城市管理第三章

历史上的今天（4月7日）

1995年联合国气候会议通过《柏林授权书》

1990年我国成功发射“亚洲一号”卫星

1990年美法庭裁决前总统里根的国家安全顾问有罪

1986年玛格丽特的小说获“巴黎里茨海明威奖”

1983年北京南南会议呼吁第三世界加强合作发展经济

1977年我国与约旦建立外交关系

1948年世界卫生日定名

1947年福特汽车公司创始人亨利·福特去世

1947年阿拉伯复兴社会党成立

1938年台儿庄战役胜利结束

1889年智利女诗人米斯特拉尔诞生

1772年法国空想社会主义者傅立叶诞辰1第三章城市规划的工作内容和编制程序重点考虑和讨论的问题：1.如果你负责编制一个城市的总体规划，如何开展前期调查研究工作？2.城市规划体系及其相互之间的关系，城市总体规划的地位和作用如何？2一、城市规划的工作任务和原则1.任务：在计划经济体制下，城市规划的任务是根据已有的国民经济计划和城市既定的社会经济发展战略，确定城市的性质和规模，落实国民经济计划项目，进行各项建设投资的综合部署和全面安排。在市场经济体制下，城市规划的根本任务是合理有效地公正地创造有序的城市生活空间环境。这项任务包括实现社会政治经济的决策意志及实现这种意志的法律法规和管理体制，以及工程技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计，以指导城市空间的和谐发展，满足社会经济文化发展和生态保护的需要。3

现阶段我国城市规划的基本任务是保护和修复人居环境，尤其是城乡空间环境的生态系统，为城乡经济、社会和文化协调、稳定地持续发展服务，保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境。45

2.编制城市规划需要遵循的原则（1）人工环境与自然环境相和谐的原则（承认自然）

——确保良好的生态环境。——节约能源和资源。——可持续发展。威海市：生态园林城市环保模范城市人居范例城市新奥尔良悲剧：

人祸

+天祸

“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”6

2.原则（1）人工环境与自然环境相和谐的原则（承认自然）（2）历史环境、当前环境、未来环境相和谐延续的原则（承认历史，技术服从需要）

（3）城市环境中各社会集团之间社会生活和谐的原则（承认人本）广州城市的混乱暴发户的灭门典型案例：不考虑历史：圆明园湖底铺塑料膜防渗：一个“外耻内愚"的典型

不考虑现实：国际化大都市目标不考虑未来：城市用地7

另外，其他一些专家在实践和理论上进行了细化。如1．城市规划应远近相结合2．促进经济社会发展3．环境保护4．节约用地，合理用地5．保护历史文化遗产及城市传统风貌6．安全防患7．统一规划、合理布局、综合开发、配套建设又如1．统筹兼顾、综合部署2．协调城镇建设与区域发展的关系3．促进产业结构调整和城市功能的提高4．合理和节约利用土地与水资源5．保护和改善城市生态环境6．正确引导小城镇的建设和发展7．保护历史文化遗产8．加强风景名胜区的保护9．塑造富有特色的城市形象10．增强城市抵御各种灾害的能力83.城市规划编制的依据——《城乡规划法》——《城市规划编制办法》及其实施细则——城市社会经济发展目标——城市上一级土地利用规划——城市上一级城镇体系规划——城市的现状情况和发展条件——城市规划的技术规范、标准——城市人民政府对城市规划建设管理的意见——其它有关部门（土地、环保、矿产等）的要求94.工作内容基本内容是依据城市的经济社会发展目标和环境保护的要求，根据区域规划等上层次的空间规划的要求，在充分研究自然、经济、社会和技术发展条件的基础上，制定城市发展战略、预测城市发展规模，选择城市用地的布局和发展方向，按照工程技术和环境的要求，综合安排城市各项工程设施，并提出近期控制引导措施。

——收集和调查基础资料，研究城市发展目标的条件和措施；——研究确定城市发展战略；——确定城市功能的空间布局，合理选择城市各项用地；——提出市域城镇体系规划，确定区域性基础设施的规划原则；——拟定新区开发和原来市区利用、改造的原则、步骤和方法；——确定城市各项市政设施和工程措施的原则和技术方案；——根据城市基本建设的计划，安排城市各项重要的近期建设项目，为各项工程设计提供依据；——根据建设的需要和可能，提出实施规划的措施和步骤。5.工作特点：综合性、法制性、政策性、地方性、长期性、实践性10二、调查研究与基础资料

1.意义——感性认识上升到理性认识的过程。——城市规划方案的孕育过程。——交流理解、创新发展的过程。11二、调查研究与基础资料

2.方法

(1)现场踏勘调查或观察调查(2)抽样调查或问卷调查(3)访谈和座谈会调查(4)文献资料的运用（5）GIS等先进技术的运用12二、调查研究与基础资料

3.基础资料的主要内容

(1)自然条件自然地理、自然气象、自然生态、自然资源（2）城市概况a．城市历史资料d、建设现状c．区域城市发展情况：城市化水平、城镇体系（3）经济社会环境：经济方面包括：整体经济状况、各产业部门、工矿企事业单位的现状及规划资料、建设资金，交通，各类仓储；社会环境包括人口、社会组织和结构、家庭、政府、科技，文教，卫生，等。13二、调查研究与基础资料

（4）环境资料：城市各类污染环境监测结果，各厂矿、单位排放污染物情况，城市垃圾数量与分布，地方病。

（5）土地使用：城市、农村土地使用情况，用地增长，各类用地的分布。

实例：济南市基础资料汇编14三、城市规划的层面及其主要内容1.空间规划体系外层：区域规划、国土规划、土地利用规划社会经济发展计划和规划、概念性规划内层：从抽象到具体，从发展战略到操作管理，一般城市规划可以分为城市发展战略和建设控制引导两个层面。城市发展战略层面包括总体规划纲要、总体规划、城镇体系规划、分区规划。建设控制引导层面包括控制性详细规划、修建性详细规划。15三、城市规划的层面及其主要内容2.城市规划体系根据我国城市规划法和城市规划编制工作的实践，城市规划编制的完整过程由两个阶段、五个层次组成。两个阶段就是总体规划阶段和详细规划阶段。五个层次指城市总体规划纲要、城市总体规划（含市域城镇体系规划）、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划。根据新制定的城乡规划法,城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。16（1）城市总体规划纲要（Urbanmasterplanningcompendium）主要任务是研究确定城市总体规划的重大原则，并作为编制城市总体规划的依据。主要内容包括：——论证城市国民经济和社会发展条件，原则确定规划期内城市发展目标；——论证城市在区域发展中的地位，原则确定市（县）域城镇体系的结构与布局；——原则确定城市性质、规模、总体布局，选择城市发展用地，提出城市规划区范围的初步意见；——研究确定城市能源、交通、供水等城市基础设施开发建设的重大原则问题，以及实施城市规划的重要措施。同时包括必要的文字说明和示意性图纸。17（2）城市总体规划（Urbanmasterplanningorcomprehensiveplanning）

主要任务：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。

18（2）城市总体规划的主要内容

——设立城市应编制市域城镇体系规划，县（自治县、旗）人民政府所在地的镇应当编制县域城镇体系规划。——确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围；——提出规划期内城市人口及用地发展规模，确定城市建设与发展用地的空间布局、功能分区，以及市中心、区中心位置；——确定城市对外交通系统的布局以及车站、铁路枢纽、港口、机场等主要交通设施的规模、位置确定城市主、次干道系统的走向、断面、主要交叉口形式，确定主要广场、停车场的位置、容量；——综合协调并确定城市供水、排水、防洪、供电、通讯、燃气、供热、消防、环卫等设施的发展目标和总体布局；——确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线；——确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局；——确定城市环境保护目标，提出防治污染措施；19

——根据城市防灾要求，提出人防建设、抗震防灾规划目标和总体布局；——确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，划定保护和控制范围，提出保护措施，历史文化名城要编制专门的保护规划；——确定旧区改建、用地调整的原则、方法和步骤，提出改善旧城区生产、生活环境的要求和措施；——综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设，统筹安排近郊区村庄、集镇的居住用地、公共服务设施、乡镇企业、基础设施和菜地、园地、牧草地、副食品基地，划定需要保留和控制的绿化空间；——进行综合技术经济论证，提出规划实施步骤、措施和方法的建议；——编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施部署。

20总体规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。规划文本是对规划的各项目标和内容提出规定性要求的文件；规划说明是对规划文本的具体解释；总体规划图纸包括：市（县）域城镇布局现状图、城市现状图、用地评定图、市（县）域城镇体系规划图、城市总体规划图、道路交通规划图、各项专业规划图及近期建设规划图。图纸比例：大、中城市为1/10000－1/25000，小城市为1/5000-10000，其中建制镇为1/5000；市（县）域城镇体系规划图的比例由编制部门根据实际需要确定。

21城市总体规划的强制性内容包括：

(一)市域内必须控制开发的地域。包括：风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区，地下矿产资源分布地区。

(二)城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模、发展方向，根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定；城市各类园林和绿地的具体布局。

(三)城市基础设施和公共服务设施。包括：城市主干道的走向、城市轨道交通的线路走向、大型停车场布局；城市取水口及其保护区范围、给水和排水主管网的布局；电厂位置、大型变电站位置、燃气储气罐站位置；文化、教育、卫生、体育、垃圾和污水处理等公共服务设施的布局。

(四)历史文化名城保护。包括：历史文化名城保护规划确定的具体控制指标和规定；历史文化保护、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。

(五)城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。

(六)近期建设规划。包括：城市近期建设重点和发展规模；近期建设用地的具体位置和范围；近期内保护历史文化遗产和风景资源的具体措施。22城镇体系规划（urbansystemplanning）

城镇体系也称城市体系或城市系统，指的是在一定地域范围内，由一系列不同规模、各具特色、相互作用的城镇组成、并以中心城市为核心的有机整体。它以一个区域内的城镇群体为研究对象，而不是把一座城市当作一个区域系统来研究。特点：群体性、关联性、层次性、开放性、动态性、整体性。23城镇体系规划的主要内容包括：——综合评价区域与城市的发展和开发建设条件；——预测区域人口增长，确定城市化目标；——确定本区域的城镇发展战略，划分城市经济区；——提出城镇体系的功能结构和城镇分工；——确定城镇体系的等级和规模结构；——确定城镇体系的空间布局：空间结构指体系内各城镇在地域空间中的分布和组合形式；——统筹安排区域基础设施、社会设施；——确定保护区域生态环境、自然和人文景观以及历史文化遗产的原则和措施；——确定各时期重点发展的城镇，提出近期重点发展城镇的规划建议；——提出实施规划的政策和措施。实例：苏州市城镇体系规划、广东省城镇体系规划24（3）分区规划(districtplanning)

主要任务是：在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作出进一步的安排，以便与详细规划更好地衔接。

25主要内容：——原则规定分区内土地使用性质、居住人口分布、建筑及用地的容量控制指标；——确定市、区、居住区级公共设施的分布及其用地范围；——确定城市主、次干道的红线位置、断面、控制点座标和标高，确定支路的走向、宽度以及主要交叉口、广场、停车场位置和控制范围；——确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界线以及主要交叉口、广场、停车场位置和控制范围；——确定工程干管的位置、走向、管径、服务范围以及主要工程设施的位置和用地范围。26分区规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件；图纸包括：规划分区位置图、分区现状图、分区土地利用及建筑容量规划图、各项专业规划图。图纸比例为1/5000。

27（4）控制性详细规划

详细规划（Detailedplanning）是以总体规划或者分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。

又分为控制性详细规划( Regulatoryplan)和修建性详细规划(Siteplan)28（4）控制性详细规划主要内容——详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；——规划各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；——提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；——确定各级支路的红线位置、控制点座标和标高；——根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；——制定相应的土地使用与建筑管理规定。29

控制性详细规划文件包括规划文本和附件，规划说明及基础资料收入附件。规划文件中应当包括规划范围内土地使用及建筑管理规定；图纸包括：规划地区现状图、控制性详细规划图纸。图纸比例为1/1000--1/2000。实例：胶南市海西路街区控制性详细规划

30（5）修建性详细规划

主要内容：——建设条件分析及综合技术经济论证；——作出建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图；——道路交通规划设计；——绿地系统规划设计；——工程管线规划设计；——竖向规划设计；——估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。31

修建性详细规划文件为规划设计说明书；规划图包括：规划地区现状图、规划总平面图、各项专业规划图、竖向规划图、反映规划设计意图的透视图。图纸比例为1/500--1/2000。实例：盐城市上海商城修建性详细规划323.其他规划以及与城市规划的关系关系：1.规划目的和内容：衔接性，重点不同2.规划范围：重点和范围不一致3.规划期限：长短不一4.规划实施：编制和实施机构不同33（1）区域规划

——概念：区域规划是指在一个特定的地区范围内，根据国民经济和社会发展长远计划和区域自然条件及社会经济条件，对区域的工业、农业、第三产业、城镇居民点以及其它各工程建设事业和重要工程设施进行全面的发展规划，并做出合理的空间配置。简言之，区域规划就是在一个地区内对整个国民经济社会进行总体的战略部署。任务：就是要建立合理的区域生产和生活体系。34主要内容：

1．全面掌握地区经济和社会发展的基础资料，编制地区发展的规划纲要；

2．搞好地区内工农业生产力的合理布局；

3．拟订区域人口和城镇居民点体系的发展规划；

4．统一规划区域性公用基础设施；

5．搞好环境保护，建立区域生态系统的良性循环；

6．统一规划，综合平衡，以求达到最优的社会经济效果。35——作用：1．合理配置生产力，提高布局的经济效益；2．合理配置城镇居民点体系，提高布局的社会效益；3．合理开发利用自然资源，提高生态效益。——类型按建设地区的经济地理特征来划分：a.城市地区的区域规划；b.工矿地区的区域规划；c.农业地区的区域规划；d.风景旅游及休疗养地区的区域规划；e.大中河流综合开发利用的流域规划。按我国各级行政管理的区域来划分：省域、地域和县域三级区域规划按地区开发程度为标志划分：新开发地区规划和已开发地区规划等。实例：山东半岛城市群规划36

编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。

主体功能区规划37区域规划与城市规划的关系：共同点：都是在明确长远发展方向和目标的基础上，对特定地域的各类建设进行综合部署。广义的城市，即包含其受影响的地区，如大城市及其郊区或“市带县”地区，其规划简称城市地区规划。这种规划本身就具有区域规划的性质。狭义的城市，即中心城或一个小城市，其规划简称城镇规划。这种规划就要受区域规划的制约，即城镇发展的方向、性质、规模，甚至规划结构都要受地区的条件制约。二者在区域范围的大小、规划内容的重点和深度不同。点和面的关系，城市规划有可能对区域规划进行适当调整和补充。城市规划可以说是区域规划的深入落实和具体化。反过来，区域规划也因城市规划而充实和完善，有了比较扎实的基础。

38（2）土地利用总体规划（landuseplanning）土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对一定时期一定行政区域范围的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划，是对区域内的土地利用进行的总体战略部署。其实质是人类对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估算的过程。土地利用总体规划的目的：合理利用有限的土地资源为国民经济和社会发展提供土地保障，对土地利用实行规划管理，以强化土地利用宏观调控和微观管理机制，协调部门与产业之间用地矛盾，优化土地利用结构和布局。39（2）土地利用总体规划（landuseplanning）土地利用总体规划的主要内容——土地利用现状的分析——土地供需分析——确定规划目标——土地利用结构和布局的调整——编制方案供选方案——拟订实施规划的政策措施40土地利用总体规划与城市规划的关系：共同点：目标一致，都是在对现状进行充分的分析和研究的基础上，以国民经济和社会发展计划为基础，以各部门发展规划为依据，安排各类用地，并通过制定一系列的实施措施，合理配置土地资源，调查用地布局，优化用地结构，以期城市的健康持续发展。城市规划的编制一般要考虑和符合土地规划的要求。不同点：——规划范围不同。从空间范围上看，土地规划范围大。城市用地仅仅是土地利用规划中的一种用地类型，二者是一定区域内土地利用的点和面、局部和整体的关系。——控制层面不同。从管理体制上看，城市规划的主管部门是规划局，而土地规划是土地局。二者应该协商一致41全镇土地规划平衡表42宦溪镇区建设用地规划平衡表43南京市域土地利用现状图（2002）44（3）国土规划(territorialplanning)。根据国家社会经济发展总的战略方向和目标，以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。它是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性计划。内容包括：自然条件和国土资源的综合评价；社会经济现状分析和远景预测；国土开发整治的目标和任务；自然资源开发的规模、布局和步骤，人口城市化，产业城市化和城市布局；国土整治和环境保护，综合开发重点地域，防灾减灾，交通通信、动力和水源等基础设施的安排；宏观效益估计；实施措施与政策。45国外国土规划：——德国。称之为“空间秩序（发展）规划”，特点是高度地方自治。在联邦政府的基本法指导下，主要由州制定和实施州法和州国土规划。——日本。法定为“全国综合开发规划”。——法国。称为“国家规划政策方针”，偏向于传统的中央集权。但现在也在推行地方分权化。——英国。定为“国家规划政策方针”，不仅依靠一部基本法，制定了很多法律规定国土开发和区域政策，主要有工业配置法，新都市法，城乡规划法等。——韩国。称为“国土建设综合规划”。46（4）国民经济与社会发展规划一般包括有利条件和不利条件分析，确定发展战略和指导思想、方针和主要发展目标，提出经济社会发展的主要任务，制定实施对策等。

国民经济和社会发展计划是城市规划的依据。与城市规划关系密切的内容是生产力布局、人口、城乡建设和环境保护部分的发展计划，城市规划根据国民经济和社会发展规划的有关内容确定城市发展的规模、发展速度和发展内容等。城市规划是对国民经济和社会发展规划的落实。链接：山东省国民经济与社会发展第十二个五年规划47（5）概念性规划：有的国家称为战略规划、结构规划、发展策略、城市与区域规划等等。顾朝林提出：概念规划是一种类型的城市与区域规划，尤其注重城市发展战略规划，它主要研究城市与区域的发展方向、空间总体结构、城市功能定位等大政方针政策问题，强调对全局的把握，是涉及到空间、经济、环境、生态乃至社会和文化等方面的综合性城市与区域规划。链接：扬州广陵区发展战略规划

48（6）城市生态规划、城市环境保护规划城市生态规划是运用系统分析手段、生态经济学知识和各种社会、自然条件，规划、调节和改造城市各种复杂的系统关系，在城市现有的各种有利和不利条件下寻找扩大效益、减少风险的可行性对策所进行的规划。包括界定问题、辨识组分及其间关系、适宜度分析、行为模拟、方案选择、可行性分析、运行跟踪及效果评审等步骤。环境保护规划是对不同地域和不同空间尺度的环境保护的未来行动进行规范化的系统筹划，是为有效地实行预期环境目标的一种综合性的手段。宏观层面的城市环境规划主要内容包括：城市总体发展趋势分析、城市发展对资源的需求分析、自然资源承载力分析、主要污染物排放量及环境纳污能力分析、污染物宏观总量控制综合分析、确定总体环境目标、确定城市的宏观环境与发展战略。

494.城市规划的审批（1）城市规划纲要要经过城市人民政府的审核同意。（2）城市总体规划的审批——直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批。——省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在100万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批，如济南，青岛，沈阳等。其他设市城市的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批（如枣庄），其中市管辖的县级人