、国家安全。以水资源的可持续利用保障社会、经济、生态的可持续发展，促进和谐社会建设。水

1．1水资源的特性

水资源是一种特性明显的资源。水是生命之源，目前已成为可持续发展的重要制约因素，只有科学地、系统地、全面地了解水资源特性，才可能制定正确的水资源政策，确定合理的水价。

1．1．1水资源是母体资源

水资源是支撑可持续发展的土地、水、森林、草原、矿产、能源、海洋、气候、物种和旅游等十大资源中的母体资源

1．1．2水资源有固、液、汽三相

水资源是十大资源中较少见的有固液气三相的资源。其中气相，即在大气中的水蒸气，人类目前还无法自由利用，即俗称“靠天吃饭”。水资源中有%(该比例不包括目前难以统计的大气水)以冰川和永久性积雪存在，其中绝大部分还难以利用。

1．1．3水是部分不可再生的资源

水资源总量有％以上是地下水，其中大部分是浅层地下水，可以和地表水互相转换，但超采也会产生不同程度的地面沉降等生态蜕变，而且有的需较长的时间才能补给。深层地下水则是“子孙水”，与人类的经济活动周期相比较是不能补给的。与其它资源相比，地下水的权属界定和管理十分困难。

1．1．4水是一种流动性的资源

仅占淡水总量不到%的江河湖库水资源又具有流动性，给按地域的权属界定和管理带来了很大的困难。

1．1．5随时间变化明显

由于水资源的再生主要依靠降雨，因此水资源在人类经济活动的短周期内不是恒定的资源，依不同地区在年内和年际有不同程度的变化，有时甚至十分剧烈。

1．1．6水资源状态脆弱且难以恢复

水生态十分容易受到取水过度、超量污染等人类活动的破坏，而且自恢复能力很弱。

1．1．7水资源是难以跨区域和国际交换的资源

由于对水资源使用量大，并以液相使用，再加上使用的经常性，使之难以跨区域交换和国际交换。

1．1．8水资源是稀缺资源

地球上的水分布在海洋、湖泊、沼泽、河流、冰川、雪山，以及大气、生物体、土壤和地层。水的总量约为×1013m3，其中97%在海洋中，约覆盖地球总面积的71%。陆地上、大气和生物体中的水只占很少一部分。真正能直接被人们生产和生活利用的，就更为稀少。首先，海水又咸又苦，不能饮用，不能浇地，也难以用于工业。其次，地球的淡水资源仅占其总水量的%，而在这极少的淡水资源中，又有70%以上被冻结在南极和北极的冰盖中，加上难以利用的高山冰川和永冻积雪，有87%的淡水资源难以利用。人类真正能够利用的淡水资源是江河湖泊和地下水中的一部分，约占地球总水量的%。全球淡水资源不仅短缺而且地区分布极不平衡。按地区分布，巴西、俄罗斯、加拿大、中国、美国、印度尼西亚、印度、哥伦比亚和刚果等9个国家的淡水资源占了世界淡水资源的60%。约占世界人口总数40%的80个国家和地区严重缺水。目前，全球80多个国家的约15亿人口面临淡水不足，其中26个国家的3亿人口完全生活在缺水状态。预计到2025年，全世界将有30亿人口缺水，涉及的国家和地区达40多个。

中国水资源总量为万亿m3。其中地表水万亿m3，地下水万亿m3，由于地表水与地下水相互转换、互为补给，扣除两者重复计算量万亿m3，与河川径流不重复的地下水资源量约为万亿m3。按照国际公认的标准，人均水资源低于3000m3为轻度缺水；人均水资源低于2000m3为中度缺水；人均水资源低于1000m3为重度缺水；人均水资源低于500m3为极度缺水。中国目前有16个省(区、市)人均水资源量(不包括过境水)低于严重缺水线，有6个省、区(宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏)人均水资源量低于500m3。

中国水资源主要特点是：一是水资源短缺，人均占有量更低。中国水资源总量居世界第六位，人均占有量为2240m3，约为世界人均的1/4，在世界银行连续统计的153个国家中居第88位。二是地区分布不均，水土资源不相匹配。北方水少耕地多，南方水多耕地少，特别是华北平原和辽河流域，人均水资源才300立方米。长江流域及其以南地区国土面积只占全国的%，其水资源量占全国的81%；淮河流域及其以北地区的国土面积占全国的%，其水资源量仅占全国水资源总量的19%。三是年内年际分配不匀，旱涝灾害频繁。大部分地区年内连续四个月降水量占全年的70%以上，连续丰水或连续枯水年较为常见。

1．2水循环

水是一切生命机体的组成物质，也是生命代谢活动所必需的物质，又是人类进行生产活动的重要资源。在太阳能和地球表面热能的作用下，地球上的水不断被蒸发成为水蒸气，进入大气。水蒸气遇冷又凝聚成水，在重力的作用下，以降水的形式落到地面，这个周而复始的过程，称为水循环。

水循环一般包括降水、径流、蒸发三个阶段。降水包括雨、雪、雾、雹等形式；径流是指沿地面和地下动着的水流，包括地表径流和地下径流；蒸发包括水面蒸发、植物蒸腾、土壤蒸发等。

水的循环按其循环过程的不同，可分为大循环和小循环两种。从海洋蒸发出来的水蒸气，被气流带到陆地上空，凝结为雨、雪、雹等落到地面，一部分被蒸发返回大气，其余部分成为地面径流或地下径流等，汇入江河，流归海洋，这种海洋和陆地之间水迁移与交换的往复运动过程，称为水的大循环。而从海洋表面蒸发变成的水汽，上升到空中，遇冷凝聚后又降落到海洋上，或者从陆地上蒸发变成的水汽，上升到空中，遇冷凝聚后又降落到陆地上，这种海洋内部或陆地内部的水的迁移与交换现象称为小循环。水的大循环与小循环实际上是不能截然分开的，是互相联系的，小循环往往包含在大循环内部。水的循环的总的趋势是海洋向陆地输送水汽，而陆地又将一部分径流流回至大海。在水的循环过程中，地球上的大气圈、水圈和岩石圈之间，通过蒸发、降水、下渗也进行着水的交换。

水循环的形成既有内因又有外因，其内因是水在通常环境条件下气态、液态、固态易于转化的特性，外因是太阳辐射和重力作用，为水循环提供了水的物理状态变化和运动的能量。地球上的水分布广泛，贮量巨大，是水循环的物质基础。由于地球上太阳辐射的强度不均匀，不同地区的水循环的情况也就不相同。如在赤道地区太阳辐射强度大，降水量一般比中纬地区多，尤其比高纬地区多。

水循环的影响因素很多。自然因素主要有气象条件(大气环流、风向、风速、温度、湿度等)和地理条件(地形、地质、土壤、植被等)。人为因素对水循环也有直接或间接的影响。人类活动不断改变着自然环境，越来越强烈地影响水循环的过程。人类构筑水库，开凿运河、渠道、河网，以及大量开发利用地下水等，改变了水的原来径流路线，引起水的分布和水的运动状况的变化。农业的发展，森林的破坏，引起蒸发、径流、下渗等过程的变化。城市和工矿区的大气污染和热岛效应也可改变本地区的水循环状况。人类生产和消费活动排出的污染物通过不同的途径进入水循环。矿物燃料燃烧产生并排入大气的二氧化硫和氮氧化物，进入水循环能形成酸雨，从而把大气污染转变为地面水和土壤的污染。大气中的颗粒物也可通过降水等过程返回地面。土壤和固体废物受降水的冲洗、淋溶等作用，其中的有害物质通过径流、渗透等途径，参加水循环而迁移扩散。人类排放的工业废水和生活污水，使地表水或地下水受到污染，最终使海洋受到污染。水有一定的自净作用，水在循环过程中，沿途挟带的各种有害物质，可由于水的稀释扩散，降低浓度而无害化。但也可能由于水的流动交换而迁移，造成其他地区或更大范围的污染。环境中许多物质的交换和运动依靠水循环来实现，陆地上每年有36×1012m3的水流入海洋，这些水把约×109t的可溶解物质带入海洋。

自然界的水分循环，大体上是平衡的，即全球陆地表面和海洋表面的总蒸发量等于陆地表面和海洋表面的总降水量。但是，这种自然状态的水分循环，有时会因人类活动的影响而遭到不同程度的破坏。如大面积砍伐森林，大气污染等等。水是可再生的循环性自然资源，水循环是自然界最重要的物质循环之一，它为全人类和整个生态系统提供了共同的生命血液，维持着地球的稳定和周而复始的运动。要使水资源永续地满足人类社会发展的需求，就必须减少水的社会小循环对自然大循环的干扰的度，或者使“干扰度”处于水的自然大循环可承载的范围之内。可以说，没有水分循环，就没有自然界里的一切。因此，积极保护良好的水循环，维持自然生态系统和人类社会经济系统的平衡，才能保证水安全。

2、水安全

水安全是指水的存在方式(量与质、物理与化学特性等)及水事活动(政府行政管理、卫生、供水、减灾、环境保护等)对人类社会的稳定与发展是无威胁的，或者说存在某种程度的威胁，但是可以将其后果控制人们可以承受的范围之内，使水能满足人类社会的物质文化需求、经济的发展和生态环境的维护。确保淡水、沿海和相关的生态系统得到保护和改善；确保可持续发展和政治稳定得到加强；确保每个人能够以可承受的开支获得足够安全的淡水来保持健康和丰富的生活；确保人们不受与水有关的灾难的侵袭。水安全主要包括供水安全、防洪安全和生态环境安全，以及与水相关的饮水安全、健康安全、粮食安全、经济安全、社会安全等。

水安全是这样一种社会状态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，所获得的水满足清洁和健康的要求，满足生活和生产的需要，同时可使自然环境得到妥善保护。显然，水安全是涉及从家庭到全社会的水问题，涉及水资源统一管理及自然资源的保护和利用。水安全与健康、教育、能源、粮食安全等具有同等重要的意义，提高水安全水平是使人类摆脱贫困、保持社会安定、提高社会生产力的关键手段，是实现经济社会可持续发展的重要环节。

水安全包括自然型水安全和人为型水安全。不仅涉及水资源短缺和洪水灾害的水量问题、而且涉及水体污染导致的水质问题等，涵盖了资源、环境、生态、社会、政治、经济等多方面。在人类文明的早期，主要是干旱、洪水和河流改道等自然型的水安全问题。而进入现代社会，人类大量干预水文循环的自然过程，水安全就逐渐从自然型的转为人为型。如水量短缺、水质污染、水环境破坏，其外延是指由水安全引发的其它安全，如粮食安全、经济安全和国家安全等。从本质上看，水安全强调在一定程度上满足社会经济发展对水资源的需求，同时照顾到可持续发展的长远目标．着眼于在一定时间内重构水资源的可持续利用状态。实现水安全的目的就是在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源关系，这个关系具体体现在水资源可持续利用和社会经济可持续发展及生态环境持续健康的关系上。水安全的核心主要是以公平、高效和统一的方法保护水资源，同时合理地开发利用水资源，以满足人类生存、农业发展和其他经济活动的需要，保护人类社会藉以生存发展的生态系统不受侵害。

水安全与人类息息相关，当人类面临与水相关的某种灾害和危害的威胁时，就会有不安全的感觉。影响水安全的威胁因素主要是突发的或持续一段时间的威胁人民生命健康的事件(例如水旱灾害、水污染等)和明显地缩小政府决策选择范围的事件(例如水资源短缺对经济发展的制约等)。同时，水安全含有风险意义。影响水安全的威胁因素来自于资源、环境、生态、社会、政治、经济等众多的领域，某些因素具有随机变化的本质特征，有些因素则因为反映其变化规律的信息不全，因而具有明显的不确性。水安全也是个不断变化的动态过程，绝对的水安全是不可能的。当出现水安全事故，如果有充足的准备，能够及时处理事故，并能控制事故损失和对损失进行补偿，这样我们就确保了一定程度的水安全。水安全的内涵主要包括：一是水安全的自然属性，即产生水安全问题的直接因子是自然界水的质、量和时空分布特性；二是水安全的社会经济属性，即水安全问题的承受体是人类及其活动所在的社会与各种资源的集合；三是水安全的人文属性，即安全载体对安全因子的感受，就是人群在安全因子作用到安全载体时的安全感。具体说就是水安全和水资源系统的丰枯等属性有关，和人类社会的脆弱性有关，和人群心理上对水安全保障的期望水平、对所处环境的水资源特性认识以及自身的承载能力等有关。人群的安全感是水安全中很重要的一部分。即人群必须感觉到水供应、水环境质量、洪水预防等是安全的，如果人群感觉到威胁，就会引起恐慌，进而影响社会经济正常秩序，造成不可估量的损失。比如悬河，虽然河堤可以保证洪水顺利通过，但河边的人群肯定感到恐慌和威胁，从而不能安居乐业。

水安全问题的出现有三方面的原因：一是水资源的不可替代性，水资源是人类生存与社会发展不可或缺的基础资源，因此水资源被称为基础性自然资源；二是水资源供给的有限性，水资源是稀缺资源，人口增长是水资源稀缺的最原始驱动力，由于不能满足人们对水资源日益增长的需要，因此存在水资源数量和质量等安全供给问题；三是水资源系统的整体性，水资源系统内部存在内在联系、构成一个有机系统，如果水资源系统结构遭受破坏会导致水资源系统功能衰减甚至消亡，进而产生水安全问题。

实现水安全，我们面临的主要挑战为：满足人的基本需水，保证食物供应，保护生态系统，共享水资源，控制灾害，水的价值，科学管水。

3、和谐社会

我们所要建设的社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。“和谐社会”是全面系统的和谐，是把社会主义建设拓展到政治、经济、社会、文化等各个方面，运用法律、经济、行政、政策等多种手段，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。社会的和谐是一个十分复杂的系统，在这一系统中，要求矛盾的双方或多方能够在统一体内相互包容，协调运作，良性转化和融合，始终使社会处在健康的、富有生机和活力的状态之中。具体地讲，社会主义和谐社会应该是既强调人与人的和谐，又要达到人与自然、社会的和谐；既要注重内部各阶层，各利益团体之间的和谐，又要争取外部世界的和谐发展；既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展；既要经济、政治、文化等各个系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。因此，社会主义和谐社会主要包括：

一是人与自然的和谐。工业文明的发展，使人与自然的矛盾日益突出，它比人类历史上任何时期都更为尖锐，成为工业社会自身难以去除的内在矛盾。因而重建人与自然和谐统一的生态文明，就成为构建社会主义和谐社会的现实基础和首要任务。既关心人，又关注自然，实现人与自然的携手，生物与非生物的共进，过去与现在的统一，现在与未来的对话，时间与空间的协调。在维护人类自身发展的同时，又维护自然的平衡，确保社会系统和生态系统协调发展，沿着生产发展，生活富裕，生态良好的文明发展之路不断前进，

二是人与人的和谐。人是社会发展的主体，人的个性和谐是社会和谐发展的根本前提，同时，人的个体和谐又是自然与社会的产物。造就和谐的人的个体，就是要使一个人有健全的人格，有正确的世界观和人生观，能合理地处理个人与自然、个人与社会的错综复杂的关系。做到融入自然、融入社会、融入集体。集体和谐是建立在个体和谐基础上的。社会的和谐也有赖于人的和谐，即社会发展是以人为主体的，人的发展是以个体为本位的，由此来看，促进个体的人的和谐成长与发展是社会的主要工作和责任，社会关爱个人，集体承认个人、尊重个人、给个人以充分自由的发展空间，是社会主义和谐社会的重要标志。

三是人与社会的和谐。社会的发展和人的发展是密不可分的，甚至可以说社会的发展就是人自身的发展，两者的发展是一个双向同步发展的统一运动过程。因此，人与社会应该和谐发展，即个人自由与社会认同相适应；个人的利益与需要的满足和整个社会的利益和需要的现实相适应，人的素质的全面提高与社会不断进步相适应，人的能力发挥与社会公平公正相适应。实现个人的发展和社会的发展和谐统一。

四是人、社会与自然的和谐。人与自然的关系和人与社会的关系，是现代人类社会的两种基本关系。它们相互联系，相互制约，是密不可分的统一整体。因此，人、社会文明与生态文明和物质文明、政治文明、精神文明的建设，就是重塑人、社会与自然这个有机统一的整体，实现人与自然、人与人、人与社会的和谐统一。只有这样，我们才能最终创造出一个可持续的社会主义和谐社会。

五是以人为本的政治和谐。政治和谐就是指构成政治系统的内部的各个要素之间和谐关系。具体的讲就是党与党之间的和谐关系，执政党与参政党的和谐关系，执政党内部中央与地方的和谐关系；上级政府与下级政府的和谐关系；领导干部与广大人民群众的和谐关系；军队与地方的和谐关系；民族与民族的和谐关系；我国社会各阶级、阶层之间的和谐关系等等。这些关系构成了我国社会主义和谐社会的基础，每一种关系内部各要素以及各种关系之间都要经常性地发生联系，进行碰撞或融合。如何正确协调和处理这些关系，并在此基础上形成全体人民团结一致、同心同德的政治局面，是构建社会主义政治和谐的关键。

六是以人为本的经济和谐。经济和谐是整个社会和谐的基础，没有经济和谐就没有经济效率，整个社会的运转就失去了必要的物质支撑。在经济系统内部，生产、交换、分配、消费各个环节必须有机衔接，顺畅循环，否则，再生产过程就不能正常进行。实现经济和谐，必须处理好生产与分配、积累与消费、基础设施部门与直接生产部门、实体经济与虚拟经济、国有经济与民营经济、国内市场与国际市场等一系列重大的经济关系，只有把这些重大经济关系处理好了，整个经济系统才能处于良性循环之中，社会主义和谐的经济关系才能顺利形成。

七是以人为本的文化和谐。文化和谐与政治和谐、经济和谐一样是社会主义和谐社会的重要组成部分，并且对政治和谐和经济和谐有着重要的影响。文化和谐既要受文化自身发展规律的影响和制约，还要受外部异文化的冲击和渗透，更重要的是要受到不同民族、不同阶级和阶层的千差万别的各种各样、缤纷多彩的文化现象，这些文化现象的背后都有不同的价值观做依托，既存在着依存和融合，也存在着隔阂和磨擦。这就必须在牢牢把握先进文化前进方向和弘扬主旋律的前提下，提倡文化的多样化，实行百花齐放，百家争鸣，让传统文化与现代文化、本土文化与外来文化、雅文化与俗文化和谐相处，各领风骚，不断推进社会主义文化和谐的生成和发展。

和谐社会的目标指向是自然、社会与人和谐发展，目标之一是人与社会的和谐，包括人与政治关系的和谐、人与经济关系的和谐、人与文化关系的和谐；目标之二是人与自然的和谐，要求人在向自然索取的过程中，尽力增强其再生能力，保护好生态环境；目标之三是人与人的和谐，核心的问题是要调节好人与人之间的利益关系，公平地分配社会利益，使每个人都各得其所，各得其利。衡量一个社会是否达到和谐，主要是以人与社会全面发展的程度为标尺。

和谐社会的动力支持是处理好改革、发展与稳定的关系。改革是动力，发展是目的，稳定是基础，在社会主义现代化建设中，改革、发展和稳定辩证统一、相互联系、相互促进，

和谐社会的价值取向是公平与公正。公平与公正涉及社会利益的合理分配，而社会利益的合理分配，是和谐社会的核心。社会主义主张人人平等，在利益分配上遵循公平与公正的规则，谋求全社会的共同富裕，

和谐社会的制度保证是秩序、法律和道德。在文明社会里，社会系统各要素都按着一定秩序和谐地组合在一起，并有序地运转。维系和谐社会的秩序包括公共秩序、生活秩序、经济秩序和政治秩序等，在法治社会里，法律是为了建立一个公正的社会而制定的，人的尊严和价值体现于对法律的遵循。维持秩序的不仅有法律，还有道德。对一个国家来说，德治与法治，从来都是相辅相成、相互促进的。

和谐社会的实现途径，是在物质文明、政治文明、精神文明建设中，实现建设和谐社会的目标。物质文明为和谐社会奠定雄厚的物质基础，政治文明为和谐社会创造良好的社会环境，精神文明为和谐社会创建精神和智力支持。

4、水安全与和谐社会的关系

水安全事关防洪安全、供水安全、生态环境安全、生命健康安全、粮食安全、经济安全、社会安全和可持续发展，直接关系到和谐社会的建设，如果水安全得不到保证，就不可能建设和谐社会。因此，建设和谐社会依赖于水安全，即水安全是建设和谐社会的基础和支撑。同样，水安全也离不开和谐社会，试想一个矛盾重重，人与人争水、地区与地区争水，各方面都不和谐的社会，能保证水安全吗，显然是不可能。因此，建设和谐社会是实现水安全的战略举措和有力保障，由此可见，水安全与建设和谐社会相互关联、相互依赖，相辅相成、相互制约、相互促进，两者是统一的。

4．1水安全是建设和谐社会的基础和支撑

水与空气、食物是人类生命和健康的三大要素。水是一切生命和环境的血液，既是人类生命之源、又是自然生态环境的主要因素，通过水在生态系统中的循环，能有效的维系自然生态系统的自我平衡。水也是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。无论在游牧部落时代，还是在农耕社会，无论是今天，还是在未来社会中，水总是不可缺少的、不可替代的资源，人类傍水而居，依水而发展，水使人类生生不息，水促进了社会文明的诞生与发展，而文明的演进又赋予水更多的光彩和灵气。人不能没有水，生态环境更离不开水，没有水，就没有人类社会的今天，更不可能建设和谐社会。

20世纪以来，随着科学技术的飞速发展，经济规模的迅速扩大，以及全球化进程的日益加快，国家安全要素由传统的军事、政治、经济诸要素而扩展到包括科技、文化、环境等非传统要素，水正是这样一个非传统的影响国家安全的重要要素之一。水安全问题从形成和发展阶段就深深的打上了国家或区域的烙印，是国家或区域安全的基础条件之一，是战略资源安全的重要组成部分。但随着人类活动的加剧，以水资源匮乏、水污染严重、水土流失加剧、洪涝灾害为特征的水安全问题已成为社会、经济、生态环境可持续发展的重要制约因素，成为建设和谐社会、实现小康社会目标的具有基础性、全局性和战略性的重大问题，直接影响国家安全。古今中外都把水作为社会与政治斗争中的重要政治手段和有力的武器，治水的最初目的并不是出自人道主义的考虑，在很大程度上决定自然历史条件以及统治阶级的政治需要。纵观我国的历史，历朝历代的盛衰，无不与水、治水活动密切相关，正如古人所言“水能载舟，亦能覆舟”。试想一个洪水泛滥的地区，怎么可能有持续稳定的经济发展秩序，甚至会出现社会不稳。如果国家和人民群众的生命财产安全一直处在洪涝灾害的威胁之中，经济建设就不能顺利进行，社会稳定就难以保障，人民就不可能安居乐业。同样，如果人的饮水问题解决不了，或者喝不上安全洁净的水，连当代人的生存、健康都受到威胁，更谈不上可持续发展。2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂发生连环爆炸，泄漏的苯流入松花江，使松花江水域遭受严重污染，哈尔滨市居民停水4天，造成了极为严重的不良影响。人本身更离不开水，人体内的水分，大约占到体重的65%。其中，脑髓含水75%，血液含水83%，肌肉含水76%，连坚硬的骨胳里也含水22%。当人体失水占体重的10%，就会产生脱水，出现少尿、心跳加快、血压下降。当失水占体重的15—20%时，就会危及生命。现在，人的80％以上的疾病都与水的污染有关。水污染对水资源造成极大的浪费和破坏，对人们的身心健康构成严重威胁，而且殃及子孙后代。因此，保护水资源及生态环境，就是保护人类自己，只有合理开发利用和节约保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，走水资源可持续利用之路，才能维护人民群众的生命健康，保持社会经济环境的可持续发展，为构建和谐社会打下坚实的基础。

4．2建设和谐社会是实现水安全的战略举施和有力保障

和谐则发展，不和谐则变异，这是千古不变的真理。我们所要构建的社会主义和谐社会包括人与人的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐及其人与自然、人与人、人与社会的和谐统一。其中人与自然的和谐关系，是和谐社会各种关系中非常重要的关系，只有人与自然和谐了，才能促进人与人之间的和谐。实现人与自然的和谐，必须同时处理好当代人之间的关系，当代人与后代人之间的关系，以及人与自然之间的关系。而实现水安全的目的就是在现实情况下处理好人与人、人与自然基于水资源关系。水安全不仅受自然因素的影响，而且受人为因素的影响越来越大，由于人类活动不断加剧，使水安全问题更加突出，我们当前所面临的水资源短缺和水污染等水安全问题，不仅是由自然条件决定的，而是由人类自身活动造成的。其实，从上个世纪80年代初和最近在进行的全国水资源调查评价成果看，中国多年平均水资源总量并没有发生很大变化。应该说，水安全的威胁更多来自人们自身的行为，无节制的水需求、污染水和浪费水都给水安全带来了极大的威胁，这些问题多是人类自己造成的，要解决水安全的问题，人类需要严格自律，尊重自然，善待自然，保护自然，严格按自然经济社会规律办事，建设好和谐社会，规范人类活动，走可持续发展之路，才能达到人与自然、人与社会的和谐共处，从而为实现水安全提供有力保障。

纵观许多古文明的兴衰，我们发现，这些文明之所以从强盛走向衰落，是因为他们在文明发展过程中很少或根本没有遵循生态规律，对自然界肆意开发和掠夺，从而导致自然生态系统的崩溃，最终酿成文明的衰败。美索不达米亚文明如此，玛雅文明如此，哈巴拉文明也如此。如果说，过去的农业文明和游牧文明破坏的只是局部的生态系统，最终导致一个区域性的文明衰败；那么现在的工业文明破坏的则是整个地球生态系统。难以设想，一个失衡的地球怎么能够支撑起一座庞大的文明大厦呢？文明在给人类社会带来财富的同时，也积聚了毁灭文明自身的灾害隐患。几千年来，文明人足迹所过之处常常留下一片沙漠，这是文明的悲剧。人类在不断吞噬自然的躯体，同时也在品尝自己所酿造的苦酒。今天，我们比任何时候都能领略到气候变化的威胁。如果我们再不改变自己的行为，在自然界面前依然我行我素，那么，数百年后，巨大的热浪将会席卷地球每一个角落，海洋中漂浮的冰山将会融化得无影无踪，全球性的悲剧将会不期而至。因此，要从掠夺型、征服型和污染型的工业文明走向协调型、恢复型和建设型的生态文明，节约保护水资源，使人与自然和谐共处，促进人类社会全面发展。

近年来，随着我国社会经济的高速发展和人类活动的影响，人们毫无节制的向大自然进行索取掠夺，以致出现了人与人争水、地区与地区争水、人与生态环境争水、污染物与生态环境争水、污水与径流争河道、人与水争地等不良现象，使水资源不断减少，污染加剧，水体弱化或丧失正常功能，不能维持其社会与经济价值，改变了水文循环平衡，并且降低了水质，直接影响人类对水的基本需求，该作用后果是隐性、广泛和滞后的，当长期作用累积超过承受阈值时，就会危及自然环境、社会经济系统的正常运转和良性循环，进而引发一系列水安全问题，我们在防止水对人侵害的同时，更要防止人对水的伤害，如果人对水的侵害不及时控制，反过来又将出现水对人类更大的伤害。水资源问题，关系国计民生，具有广泛的社会性。水利工作涉及到政府、社会、公众等方方面面，矛盾交织，情况复杂。因此，要加强和谐社会建设，正确处理经济发展、社会发展和人的全面发展的关系，正确处理发展速度和结构、质量、效益的关系，正确处理经济社会和人口、资源、环境的关系，以及人与人之间、地区与地区之间、人与自然、局部与整体、眼前与长远、当代与未来的关系，统筹解决社会中存在的阻碍和影响环境和资源问题的社会深层次矛盾，消除阶级、种族以至国家间的资源环境歧视，通过实现人类社会内部的和谐，进而达到人与自然的和谐，维护当代人之间的公平、当代人与后代人之间的公平、不同区域之间的人的公平，量水而行，以水定发展，使经济社会发展与水资源和水环境的承载能力相适应，提高用水效率和效益，大力发展循环经济和环保产业，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。使整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。坚持推进资源利用与经济社会协调发展，以水资源的可持续利用支持社会经济环境的可持续发展，保障饮水安全，食物安全、经济安全、健康安全、环境安全、社会安全。

5、水安全面临诸多问题和严峻挑战，直接影响和谐社会的建设

水安全问题古亦有之。我国大禹治水的传说，西方圣经中的“诺亚方舟”神话，足以说明无论是东方还是西方，以洪水灾害为主要表现形式的水安全问题是客观存在的。在人类文明的早期，水安全表现形式是自然型的，如洪水、干旱、河流改道等。进入现代社会，随着人类活动的增加，对水文循环的大量干预，对水资源的大肆索取，出现了人为的水安全问题，如水量短缺、水质污染、水环境破坏等问题。进而危及人类对水的需求，引发一系列社会、经济和生态等不能持续发展的问题。

随着人口剧增和经济高速发展，水的供求矛盾已成为制约我国工农业生产和城市发展的瓶颈。我国水资源可利用量、以及人均和亩均的水资源数量极为有限，降雨时空分布严重不均，地区分布差异性极大，这是我国水资源短缺的基本特点。从目前现状来看，就全国而言，人均占有淡水资源量只有2200立方米，从地区来看，水资源总量的81%集中分布于长江及其以南地区，其中40%以上又集中于西南五省区，这是先天决定的水情。从人均占有量来看，人均占有淡水资源量南方最高和北方最低可以相差十倍，西部比东部可以高达五、六百倍。这是我国北方属于资源型缺水的根本原因，南方地区水资源虽然比较丰富，但由于水体污染，水质型缺水也相当严重。目前全国性的干旱缺水越来越严重，北方地区更为突出。2010年后，我国将进入严重缺水时期。根据水利部《21世纪中国水供求》分析，2010年我国工业、农业、生活及生态环境总需水量在中等干旱年为6988亿立方米，供水总量6670亿立方米，缺水318亿立方米。这表明，2010年后我国将开始进入严重的缺水期。2030年，我国将缺水400亿立方米至500亿立方米，缺水高峰将会出现。从人口的增长上看，2030年左右，我国人口将达到16亿，人均占有水资源量将比目前减少1/5，降至1700立方米左右；从经济增长上看，到21世纪中叶，国内生产总值要增长10倍以上，城市和工业用水将较大幅度增长，废污水排放量也将相应增加，开源节流保护任务十分艰巨；从城市发展看，21世纪中叶，我国的城市化率将达到70%，城市水供求矛盾更加尖锐；从农业生产，特别是粮食生产上看，2050年前，我国粮食产量要比现在增加1400亿公斤以上，这意味着农业灌溉总用水量必须增加，北方地区的水资源形势将更加严峻。

5．1水灾害严重

一是洪涝灾害：我国洪涝灾害直接经济损失累计超过万亿元，约相当于同期财政收入的1/5。直接经济损失超过1000亿元的年份有1994年(1797亿元)、1995年(1653亿元)；直接经济损失超过2000亿元的年份有1996年(2208亿元)、1998年(2684亿元)。１９９８年仅长江、松花江大水就使我们蒙受了２５００多亿元的经济损失，世界银行曾测算，中国每年洪涝灾害损失100多亿美元。

二是干旱灾害：上世纪90年代以来，全国平均每年因干旱受灾的面积超过4亿亩，约占农作物总播种面积的1/5。正常年份全国灌区年缺水约300亿m3，城市缺水60亿m3。我国每年因缺水减产粮食造成的经济损失约500亿元。由于供水不足每年直接影响工业产值2300亿元，遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿kg(如1997年，北方一些地区干旱持续时间长达100多天，黄河下游发生了有史以来，断流天数、断流河长均创历史记录。这一年因旱粮食减产476亿kg，对粮食生产造成的损失是新个中国成立以来最严重的年份)。世界银行曾测算，中国每年干旱缺水造成的损失约为350亿美元。

按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量近４００亿立方米。全国６６９座城市中有４００余座供水不足，其中比较严重缺水的有１１０座。２０００年以来，我国北方地区出现大范围的持续干旱，天津等城市供水告急。南方许多地区也因干旱遭受缺水困扰。２００４年下半年，广东、广西、海南等地出现了多年罕见的大面积干旱，许多城市用水告急，工农业生产受到了很大影响。

三是水土流失严重，全国现有土壤侵蚀面积367万平方公里，占国土面积的38%，其中水蚀面积179万平方公里，风蚀面积188万平方公里，其中黄河中上游和长江上游地区，以及海河上游地区水土流失最为严重。严重的水土流失使我国每年平均损失耕地100多万亩，流失土壤50多亿吨，导致生态环境恶化，河湖泥沙淤积，加剧了洪、旱和风沙灾害。我国自然生态脆弱，加之不合理的人类活动，进一步加剧了水土流失、土地退化和水体污染。

全国地下水由于长期超采，又不能得到回补，目前年超采量达80多亿立方米，已形成了56个区域性地下水位下降漏斗，导致部分地区地面沉降、海水入侵。部分干旱和半干旱地区由于不合理的水资源开发利用，导致下游河道断流、河湖萎缩，下游有些尾闾与湖泊消亡，生态环境严重恶化，胡杨林大面积枯死；草场退化，荒漠化加剧，沙尘暴发生频率增加；此外，有些灌区和绿洲，由于大水漫灌、排水不畅，导致严重的土壤次生盐渍化，土地质量下降，农业生产能力衰减。

区域性、局部性的治理成效较大，但面上的水土流失治理进程缓慢，边治理、边破坏的现象还很严重，特别是开发建设项目人为造成新的水土流失急剧增加。全国平均每年因开发建设活动等人为新增的水土流失面积达1万平方公里，每年堆积的废弃土石约30亿吨，其中20％流入江河，直接影响防洪保安。

四是水体污染加重，水质型缺水范围扩大

２００３年全国污废水排放总量达６８０亿吨，比１９８０年增加了２倍多。我国每年约有１／３的工业废水和２／３的生活污水未经处理直接排放，还有大量的未达标处理的废水被偷排、漏排，农业生产中化肥和农药大量流失，污染长期累积，使水环境日趋恶化。２００３年全国七大江河水系的４０９个重点监测断面中，仅有３８．１％符合三类以上水质标准，可作为集中式饮用水源。目前，全国尚有３亿农村人口喝不上符合标准的饮用水，一些城市的饮用水问题比较突出。由于工业废污水排放量的急剧增长，并未经处理直接排放到河道里，导致了以淮河、太湖污染为代表的水环境恶化。世界银行发表的中国环境报告测算，中国仅水和大气造成的污染，年损失为540亿美元，占中国年GDP的8%。这就表明，水环境质量在继续恶化，造成的经济损失也十分巨大。

5．2人口不断增长，经济迅速发展，水的供需矛盾更加尖锐，开发利用更加艰难。

中国人口每年净增约1500万，经济和消费水平几年翻一番，对水量需求越来越大。我们面临的是庞大的人口基数，如果2030年人口增长达到峰值总人口就达到16亿，人均占有水资源将下降到1750立方米。人口的增长不仅增加对水的需求，而且增加对资源和生态环境的压力，对水的有效利用会带来负面影响。因此，未来50年中国人口的增长是对水资源和水环境最大的挑战，也是对可持续发展最大的挑战。

中国水资源总量为万亿立方米，专家们根据国际上评估的标准认为，中国水资源的可利用量大约为10000-11000亿立方米，1997年，我国年总用水量达到了5623亿立方米。按照21世纪中叶中国达到中等发达国家水平的战略目标，初步估计，我国未来水需求将达到7500-8000亿立方米，在现有基础上再增加1500-2200亿立方米的供水能力。目前，比较容易开发利用的水资源大部分已被开发利用，鉴于区域发展的不平衡，可经济开发的水源不仅受到区域性的限制，而且可开发利用的水资源的难度也越来越大，因此，中国未来水资源的开发利用将更加艰难，供需矛盾将会更加尖锐。

目前全球气候变暖、臭氧层破坏、土地退化、沙化、海平面升高、资源匮乏等将造成一系列的全球性的环境问题，已引起全世界的关注。气候变暖会促使冰川消退和永久雪盖减少加快。预计到21世纪末，1／3～1／2的山地冰川将消失。中高纬地区以冰雪融水补给为主的河流，流量可能会因此而减少。全球气候变暖对中国降水、水资源和地区性的分配，以及可利用量势必会带来影响，尤其是北方地区将会带来不利的影响。气候变暖对农业灌溉用水的影响，远远大于对工业用水和生活用水的影响，尤其是在降水趋于减少或蒸发的增加大于降水增加的地区。黄河以北紧邻的海河流域，尤其是京、津两大城市早在70年代、80年代就出现用水危机，黄河断流、天津城市用水告急就是北方地区水资源供需矛盾的集中表现。因此，可以预见未来50年内，水旱灾害防治任务更加繁重，尤其北方地区水资源短缺的矛盾将会更加尖锐，直接影响国家经济发展和社会稳定。

5．3废污水排放量大，处理率低，水质性缺水现象越来越严重

全国年排污水363亿吨，其中80％未经处理，主要表现在污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下，使江河湖海和地下水严重污染，水质性缺水现象越来越严重，2004年全国城市污水处理率仅为45%，全国280多座地级市中，还有87座城市的污水处理率为零。城市污水收集管网建设滞后。目前污水处理厂的建设进度缓慢，已经建成的污水处理厂，1/3正常运行，1/3低负荷运行，1/3开开停停甚至根本不能运行。未来50年，这种发展趋势对供水基础设施建设提出了挑战。基于目前废污水的处理和回收利用偏低的现状，如果未来50年工业用水成倍增加、城市化水平成倍上升、小城镇快速发展，废污水的排放量将会数倍、甚至十几倍的增加，势必加剧水环境的恶化。因此，中国将面临解决水资源短缺和废污水处理、水环境治理的巨大压力。

5．4饮用水安全问题日益凸现

通过对全国1000多个地表水水源地的调查，不合格的占25%。一些地区饮水存在水质严重不达标、供水保证率低、水性地方病等问题。全国农村有3亿多人饮水不安全，其中约6300多万人饮用高氟水，200万人饮用高砷水，3800多万人饮用苦咸水，亿人饮用水有害物质含量超标，血吸虫病区约1100多万人饮水不安全；相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质。当前饮水水质带来的危害，已严重影响人的生命健康。

5．5粮食需求呈刚性增长，农业节水难度增加

中国的农业灌溉面临着水量短缺和水质污染的双重威胁，中国70％的粮食产于灌溉地，而农业灌溉占了73％以上的总用水量。水短缺和水质污染对农业构成了威胁。此外，农业还面临工业和生活的竞争性用水，而农业的竞争力低。1984年席卷非洲的“饥饿危机”，正如所预料的一样，其“饥饿带”与缺水地带基本重合。农业是污染水的最大用户。1993年，大约8％的灌溉地所用水质低于V类，导致减产约100万t。受重金属和其它毒素污染的黄河水大部分已不适于灌溉。在陕西，稻米中已发现含过量铅。水量短缺和水质恶化还在继续，这将影响中国未来的粮食安全。

新中国成立以后，我国的粮食生产主要在南方，曾形成“南粮北运”格局。然而，随着南方经济的发展，粮食生产比较效益下降，水利建设力度减小，粮食增长主要转移到北方，产粮区与水资源不相匹配的矛盾更加尖锐，导致北方旱灾更加严重。1952—1985年我国粮食增产量中，南方占%，北方占%。1985年以后，粮食生产地区格局发生了巨大逆转，北方地区的粮食生产的增量比重已上升到%，其中华北地区占25%，而南方粮食生产增量却下降为%。全国粮食总产量中，北方地区由1985年占%上升到%，南方地区由%下降到%。人均拥有粮食，北方由1985年的349公斤增加到1998年的484公斤，增加了%；而南方地区由372公斤只增加到377公斤，几乎没有增加。随着南方粮食生产的减缓，导致了南方粮食总量不足。根据国家计划委员会农村经济司、国家统计局农调总队研究，1978—1990年平均南方粮食自给率100%以上，1991—1994年平均粮食自给率下降至%，1997年南方粮食自给再下降到%,每年需要从北方调运粮食1400万吨以上。粮食产销地区格局逆转为“北粮南运”，这种格局的急剧变化，对未来50年粮食生产总量的增长将产生严重的影响。如果未来年粮食生产总量的格局不发生根本性的变化，那么，未来北方，尤其是华北地区水资源短缺的矛盾将更加尖锐。

5．6水利工程老化失修，保障能力下降，巩固改造任务繁重

我国水利设施目前面临着两大威胁：一是现有水利基础设施面临着萎缩衰老的“危机”，二是工程保安、维修、更新、配套任务大，这是历史遗留下的问题。到21世纪中叶这些水利基础设施将逐步进入百年期。由于种种历史原因，当时对自然规律认识不足，未完全按经济规律和基本建设程序办事，设计标准普遍偏低，再加上重骨干、轻配套，重建设、轻管理。因此，许多水利基础设施配套差、尾工大、设备老化失修、管理水平低，运行状态不良，至今没有能充分发挥应有的效益。如果未来50年，现有水利基础设施不能巩固、提高和充分发挥效益，那么现有水利基础设施存在的问题很可能成为经济社会发展最大的制约因素。因此，随着水利基础设施逐步进入百年期，巩固改造任务愈加繁重。

5．7科技含量和管理素质低，水资源浪费严重，提高科技和管理水平任务艰巨。

我国科技水平与发达国家相比，存在着很大的差距。生产工艺和生产技术落后，缺乏科学的用水定额和管理，生产耗水量大，水浪费现象普遍而严重，在海水、雨水利用等方面也处于较低水平。水资源有效利用率只有16％，全国工业用水重复利用率仅有45%，发达国家已达85％，全国平均每立方米水实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。万元工业增加值用水量为222t，使发达国家的5-10倍。农业灌溉用水有效利用系数为～，而发达国家为～。单方水粮食增产量不足1kg，发达国家已达～。许多城市输配水管网和用水器具的漏失率高达20％以上，仅此每年浪费水达100亿t，新疆是一个有水才有绿洲的地方，但是近90%的用水量用于农田灌溉，每亩用水达821m3。万元GDP用水量达到2575m3，是全国水平的倍。因此，未来水利基础设施效益和水资源利用率的提高，缓解水资源短缺矛盾，都取决于科技水平和管理水平的提高。在水利领域，目前水利科技贡献率只有32%左右，水的有效利用和节水技术的应用没有引起高度的重视，在水利建设的指导思想上，重建设、轻管理，管理机构不健全，管理人员素质普遍较低。因此，进入21世纪，依靠科技进步，提高水利科技水平和管理人员素质的任务十分迫切，也十分艰巨。

5．8水价偏低，建立水市场经济体制任重道远。

目前水价格偏低，不利于节水和水资源的有效利用，也不利于各方面资金投入到水资源的开发利用上来。国内外经验表明，提高供水价格，可以促进节约用水和延长工程使用年限。因此，制定有利于水资源可持续利用的经济政策，对缓解水资源的供需矛盾至关重要。30多年来，国家发布的收取水费和水价改革的文件，至今未能完全到位，很重要的一个原因，就是人们缺乏对水的认识，更缺乏水是商品的意识。加上农业一直是用水大户，它更难靠市场经济来调节。因此，从总体来看，水市场体制的建立任务十分艰巨。

5．9管理体制分割，水安全职责主体不清，影响水资源的统一管理。

管理体制是国家为保证实现行政管理目标所确定的组织制度，保证水安全也要确定相关的管理体制。在我国现行的法律框架及政府部门分工中，水安全问题涉及了多部法律法规，涉及到各级政府和政府的多个行政部门。因此，一旦出现水安全问题，一时甚至始终也不能理清责任主体。因为责任主体不清，也容易造成水安全中的问题发生。实践表明，水利涉及到农业、工业、水运交通、城镇建设、生态环境、以及人民的健康水平等等；水资源利用涉及到防洪、排涝、灌溉、水电、供水等等；水利是国民经济和社会发展第一位的基础设施。但是长期以来，无论是思想认识上、还是经济体制上，水利只作为农业的一个重要方面，一直没有作为国民经济的基础设施对待。目前水资源分地区、分部门的管理体制，既不利于水资源的有效利用，也不利于生产力的发展。水既是资源又是环境要素，法律规定水利部门对水资源的保护实施监督管理，同时也规定水环境监督管理由环境部门负责。要保护资源就要防治污染，监督管理污染源的行政主管部门是环境保护部门，那么水利部门要真正保护好水资源，没有监督管理污染源的权力，保护好水资源无异于隔靴搔痒。按照法律规定，水安全问题由政府负责，但是政府领导下的许多经济支柱企业恰恰是污染重的企业，在没有任何经济基础的前提下，政府首选的还是要先兴工业，政府如何对环境质量负责呢？因此，“多龙管水”的时代应当尽快结束，现行的管理体制再不改革，直接影响水资源的可持续利用。

6、水安全问题的主要成因

水安全问题除受气候,水文等自然因素影响外,主要受人为因素的影响。

6．1水安全意识淡薄

水资源不仅仅是一个环境和经济问题，同时也是社会和政治问题。但由于人们的水安全意识较为淡薄，对水安全的重要性、艰巨性和复杂性认识不足，没有注重节约保护水资源，未完全按自然经济社会客观规律办事，只顾肆意开发掠夺水资源，从而导致了一系列水安全问题。随着人口的急剧增加和社会经济的飞速发展，尤其是工业革命以后，人类改造自然、影响自然的能力越来越强，人类以自我为中心，没做到人与自然和谐相处，想干什么就干什么，“人定胜天”“、人是自然界的主宰”的思想日益增强，把自然界逐步看作是取之不尽、用之不竭的宝藏，肆无忌惮地掠夺式开发利用，同时把自然界看成是一个无底的垃圾箱，毫无顾忌地向其中排放废水、废渣、废气。近几十年来，我国“改天换地”行动空前，为了负载过多的人口，争取更多的空间，生产足够的粮食，人们侵占河滩，围湖造田，毁林(草)开荒；为了满足快速增长的用水需求，人们建起一个又—个蓄引提工程，可以让黄河断流，让海河干涸，把地下含水层疏干，利用每一滴水；为了降低生产成本，污水、废水不经处理，随意排入江河湖泊，导致水资源的严重浪费、污染和水环境的破坏，并造成水资源利用的外在、内在不经济，进而引发水资源危机。

6．2经济外延式增长，人口快速增长及城市化导致水需求量急剧增加

改革开放20年来，我国经济规模翻了两番多，但经济结构水平仍然很低，导致用水量的大幅度增长，20世纪80年代全国总需求量为4400亿m3，90年代为5500亿m3。按“九五”计划和2010年远景目标规划，预计2010年的水资源需求总量为6900亿m3，2030年将增至8200亿m3。目前，我国人口已达13亿，21世纪我国人口将继续增长，预计2030年将达到高峰。2050年我国人均拥有水资源量将从20世纪80年代的2700m3减至1700m3。从长远看，人口的增多，经济的快速发展促使水资源需求较快增长，水的供求将形成更为严峻的态势。

6．3长期开发利用不当导致水体污染与生态环境恶化

由于人口增长和工农业生产的迅速发展，加上对水资源管理不善，使河流、湖泊、水库、地下水的水质受到重大影响。长期以来，我国盲目开恳土地，围湖造田，大量砍伐森林，破坏草地植被，过度放牧，致使草地退化，开恳草场为耕地，促使沙化速度加快，消减了植被涵养水资源能力，减少了地面可供蒸发水源，改变了径流形成的时空分布，破坏了大气水、地表水、地下水的自然正常循环，使水资源生态系统受到严重破坏，加剧了洪涝水旱灾害的发生和水体污染。我国长江流域每年新增人为水土流失面积1200km2。自1954年以来长江中下游水系的天然水面减少了12000km2。

6．4水资源宏观管理体制的问题

我国传统的水资源管理在计划经济时期，一直是分部门管理，管理的重点是供水工程建设。这种管理模式存在许多弊端：

6．以供为主的水利发展模式，使社会经济发展过分依赖水资源的投入，加剧了水资源的浪费和水污染，忽视了水资源的过度开发与自然环境退化的关系；

6．分部门管理水资源，经常出现部门间政策目标相互磨擦的不利影响；

6．以中央政府投入为主的水利建设方式，导致了不适当的方式分配水资源，阻碍了资源的有效配置和水资源产权制度的建立和水市场的培育；

6．水资源的无偿使用和不合理的供水价格导致了水资源价值的严重扭曲，以及对水资源需求的膨胀，国家对水工程建设与管理的投资与补贴不堪重负。

6．5水资源保护法律法规体系不健全

我国在水资源管理立法方面取得了一定的进展。制定了专门的《水污染防治法》、《水法》，及一些其他的水资源法律法规。但这些有关水资源管理和水体保护的法律、法规及规章之间及与其他资源生态方面的法律缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密地联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，同时，其他资源的不合理利用也会引起水资源的连锁式的破坏。因而，互不相连的资源保护法不仅不能很好地保护某一专门资源，其拼凑起来的整体也不能从根本上对整个资源作为一个系统起到有效的保护。因此，必须有一部关于资源整体的系统的资源管理立法。

地表水和地下水是一个统一的整体，但是我国目前还缺乏关于地下水的专门的法律，使得我国地下水管理混乱，而地下水的开采不合理又必然对地表水产生影响，最终影响到整个水环境。

另外，现有的环境、水利建设等方面的法律法规及规章对水资源保护工作规定的不具体、不明确，可操作性差，不能体现出环境与资源协调发展的战略思想。

7、保障水安全，促进和谐社会建设的对策及措施

水安全是关系未来社会经济发展的重大问题，水资源短缺和水环境污染将在较长的时期内制约我国尤其是北方地区的社会经济发展。在近几十年，中国的水需求平均增长率是％，而水供给增长率是％。在现行政策框架以及水环境现状下，以现在的人口增长率、工业和城市发展速度，水需求将持续地增长，水的供需差距将越来越大。我国国民经济发展战略目标是到21世纪中叶，人均GNP达到中等发达国家水平。则2050年的GNP将比1980年增长几十倍。我国水资源最大可利用量为万亿m3，也就是说，GNP增长数十倍，而供水量最大增长3倍。要满足经济社会的全面、协调、可持续发展对水资源的要求，到2020年实现GDP“翻两番”和全面建设小康社会的目标，必须全方位、多措施、大力度地解决水资源供求矛盾问题，要以人为本，坚持科学的发展观，采取宣传、工程、行政、经济、科技、法律等综合措施，全社会共同行动起来，爱水、管水、节水、保水、调水，全力保障水安全。

7．1以人为本，转变观念，严格按自然经济社会规律办事

要采取多种形式，加强宣传教育，大力提高全社会的水安全意识，转变陈旧落后的思想观念，形成爱水、节水、保水的良好社会环境，以人水和谐的新理念统领整个水利工作，坚持以人为本的科学发展观，严格遵守自然、经济和社会发展规律，按照人与自然和谐的理念，坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理。在防止水对人的侵害的同时，特别注意防止人对水的侵害。在做好水资源的开发、利用和治理的同时，重视和加强对水资源的配置、节约和保护。通过制定水资源综合规划、防洪规划等一系列规划，统筹解决各种水问题，通过合理开发水资源、高效利用水资源、合理配置水资源等，基本满足人类生存、经济社会发展和生态环境保护对水的需求；通过规范和调节人类水事行为，彻底制止对生态环境和水资源的破坏和掠夺性开发行为，实现人与自然和谐相处；使水利对经济社会发展以及生态环境保护的支持与保障达到较高的水平，经济社会发展以及生态环境的安全基本得到保障，经济社会抗御水旱灾害风险的能力达到较高的水平，基本达到洪旱无恙，人居环境得到较大程度的改善，环境良好，基本实现水资源与经济社会协调发展，大力推动和谐社会建设。

饮水安全是事关广大人民群众生活和生命健康的头等大事，目前，全国农村有3亿多人饮水不安全，相当一部分城市水源污染严重，威胁到饮水水质，严重影响人的生命健康。因此，要大力加强节水防污染型社会建设，科学保护利用水资源，统筹协调生产生活生态用水，优先保证生活用水，以对人民高度负责的精神，坚持开源节流防污并举，全面普查，统筹规划，强化措施，明确目标任务，层层落实责任，将饮水安全纳入各级政府的目标考核体系，构建饮水安全的工程、监测、法规政策、投资保障等体系，不断完善饮水工程管理体制和运行机制，全面进行饮水安全普查摸底，依法划定饮用水水源保护区和供水工程管护范围，制定有关办法和标准，加强水质检验和监测，防止水源受到污染和人为破坏，积极推行雨洪利用，全面实行节约用水，不断提高水资源和水环境的承载能力，让广大群众都能喝上清洁卫生的放心水，促进社会经济环境全面协调可持续发展。

7．2大力发展循环经济，构筑与水资源承载力相适应的经济结构体系

循环经济从根本上改变了传统经济发展模式“资源—产品—污染排放”单向开放型流动的线性经济。它以“低开采、高利用、低排放”循环利用模式代替“高开采、低利用、高排放”，真正实现了经济运行过程中“资源—产品—再利用资源”的反馈式流程。通过物质的不断循环利用来发展经济,使经济系统和谐地纳入自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。因此我们要大力发展循环经济，不断进行制度和技术创新，明确生态环境和基本资源的产权关系，并规定其交易和补偿机制。加强环境和资源监测的科学化、信息化和网络化建设，将发展循环经济政策纳入到国家宏观经济调控政策体系之中，并与其他政策相配套，使循环经济逐步达到规范化、法制化、普遍化、经常化。同时，要尽快转变经济增长方式，合理调整经济结构，从全局出发，按照一个地方、一个区域的水资源状况来科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区打造不同的经济结构，从传统的"以需定供"转为"以供定需"，量水而行，以水定发展，根据水资源承载能力，制定地区产业结构和布局调整方案；调整与水资源条件和水资源供应不相适应的经济结构，使国民经济各产业发展和产业布局与水资源配置相协调，逐步建立与区域水资源和水环境承载力相适应的经济结构体系。推进资源利用与经济社会协调发展。

7．2．1与水资源承载力相适应，调整经济空间结构

在缺水地区限制发展高耗水项目，并压缩耗水量大、效益低的行业，重点发展高新技术产业和服务业。鼓励火电、纺织、石油化工、造纸、钢铁等高耗水行业向水资源丰富地区或沿海地区转移。

7．2．2充分考虑水资源承载能力，调整城镇体系

要从水资源角度，建立起“以水定城市发展合理规模，以水定城镇产业发展”的宏观调控机制。严格实行建设项目水资源论证和行业用水定额取水管理，真正做到以供定需，以水定发展。

7．2．3重视水资源条件，调整农业种植业布局和结构

制订农业发展战略要充分考虑全国及各区域的水资源条件，在缺水地区减少水稻、冬小麦等大耗水农作物种植比重。加强作物品种改良，调整种植业结构，大力发展节水型农业，促进种植业由传统的“粮食作物＋经济作物”的二元结构向“粮食作物＋经济作物＋饲料作物”的三元结构转变，发展雨热同期或积极培育耐旱的优质高效农业品种。

7．2．4按照国内国际两种资源、两个市场的思路，实施水资源替代战略

要适当增加国内需求量大、且耗水多的粮食、纸浆、钢铁等产品进口，努力实现重要资源进口来源多元化，间接实现水资源的国际贸易。从全球范围来看，我国粮食生产并不具有优势，而且粮食是水资源耗用大户，可以在不威胁国家经济安全的条件下，通过出口高效益低耗水产品、适当多进口粮食等大耗水产品，以贸易的形式最终解决水资源短缺和粮食安全问题。节余的水资源可用于发展工业等，实现水资源的高效利用。

7．3进一步完善大江大河的防洪减灾体系。

要不断完善防洪抗旱的工程和非工程体系，构建高标准的城市防洪排涝饮水体系，建成全面的防洪减灾体系，抓紧开展全国洪水风险区划分析和划分流域洪水风险区域工作，并公之于众，提高公众的水患意识、自身避险意识，建立防洪抗旱、救灾及灾后重建机制。逐步推行洪水保险制度，完善洪水调度手段，并组织科技联合攻关，加强防洪减灾社会化、蓄滞洪区管理与运用、洪水资源利用和城市蓄滞雨水措施、跨水系或流域洪水调度、适应洪水的农业和产业结构、洪水灾害评估系统、防洪减灾投资与集资政策、不同江河不同防洪工程的最佳防洪标准、防汛抢险实用现代技术等方面的研究，大力提高防洪减灾科技水平，不断提高抗御水旱灾害的能力。使防洪能力与经济社会发展水平和洪水特点相适应。保障从整体安全的角度对洪水进行优化调度，把灾害损失降低到最低程度。保障经济发展和社会安全对防洪的要求，保障大江、大河、大湖和沿海主要防洪保护区及城市的防洪安全，保障人民生命财产的防洪安全，保障经济社会的安全运行和稳定发展。

7．4构建水资源配置网络体系

在全国范围内形成系统调配自如、运行高效的水资源配置和供水网络体系，对天然水系统的调控能力达到较高的水平，实现不同地区、不同用水户、天然与人工水系统间的合理调配。统筹考虑国民经济各部门和社会发展以及生态环境建设对水资源供给的保障要求，建立重要江河初始水权分配机制，科学合理制定水资源分配方案，合理预测未来经济发展及由此可能产生的水问题，提前采取预防和控制措施。优先满足城乡人民生活用水，为城乡居民提供安全、清洁饮用水；基本满足国民经济建设用水，为日益增长的经济建设，特别是城市和工业提供稳定、可靠的供水；努力改善生态环境用水状况，改善生态环境；保障经济快速、持续、健康、可持续发展，保障经济社会和生态环境供水安全。

7．5建设维护良好的水环境和生态系统

以解决水问题为先导，将水利发展与粮食生产、消除贫困、生态保护等紧密结合起来。重视生态与水的密切关系，对生态问题严重的河流流域，采取节水、防污、调水等措施予以修复，涵养水资源；有计划的进行湿地补水，保护湿地。在地下水超采区，采取封井、限采等措施，保护地下水。对于水土流失等生态脆弱地区，注重发挥大自然自我修复能力，实行退耕还林、封山禁牧禁柴等措施；同时，解决好生态修复区人口的粮食问题、经济发展和脱贫等问题，为实施自然修复创造条件。在严重水土流失区，修建淤地坝工程，拦蓄泥沙，淤地种粮，发展经济；在牧区搞好牧区水利建设，发展灌溉饲草料地，对天然草原实行禁牧、轮牧、休牧，保护和恢复草原；在水力资源丰富的山区，积极发展小水电，使农民能够解决能源问题，减少对森林的砍伐。建立维护生态环境安全的水利保障体系，按照可持续发展和生态环境保护的要求，对水系统进行合理的调配，基本保障最小生态环境用水，把人类活动对生态环境的影响降低到最低程度，使水污染状况得到全面改善，水资源质量状况基本满足水功能区的要求；有效控制水土流失和水污染，不断改善自然生态和美化生活环境，努力建设人与自然和谐共处的优美人居环境。

要加大水污染防治力度，明确目标，落实责任，统筹安排，加快污水处理设施建设，提高污水处理水平，进一步加大城市污水处理费征收力度，多渠道筹措资金，确保污水处理设施正常运行，切实提高污水处理效率和效益，加强政府监管，积极推进污水处理市场化进程，加快建立和完善城市污水处理多元化投融资机制，落实有关用地、用电、税收、收费等优惠政策，鼓励和吸引社会资金参与城镇污水处理设施建设和运营；引入竞争机制，加快推进城市污水处理单位的改制工作；进一步加强市场监管，规范市场行为，对有偷排偷放行为、服务质量不达标和违反特许经营协议规定的污水处理企业要加大处罚力度，抓紧做好城镇污水处理项目动态信息管理工作。加强监管，从源头上根治水污染，保护好水环境。

7．6大力加强节水型社会建设，实现水资源的可持续利用

建设节水型社会是我国实施可持续发展战略的必然选择，是应对水资源问题的根本出路，要通过管理制度建设和变革，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制及水资源总量控制和定额管理指标体系与合理的水价体系，建立起鼓励节水减污、高效用水的激励机，有效抑制低效用水和水污染严重的用水需求，明晰初始水权，确定水资源的"宏观控制指标"和"微观定额指标"，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，形成以经济手段为主的节水机制，运用经济手段，发挥价格对促进节水的杠杆作用，制定规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，引导水资源实现以节水、高效为目标的优化配置。加强工程措施与非工程措施，广泛采用节约用水的技术、设备、工艺和标准，极大地提高水资源的利用效率，农业、工业、城市用水效率达到同类地区和国家的先进水平，对水资源的总体消耗降低到最低水平。工业废污水排放全面达到规定的标准，城市废污水治理程度与经济社会发展水平相适应。按照坚持节流与开源并举，节流治污优先的原则，逐步建立节水防污型社会。综合利用工程、经济、技术、法律、行政等各种措施，统筹考虑水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护，实现水资源可持续利用。

7．6．1完善有关法律法规，推进全社会节水

在《水法》的基础上制定《节水法》，进一步明晰和细化有关水资源保护及利用的法律法规条款，增加可操作性，将节水纳入法治化轨道。并将加强培训，提高执法者素质，严格依法行政，规范执法，加大执法力度；引导和规范建立各类用水组织，如成立农民用水协会、行业用水协会，使其成为政府与社会形成共识的桥梁，降低水资源管理的成本；建立发达的信息互通机制，包括信息采集、管理和发布系统，及时向全社会发布用水信息、水权和水市场信息；开展广泛的宣传教育，提高全民节水意识和节水的法律意识，增进社会对政府政策的认同感，推动全社会共同参与节水等内容以法律的形式固定下来。

7．6．2加强节水制度和标准建设。

根据多年来的用水水平、现有的技术水平和新的节水观念，制定行业和产品用水标准。在严重缺水地区强制执行行业和产品用水定额标准。对现有企业和新建企业要区别对待，新建和列入国家和地方政府支持的技术改造项目要按照单位产品、产值用水量的国际先进水平进行要求。建立节水器具和节水设备的认证制度和市场准入制度，清理整顿节水器具生产和流通市场，扩大节水产品的市场份额。

7．6．3组织制定全国性和区域性节水规划

在《全国节水规划纲要》、《全国节水农业发展规划》和《工业节水“十五”规划》的基础上，制定“全国建设节水型社会规划”和区域性节水规划。尤其是华北和西北等严重缺水地区，要抓住“十一五”计划将区域规划放在重要位置的契机，将区域节水规划作为制定和实施区域发展规划中的重要专项规划，明确节水目标和任务，使建设节水型社会成为各级政府的一项重要工作。

7．6．4完善水资源价格体系

水资源可持续利用的核心是提高用水效率，建设节水防污型社会。水价是促进水资源优化配置的重要经济杠杆，是激励提高用水效率、减少浪费的有效措施。合理的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价，要将其作为水资源定价的基本依据，尽快到位。要按照《水利工程供水价格管理办法》，逐步取消按亩收费、搭车收费等不合理的收费现象，适时、适地、适量调整水价，引导人们自觉调整用水数量、用水结构。要建立和完善农业用水的计量体系和社会监督体系，加快实行按单位计量、按户收费，尽快扭转喝“大锅水”的不合理局面。逐步推广实行定额管理，基本水价和超额加价的累进制水价制度。

7．6．5创新机制，建立多元化的节水投入机制

在国家层面上，要将农业节水、工业节水工程作为基础设施纳入基本建设计划，把水资源节约与水利工程建设放在同等重要的位置，调整水利投资结构，增加农业节水投资比重；在地方层面上，要加快健全地方财政对节水投入的政策，各省财政预算中应明确用于节水投入的比例。并制定农业节水优惠政策，扶持和鼓励企业和非农户投资建设农业节水工程，政府通过贴息贷款和以奖代补形式予以扶持，通过租赁、拍卖小型水利工程所获的收入作为农业节水基金，鼓励农民建设节水工程。在用户层面，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则确定节水投资主体，对节水项目国家给予政策扶持和资金资助，采取多种形式鼓励节水单位和个人。

7．7建立适应市场经济的较为完善的水利发展体制、机制和水市场体系

要实现我国水资源安全特别是干旱区的水资源安全，就必须研究和创新水资源管理体制与机制。我们要突破束缚水利发展的体制性和机制性障碍，建立政府宏观调控、用水户参与、市场调节相结合的水市场体系；建立稳定的政府投入机制与渠道，形成多元化、多渠道、多层次的水利投资体系；建立规范的水价形成机制，综合运用经济杠杆，基本适应社会主义市场经济体制，能够发挥对水资源配置的基础性作用，水利建设与管理能够基本实现良性发展。

虚拟水贸易和虚拟水战略，对构筑水资源安全战略体系具有重要意义，采用虚拟水战略，从系统分析的角度研究