关于改革我国中央与地方税权划分制度的思考

关于改革我国中央与地方税权划分制度的思考

内容摘要：1994年税制改革确立了新的中央与地方税收权限划分模式，对理顺中央与地方政府间的分配关系起到了积极的作用，但现行的税权划分方式还存在一些问题。完善中央与地方政府间的税权划分关系，对进一步改革分税制财政体制，处理好各级政府间的财政关系有着重要的意义。

关键词：分税制，税权，税权划分

一、我国中央与地方税权划分制度存在的问题

1994年，我国进行了建国以来最大的一次税制改革，根据事权与财权相结合的原则，将现有税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建立了中央与地方两套税收管理体系，分设了中央与地方两套税务机构分别进行相应税种的征管。实践证明，现行的中央与地方税权划分制度对于实现税法的统一，规范中央政府与地方政府的财政分配关系，增加中央财政收入，增强中央政府的宏观调控能力都起到了积极的作用，但在运行过程也暴露出许多亟待解决的问题。

(一)中央与地方政府事权与财权划分不对称我国并未制定有关科学划分中央与地方事权的专门法律，而只是在宪法中笼统规定了中央政府的职能和事权；二者职能的划分也并不是以分工式为主，而是以总量分割式为主，除外交、国防等少数专属中央的权限外，法律赋予中央与地方政府的权限几乎是一致、对等的。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽然对县级以上地方政府的职权作了统一规定，但难以让人准确了解地方各级政府之间的权限划分，从而不可避免地导致了中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间职责权限模糊不清、重叠多变。

2.事权与财权相结合、以事权为基础划分各级政府财权的划分方式比较抽象。何为全国事务、何为地方性事务至今也没有明确的标准。1994年的分税制改革虽然也提出事权与财权相结合的原则，但只着眼于分税，而在事权的界定和税权的划分方面并未采取任何有效措施。各级政府不是根据事权的大小划分财权，而是简单地把税收按比例加以划拨。有关部门在制订分税制方案时，对税收的核定、上拨、下划都进行了周密的考虑，但却没有提到事权，事权与财权在划分中存在脱节现象。最明显的表现是，各级地方政府不仅要贯彻落实中央的方针政策，还要发展地方经济，维护社会治安，提供教育、医疗、卫生、文化等公共产品和服务。

3.在目前的分税制中，为保证中央财政收入，中央税所占的比重大，而地方税所占的比重小，但在具体事务的执行过程中，上一级政府又往往把财权向上集中，把事权下放，造成地方政府事权大于财权，财政支出大于收入，财政大都极为困难。许多地方政府为弥补财源的不足，采取征收各种名目繁多的收费、摊派、罚款的做法，不仅损害了企业和个人的财产权利，而且严重侵蚀了税基，削弱了税收作为地方政府财政收入主要来源的地位，形成了以费挤税、费大于税的局面，从而扰乱了国民收入的正常秩序，严重损害了地方政府的形象。

(二)税收立法权划分存在问题我国的税权划分没有统一的法律依据和稳定的原则，税收立法权在权力机关和行政机关之间、中央和地方之间频繁变动。即使在权力机关和行政机关内部，也存在税收立法权在不同层次的立法主体之间划分不够明确清晰，划分内容不尽合理、规范的情况。特别是由于没有一部统一的法律对税收立法权问题作出系统、明确的规定，导致不同部门制定的税收法律法规相互矛盾，彼此冲突，影响了税法的严肃性和权威性。

2.税收立法层次性低，权威性不高。在我国现行的税法体系中，除《个人所得税法》、《税收征管法》、《外商投资企业及外国企业所得税法》三部税法是由全国人大及其常委会制定的以外，大部分税收法律是由行政机关制定的行政法规和部门规章。行政机关在税收立法中处于主导地位，立法机关的税收立法权被虚置和弱化，不符合税收法定主义，税法的权威性和严肃性被降低。税务机关对税收法律和税收行政法规所作的扩大或缩小的解释，实际上也变相分割了税收立法权。

3.税收立法权高度集中于中央，不利于调动地方政府的积极性。目前，几乎所有地方税种的税法、条例、实施细则都是由中央政府制定，只把宴席税和屠宰税的某些税权(如是否征收以及征收额度)下划由地方决定，地方税的其他税权(如税收优惠政策和减免政策)也完全集中于中央。过度集中的税权管理模式使得地方政府没有相应的地方税的立法权和开征权，不能根据当地经济发展的特点及时开辟新的税源，使许多潜在的税收收入流失。此外，由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，加之地方资源各有特色，中央立法开征的某些税种，在有些地方未必有相应的税源，或税源太小而难以开征。这种情况不利于地方因地制宜地调控配置区域性资源，影响了地方政府组织收入的积极性，阻碍了地方经济的发展，也不利于地方税收体系的发展和完善。

(三)税收执法权划分存在问题税收立法不完善，没有明确规定有关部门在税收执法中应承担的法律责任和义务，税法与其他相关法律之间在许多方面不协调，如对税务行政处罚、判处罚金、偷税的认定等问题，不同法律法规的规定和解释并不一致，致使税收执法无所适从。

2.国税、地税、财政、海关等多头管税，致使我国税收行政执法权分散。根据分税制的规定，有时同一纳税人同一税种的税款要向两个税务系统分别缴纳。这种税收行政执法权的转移和交叉，不仅违背了分税制的基本原则，而且容易导致中央与地方的权限和利益冲突，损害了税法的权威和国家的整体利益。

3.设立国税和地税两套机构，引发税源交叉、重复管理、增大税收成本等问题。1994年分税制改革后，为适应中央与地方事权与税权的划分，借鉴国际上税收分别征管的做法，我国设置了中央与地方两套税务机构分别征管中央税收与地方税收。实践证明，国地税的分别征管，适应了分税制财政体制，对确保中央收入优先完成、加强税收征管、堵塞收入流失漏洞起到了应有的作用。但在实际运行中也出现了一些需要解决的问题，如加大了税收征管成本、国税与地税征管分工难以合理、矛盾多并且协调难度大等。

(四)中央与地方税税种划分不合理，缺乏规范性和科学性我国现行中央与地方税的税种划分混乱，交叉重复，存在同时按企业、行业、部门、课税对象等多种标准，难以具体界定。共享税过多，几乎涉及所有主要税种。如从形式上看，仅增值税、资源税、证券交易印花税为共享税，但实际上企业所得税、个人所得税、营业税、城建税也具有明显的共享税性质。如营业税属于地方税种，但铁路部门、各银行总行、保险公司集中缴纳的营业税则划为中央收入；个人所得税也被列入地方税种，但个人储蓄存款利息所得税却被划为中央收入。各种共享税在税收总额的比重已经超过80%，比重过大，涉及的税种过多，影响了中央税和地方税体系的健全。

2.按税种划分收入不利于产业结构的调整和优化。地方政府为获得税收返还并参与增量分成，往往只追求利润大、纳税多的高附加值产品或投资项目，使调整优化产业结构的目标无法实现。而对于那些资本、技术密集程度高，对国民经济和社会发展有突出作用的产业，如高新技术企业和高风险投资企业，则往往由于需要大量的投资和存在普遍的风险性，而得不到地方政府足够的投资和政策支持。

3.根据现行分税制政策，那些收入来源稳定、税源集中、增收潜力大的税种，都被列为中央税或中央与地方共享税，而地方税大多税基狭窄，收入不稳，征管难度大，征收成本高，数量虽然不少(地方税有16个，占现有全部税种总数的70%)，但大多是小税种。一些税种虽然名义上是地方税，但实际上是中央与地方共享税，如营业税、企业所得税、资源税等，地方税缺乏具有税额高、规模大、来源稳定的主体税种，难以保证地方财政收入。

二、税权模式的国际比较

(一)以美国为代表的税权分散模式

美国的税收分为联邦税、州税和地方税。联邦税以个人所得税、社会保障税和公司所得税为主；州税以销售税(营业税)、州政府的公司所得税、消费税为主；地方税以财产税和地方政府的销售税与个人所得税为主，各成体系，主要税源分享征收。联邦、州和地方三级政府分别行使各自的税收立法权、司法权和执行权，各有自己的税收管理机构。

(二)以法国为代表的高度集权模式

法国的税收分为中央税与地方税，税源好的税种大都划为中央税，列为地方税主要是一些次要、零星的税种。法国的税收立法权和行政权主要集中在中央，无论是中央税与地方税，税收法律制度和主要政策都由中央政府统一制定，地方只有一定的机动权，如制定和调整地方税率以及优惠政策。

(三)以日本为代表的适度分权模式

日本的税收分为国税、都道府县税、市町村税，其中国税收入占全部收入的三分之二以上。在税收管理体制中，以中央集权为主，税收立法权归于国会，地方有独立管理地方税种的权力，但要受国家制定的“地方税法”的限制。由于大部分税收划归中央，地方只有少量税收，但大部分的事业由地方兴办，为弥补地方财政的不足，日本采取了国家下拨税款、国家让与税和国库支出金等方式。

三、调整中央与地方税权划分的建议

(一)按照事权划分财权，规范政府的职能范围和支出范围以法律的形式详细规定中央与地方各自事权和支出范围，并保持长期稳定，使各级政府在法律的框架内行使其职责，避免和减少彼此之间的利益冲突。凡涉及宏观经济调整、具有全国性重大影响的事务，如国防、外交、环境保护、文化卫生、基础设施建设、重大灾害救治等由中央政府负责，地方政府主要负责本地区的社会治安、经济发展、基础设施建设等。

2.在具体操作时，可考虑根据各级政府的支出基数确定税收规模，根据收入规模划分税种。在划分税种时不仅要考虑各税种的性质和特点，还要考虑各税种的的收入总量是否达到确定的收入规模。各级政府的实际收入如果超过了收入规模，超过的部分可以自主支配，用于发展本地区的经济文化等各项社会事业；如果实际收入达不到收入规模的地方，由中央财政通过转移支付给予弥补，保证经济欠发达地区的事权与财权的统一。

(二)坚持依法治税，实行分权与集权相结合的税权划分模式尽快制定符合我国国情的《税收基本法》，在保证全国政令和税收政策统一的前提下，对地方税收立法权的范围和行使方式、程序作出明确规定。对地方税中关系国家宏观调控和公众切身利益的税种，可考虑中央只负责制定税收基本法，而将部分政策调整权下放地方。

2.对那些全国统一开征，但对国家宏观经济影响较小、对本地区经济影响较大的地方税，如个人所得税、房产税、城镇土地使用税，中央只负责制定基本法律，由地方政府根据本地区的实际情况，在规定范围内确定执行标准，如确定税目税率的调整范围、税收减免的调整范围、具体实施办法、税目税率调整、税收减免等。

3.对那些影响仅限于某一地区，税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本高、地区差异大的税种，如印花税、契税、车船使用税等，可考虑将其立法权、法规解释权、征收管理权完全下放地方，由地方权力机关立法，报全国人大及其常委会备案。

(三)合理划分税种，建立税种设置科学、税源稳定、适合地方特点的地方税体系

税种的划分应考虑以下原则：一是收益原则，即根据公共产品和公共服务的区域性和收益范围确定税种性质，做到谁提供、谁得益，从而调动各级政府开辟税源、发展经济的积极性；二是规模原则，即在划分税种时应考虑保证各级财政独立运作的要求，使中央与地方税收体系形成一定规模，有支撑各级财政的主体税种；三是便利原则，即税种的划分既要考虑征收的难度，又要力求划分标准简明，使得中央税与地方税界限明确，尽量保持税种的独立性，减少共享税。根据以上原则，可考虑在稳定现行中央与地方财政分配格局基本不变的前提下，增加地方税收的主体税种，建立以财产税为主的地方税体系。从西方发达国家的经验看，地方税体系大都以财产税为主体税种，这是由于财产税的税基比较稳定，不容易偷逃税，而且开征财产税可以通过调节财产所有者由于财产规模、数量等因素而获得的某些级差收益，缩小贫富差距，有利于社会的稳定发展。从我国的具体国情出发，可考虑在适当的条件下，调整现行的房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种，择机开征遗产与赠与税、物业税、环境保护税、社会保障税等新税种，建立新的财产税体系。以税收手段鼓励地方政府优化本地的投资环境，搞好基础设施建设和公共服务，扩大税基，在确保中央财政主导地位的前提下，保证地方政府获得充足稳定的收入。

(四)加强各税收征管部门，特别是国税与地税的沟通联系，努力提高税收征管效率完善税收征管制度，在现行征管法对国税与地税在税收征管中的管辖权、管辖范围等重大问题作出明确规定，并详细规定某些具体环节，使各税务机关在税收征管中有法可依、合理分工、各负其