浅议公民行政诉权的宪法保障

浅议公民行政诉权的宪法保障

摘要：列宁曾说过“宪法是一张写着人民权利的纸”①如果宪法没有在现实生活中发挥作用的话那宪法仅是一张纸，在法治社会，宪法具有最高权威地位，是公民行使各种权利的基石。特别是当今社会条件下，行政权异常强大，如何通过宪法来限制行政权，保障公民应有权利，成为我们必续解决的问题。通过宪法保障公民行政诉权，进而保障公民基本权利不被强大的行政权力侵害，应该是我们努力的方向。

关键词：行政诉权宪法保障

一、引言

行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设程序，请求法院对有关行政纠纷作出公正裁判的程序权利。行政诉权包含了三项基木内容:1、对行政纠纷的起诉权;2、获得法院裁判权3、得到公正裁判的权利。而诉权产生的法的依据来自于作为国家根本大法的宪法,诉权是宪法赋予国民享有的请求司法救济的权利,是实现宪法保障的国民享有的其他权利的基本权。②诉权也是应受宪法保护的基本人权。但是我国宪法对公民的行政诉权并无直接规定，只是第41条模糊的规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定并不能真正保障公民诉权的实现。考虑到行政诉权在保障个人自由和法律秩序方面的作用和独特价值，笔者认为有必要在宪法中对其予以明确规定。

二、我国行政诉权现状

我国于1989年颁布《行政诉讼法》，并于1990年10月开始实行，至今不过16年时间，可以说我国的行政诉讼制度尚处于不断的探索、发展阶段。不管实在法律规定上还是在实践过程中都尚有不尽完备之处。

1、我国宪法中没有关于保障当事人程序性权利的直接规定，只是在《行政诉讼法》中粗略规定当事人的一些程序性权利，而有的规定不尽合理，并缺乏配套的必要法律法规。

⑴行政诉讼受案范围过窄，使一些行政相对人在权利受到侵害后无法行使诉权；

⑵行政诉讼中关于执行一章的规定，赋予了行政机关本身以执行权，并且对行政机关义务规定过窄，有明显将权利向行政机关顷斜；

⑶行政诉讼法中关于起诉期限的规定不利于行政相对人行使诉权。因为行政相对人作为弱势群体，本身对法律知之甚少，加上行政机关在作出具体行政行为后，特别是有可能侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为后，根本不告诉行政相对人相关权利，甚至用欺骗的手段使当事人在程序上丧失诉权。

⑷对于抽象行政行为行政相对人无权起诉，但从现实生活中来看，很多抽象行政行为往往就是行政相对人受到侵害的根源。另外法院对抽象行政行为合法性也无权审查，行政相对人即使有效行使了诉权，权力最终仍无法得到保障。

2、在实践中也会有不尽人意之处。从法院角度看，某些属于法院受案范围的行政案件，法院迫于党委政府的压力不敢受理，从而导致原告的诉权无法行使。特别是一些关系地方政府利益的农民负担案件、计划生育案件、土地征用案件、房屋强制拆迁案件等等，这些案件即使受理了，法院迫于压力也不能依法审理，往往是行政机关改变具体行政行为，然后动员原告撤回起诉。这种状况直接导致对当事人行政诉权的侵害。从行政相对人角度看长期以来形成了不敢告、不愿告的心理，之所以产生这种心理一方面是受传统的“官官相护”、“民不与官斗”的落后观念影响；另一方面原因，也是根本的原因笔者认为是有由于我国当前法制还不健全，行政相对人担心虽然打官司赢了，但以后生活或经营活动中还要受行政机关管制，害怕受到行政机关的刁难或打击报复，所以轻易不会行使诉权。

三、宪法保障行政诉权的理论依据

虽然我国宪法未直接规定公民的行政诉权，但从理论上来讲由宪法保障行政诉权是毋庸置疑的。

首先，诉权是一项基本人权，应受宪法保护。《世界人权宣言》第8条规定:“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭到侵害时,有权由合格的国家法庭对这种侵害行为做有效的补救。”可见,把诉权纳入基本人权的范畴已成为当今世界的共识。③

其次，诉权是民主政治的一种表现形式，是实现宪政的一项基本内容，而宪政是以保障个体自由为目的和主要内容，宪政要求牢固确立宪法保障下的公民权利④这就要求对国家权利与个人权利的分配与制衡从法律上予以确定，这个法律只能是作为国家根本大法的宪法。

第三，诉权是一种公民寻求国家终极救济的权利，个人权利相对于行政机关权力而言是相当弱小的，在其权利受到行政机关权力侵害后如何获得救济？答案是通过国家，通过代表国家行使司法权的人民法院，通过公民有效行使诉权由人民法院以国家审判权来限制行政权的滥用从而保障公民的合法权益。因为只有在审判过程中，个人才能获得与行政机关直接对话的权力，才能获得与行政机关相对平等的关系。法院的终极审判权、法院的权威性只能由宪法赋予。

四、如何通过宪法保障行政诉权

1、通过宪法赋予公民基本行政诉权。

在当今世界142部成文宪法中有75部宪法规定了保护私人对行政行为提起诉讼，有126部宪法规定了当事人在诉讼中享有诸如辩护、对质、公开审判等各种权利。⑤我国宪法并没有关于诉权的直接规定，虽然在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中规定了当事人的相关诉权，但是因为行政诉讼较民事诉讼平等主体之间诉讼而言是针对不平等主体之间即行政相对人与代表国家行使国家权力的行政机关之间的诉讼，是管理者与被管理者之间的诉讼，有其自身的特殊性。从这一层面上讲行政诉权不仅仅是一般的程序性问题，而是关系到一个国家民主的政治性的问题，体现了国家的民主政治、法治水平。行政诉权公民全部法律权利的保障权，所以应该把行政诉权上升到宪法权利高度，作为一项宪法权利加以保护，才能真正达到限制行政机关宪法权力的目的。

2、转变观念，提高宪法意识，扩大宪法适用范围。

从法理上说，宪法是根本法，司法机关在审判案件中是可以适用宪法原则，以宪法作为根本法律依据的。从宪法的规定来说，我国宪法序言有此规定，即宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法在这里明确指出一切国家机关都必须以宪法为根本活动准则，保证宪法的实施。一切机关当然包括法院，法院最主要的活动是审判活动，特别是行政审判活动，是对行政机关所实施的宪法权力进行裁判的过程，这就说明法院的审判活动必须以宪法为根本准则和根本的法律依据，应该可以直接适用宪法。但是长期以来，也许是受1955年最高人民法院对新疆高级人民法院的批复影响，法官在裁判过程中很少直接引用宪法作为裁判依据，这一传统使公民在某些领域无法真正有效的行使行政诉权，因为由于宪法适用的缺失使一些公民的宪法权利无法在诉讼过程中找到相应的实体法依据，或是某些实体法从根本上对公民的某些宪法权利作了或多或少的限制，使公民即使行使了诉权，也无获的救济可能，行政诉权等于虚设。只有直接适用宪法才能从根本上保障公民宪法权利实现。可喜的是2001年8月13日，最高人民法院公布了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否承担民事责任的批复》，许多宪法学者认为该案开创了宪法司法适用的先河。⑥我们相信只要我们能改变把宪法只作为一种政治纲领的错误认识，不断提高宪法意识，把宪法作为法律来看待，我们必将进入一个宪法司法适用的时代。当然作为普通公民也应该彻底改变传统的“官官相护”、“民不与官斗”的落后观念，积极拿起宪法武器，有效行使诉权，保护自己的权利。

3、进一步完善宪法，明确法院职权，切实保障法院独立审判权行使，从根本上保障诉权。

人民法院作为国家审判机关，在行政诉讼中处于核心地位，人民法院职权是否充分得到发挥，直接关系到行政诉权的实现与否。我国宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。”从这一规定看法院看似可以独立行使审判权，但是纵观我国目前的政治体制和行政管理、人事、财政体制，法院独立审判权的发挥大大打了一个折扣。首先人民法院要接受党的领导，但实际上很多行政机关的行政行为即是党委作出的决定，可以说党政一家。政府的负责人同时也是党委的负责人，政府不可以干预行政审判，但是党委可以，这样就陷入一个怪圈，即由法院对其领导者进行审判，结果勿须多言了。其次，法院的财政权受地方政府控制，使法院在审判过程中不敢“得罪”地方政府。基于以上原因，要想真正实现司法独立笔者认为应该对我国宪法相关条款进行相应修改，⑴可以将第一百二十六条恢复1954年宪法规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”。⑵改变现行法院层级管理体制和经费保障体制，市县法院法官均应由省级人大常委会任命，省级法院法官由全国人大常委会任命。财政经费均由各级法院先进行预算，经省人大常委会审议后由省财政拨出专款予以保障，从源头上杜绝其他机关对审判权的无理干预。

4、规范立法权，完善法院监督机制。

从我国的1982年《宪法》到2000年刚颁布实施的《立法法》，规定的立法权看存在层级较多，授权立法普遍存在的问题，在统一立法权的大环境下又有着分散性的特点，这势必造成现有法律、法规及规章之间存在冲突和矛盾。而我国现行《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为审判依据，参照规章。人民法院仅对规章有某种程度的有限的司法审查权，而对规章以下的大量抽象行政行为确不可以进行司法审查，当事人对抽象行政行为也不享有诉权。另外由于行政机关在这种体制下享有较大的立法权，有时甚至可以为自己设定一定的权力。这必然导致行政权的极度膨胀。以上情形的存在导致司法权显得软弱无力。要改变这一状况最重要的就是从制度上着手进行解决。首先应对我国立法权进行重构，主要是限制和规范地方行政机关立法权，现在《立法法》第七十三条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。”笔者认为：这样的规定过于笼统，也赋予了行政机关较大的立法权。正如英国的洛克所说：“立法权和行政权必须分离,如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以极大的诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律”⑦所以行政机关即是法的制定者又是法的执行者，当他们制定出法来作为行政相对人的行为依据，当行政相对人权利受到侵害时再以此为依据行使诉权，其权利是无法得到保障的，所以应该在宪法和立法法中对地方政府的立法权加以明确规定，即地方政府规章只能规定为执行法律、行政法规、地方性法规的规定的程序性事项，而不能设定权力性事项，避免其行政权力的无限扩大和滥用。

其次，应扩大人民法院司法审查的范围，增强司法权能。做到这一点最根本的是要增设法律的违宪审查制度和对行政规范性文件的审查制度。⑧在法治国家，立法、行政、司法是平等的三项权力，分属不同的机关，三者之间是互相监督、制衡的关系，我国由于立法机关、行政机关都拥有立法权，作为司法机关的人民法院只有有限的司法审查权，即只有对具体行政行为的司法审查权而无对抽象行政行为的司法审查权，同时行政诉讼法把法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为排除在行政诉讼之外，使当事人无法行使诉权。我国人民法院法官是由人民代表选举产生，代表人民行使司法权，由人民法院行使司法权，对立法机关、行政机关制定的法律、行政法规、规章进行合宪性、合法性审查，有利于对立法机关的监督。

①《列宁全集》(第12卷)，人民出版社1988年10月第2版，第50页.

②江伟、邵明、陈刚，《民事诉权研究》.法律出版社,2002.

③欧仁山，诉权的宪法权利属性及其实现途径，2004年7