收入分配与社会保障制度地改革

收入分配与社会保障制度一、收入分配（一）、收入、收入分配与收入差距收入分配政策包括政府在收入形成和收入分配方面的各种政策，对收入进行调节和再分配是政府弥补市场失灵、实现社会平等的重要手段。收入分配政策与财政政策、货币政策往往被并称为现代政府的三大经济政策。1、居民收入收入是一个流量的概念，它包括微观上的个人收入或居民收入和宏观上的国民收入两层含义收入首先是指个人收入或居民收入，包括来自土地、劳动和投资等方面的所得。在现实生活中，一般用“可支配收入”表示个人的实际收入水平。可支配收入是指初次分配形成的收入经再分配而最终形成的，各收入主体能够用于最终消费、储蓄或投资的收入总和，它是居民总收入扣除了所得税、个人缴纳的社会保障费等税费等支出后的收入，是居民可用来自由支配的收入。我国的可支配收入分为城镇居民家庭可支配收入和农村居民家庭纯收入两类。2、居民收入的范围如何计算居民的收入：研究表明，城镇住户收入至少由以下八部分组成：（1）所有就业成员的劳动现金报酬；（2）已退休的家庭成员继续就业的收入，包括退休金、奖金、福利收入、补贴、工资等；（3）不工作成员的收入，包括退休金、福利收入等；（4）家庭成员个人从个体、私营企业经营中的收入；（5）财产收入，如储蓄存款和公债利息、股票收入、红利、住房出租收入、其他租赁收入等；（6）实物和净补贴收入，如票证补贴、住房补贴、其他净补贴和实物收入等；（7）自有住房的租金价值估计和房租；（8）其他收入，如个人转移收入和一些特别项目。此外，还应当包括自我生产和消费的物品价值，各种非合法收入等部分。收入一般是指居民的日收入、月收入或年收入，但收入不能只看短期收入水平，还要看永久性收入。从一个人的经济生命周期看，年轻时收入很少，毕业后随着工作年限和经验的增加，其收入水平逐渐增加，在50岁左右达到高峰，退休后收入大幅度减少。3、收入初次分配收入的初次分配通常首先是居民以其劳动力、资本、土地、技术等生产要素参与生产活动而获得的报酬，包括来自国内和国外的生产要素的报酬；同时，还包括政府以其对生产活动的管理行为而获得的生产税和进口税等收入，国民生产总值扣除居民、政府的初次收入分配后剩下的余额形成了企业的初次分配收入，企业初次分配收入在统计上是一个剩余项或账户平衡项，包括固定资产消耗和扣除了居民财产收入后的净营业盈余。在农业经济中，收入初次分配是指“交足国家（政府）的、留够集体的、剩下都是自己的”这一分配过程。1997年，我国政府进一步提出非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分，鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。目前，我国实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持效率优先、兼顾公平（平等），各种生产要素按贡献参与分配。4、收入再分配收入再分配：社会转移分配，包括：政府的所得税、财产税、社会保障费（税）、社会保障支出（社会保险金，社会救济金等）、其他转移收支。5、收入差距与贫困恩格尔系数恩格尔系数：60%（含）以上，绝对贫困；50%-60%，勉强度日即温饱；40-50%，小康水平；20-40%，富裕；小于20%，最富裕。2003年，我国城镇居民恩格尔系数为37.1%，刚刚超过小康标准的底线向富裕型转变；农村居民恩格尔系数为45.6%，刚刚进入小康标准。基尼系数洛伦茨曲线（美国C·洛伦茨，1905年）：基尼系数（意大利C·基尼，1912年）：0.2以下，高度平均化；0.2.—0.3，相对平均；0.3—0.4，合理；0.4—0.5，差距偏大；0.5以上为收入差距悬殊。而1991年美国基尼系数为0.428，英国、荷兰、澳大利亚、德国、日本等国的基尼系数一般在0.3左右，拉丁美洲0.5—0.6，我国居民收入差距显然已经偏大。我国基尼系数：城镇农村1978年0.160.261993年0.240.331998年0.30.42006年（全国）0.496见2009年6、影响收入差距的因素人力资本、教育与收入分配1994年北京大学录取了13名各省文科第一名，有11名进了经济系。对95所高校调查，1981-1989年补充的青年教师77%已经流失，其中40%流向高薪的企业。《经济日报》1994年9月21日1996年全国高考状元中31人进入北京大学，21人进入清华大学。在进入北京大学的21名文科状元中，10人学经济，8人学法律，2人学外语，1人学社会学，没有一人学文史哲。2003年报考硕士研究生的有79.7万人，报考人数前十名专业是工商管理、法律、计算机应用、企业管理、金融学、通信与信息系统、外科学、内科学、会计学、计算机软件与理论。2002年，北京的海洋科学、船舶与海洋工程、水产等学科无人报考。（二）、收入政策收入分配原则：按劳分配；按要素分配。1949年，全国人均国民收入66元；1952年，100元；1、政府、事业单位工资制度改革新中国建立后，政府在1949—1955年期间对政府机构和国有事业单位实行的是供给制和工资制并存的。供给制：1950年1月，中央政府正副主席到政务院各委正副主任，小米3400斤、2800斤、2200斤；政务委员、各部正副部长等，小米2800斤到1200斤。政务院正副处长，900斤到560斤；办事员270斤到180斤。小灶、中灶、大灶制度：小灶是对中央政府主席、副主席、委员，各部、委、署行政正副首长、委员以上，各委级以上的正副秘书长等同级人员；各部、委、署的正副司级、省级正副主席、正副厅级等同级人员；参加革命工作15年以上，且严重残疾的县长级以上人员实行的供给制度），规定各项生活必需品的供给标准，包括大、中、小灶的供给标准，菜金等10项个人生活消费品的数量等。1955年7月，统一实行职务等级工资制的货币工资制，职务等级分30级，其中国家正副主席560元，正副省部级为380—200元，处级为170—86元，勤杂人员为18元。1956年4月，改革工资制度：如1—11类工资区，工资系数为100%—127%（每1类3%），如北京、天津为6类，西宁为11类。1985年，实行职务工资制，工资结构包括四部分：基础工资（6类地区一律40元），职务工资（行政12级，技术7级），工龄工资（每年1元，最多40元），奖励工资（突出贡献者）。1993年，政府和事业单位再次改革工资制度。政府机构实行职级工资制。职级工资由职务、级别、基础（每人90元）、工龄（每年1元）四部分组成。其中，正副主席、总理，职务工资630—480元，级别工资470—425元，基础工资90元，总计约1000元。县处长，职务工资294—144元，级别工资164元，基础工资90元，约500元。办事员职务工资120—50元，级别工资55元，基础工资90元，约250元。高教、科研：教授职务工资670—390约600元，副教授555—275，讲师435—205；津贴287—71（在工资中占30%），中小学：中学高级555—275（教授、副教授）；中学一级和小学高级，435—205（副教授、讲师）；中学二级和小学一级，333—165；津贴238—62，2000年，中组部、人事部印发了《关于加快事业单位人事制度改革的指导意见》，允许经费完全自理的单位自主决定内部分配。定期调整公务员的工资水平是公务员制度的重要内容。在1997年，亚洲金融危机后的1999年、2000年、2001年4月和10月，我国政府和事业单位曾连续提高工资标准。当然，经济形势有变时，也可以采取减薪措施。我国2009年提出在事业单位中实行绩效工资制度2、企业收入工资形成的计划（政府）机制工资形成：按劳分配，同工同酬，计划形成，应随经济发展而逐步提高。解放初：1949年，实物工资；1951，以工资分作为计算工资的单位；1951年，企业八（或六、七）级工资制，职员职务等级工资制或职务工资制，奖励性的新计件工资制；1956年，取消了年终双薪；1957年，城镇190元；1978年，299元；城镇收入分配制度背景：一是资金（收入）短缺与经济增长、工业化、计划经济之间，重点建设、资金配置等；二是利益激励机制与经济增长、工业化、计划经济特点：一是政府在全社会对职工实行统一的按劳分配；二是收入形式和结构高度单一化，1978年，标准工资占工资85.5%，奖金占工资2.3%；三是高度平均、低水平的社会福利制度；缺陷：一是工资制度过于单一，八级工资制，技术等级工资6—8级，但不同地区、不同行业、不同工种的工资标准紊乱，一个企业可能有几百个工资标准；二是个人收入增长率小于经济增长率。如城镇职工人均创造的国民收入，1952年为1553元，1978年为2132元，名义增长为37.2%，实际增长为43.9%；但工资1952年445元，1978年615元，名义增长38.2%，实际增长10.3%；1957—1978年工资四次（1956，1958，1961，1963）升级面90%，人均不到一级；劳动分配度（工资/国民收入）1952年28.7%，1978年28.3%；全民所有制单位平均货币工资：年度名义工资实际工资1952446196153741519656525421978644三是工资收入与赡养人口相比，劳动力价格下降；1957年1978年人均工资（元）624615人均负担（人）3.292.06生活费用价格指数126.6144.7劳动力价格10.527四是收入分配高度平均化。1957年的最高工资/最低工资为3/1，1967年取消奖金，1957、1959、1960年降低领导者工资标准，文化大革命。世界银行《中国：社会主义经济的发展》（中国财政经济出版社1983年出版，107页），中国基尼系数0.16—0.18，且人均收入50元以上的家庭，劳动参与率85.3%，人均收入15元以下的，劳动参与率24.7%，1985年，工效挂钩；1993年，机关、事业单位工资改革；1997年按劳分配和按要素分配企业工资制度改革：两个阶段1977—1991年阶段：四次按劳分配问题研讨会；1978年5月，国务院《关于实行奖励和计件工资制度的通知》，试点面30%之内，奖励总额不超过标准工资总额的10%；1981年，实行奖金制度的企业，全年奖金总额控制在1—2个月的标准工资内；1983年，工资制度改革试点，建立岗位津贴，调整某些工种的定级工资，建立升级或增资制度；1984年，企业完成国家计划和利税后，奖金不封顶，但奖金超过2.5月标准工资后征收超额累进奖金税，2.5—4月、4—6月、超过半年的税率分别为30%、100%、300%；1986年对集体企业也征收奖金税。1985年1月，国务院《关于国营企业工资改革问题的通知》，建立了企业工资增长新机制，逐步实行各种形式的企业工资总额与经济效益挂钩的办法，在中央政策指导下的企业工资分级管理体制。1986年，企业新职工实行劳动合同制，企业公开招工，职工待业保险，企业可以辞退职工。计件工资：奖励：1981年，奖金封顶，企业全年奖金最多不得超过本企业2个月的标准工资，个别企业不得超过3个月；1984年，奖金不封顶，征收奖金税。津贴和补贴：补偿生产条件方面的为津贴，补偿生活支出方面的为补贴。包括地区、特殊劳动条件（矿山井下，冶金，海上，地质，飞行，盐业）、有毒有害身体健康（化工，卫生，环保，殡葬，废旧）、工作岗位（乡村邮政，劳动教养，公安，技师）、工龄（护士，中小学教师）等津贴，物价补贴等。工资调整：1977年，1966年前参加工作的二级工和1971年前参加工作的一级工升1级，18级以下干部和其他职工按40%升1级；1978年，2%升级面；1979年，40%升级面；1983年，普调1级；1985年，调整工资等级标准，由原来300多种等级减少为14级，并实行自费工资套改。工效挂钩（1985—1992）：工资总额一般同上缴税利（不包括企业留利）或实现税利挂钩，建筑企业百元产值工资含量包干，矿山工资与实物生产量挂钩，运输企业同实际生产量挂钩等。挂钩的两个基数、一个比例由上级主管部门核定，一般是效益增长1%，工资增长0.3%—0.7%，当年工资增长超过7%征收工资调节税；1993年93%的企业工效挂钩。政府还用产品质量、品种、成本、安全、履约率等考核，征收工资调节税等。如1980年外商投资企业个人所得税，1984年奖金税，1986年个人收入调节税，1989年普调一级；工资外收入迅猛增长；1992年6月后阶段：1992年6月颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定国有企业享有劳动用工权、工资和奖金分配权等，有自负盈亏的责任。1993年11月宣布建立社会主义市场经济体制后，工资、劳动力市场化，企业分配自主化。2000年，劳动和社会保障部印发了《关于进一步深化企业内部分配制度改革的指导意见》，许多企业开始实行以竞争上岗、工作评价为基础的岗位（职位）工资制。3、集体谈判由于劳动力过剩的压力，目前我国广东深圳、广州等城市的工人工资水平甚至低于十年前水平。在工资形成上，许多学者强调收入政策的非强制性，希望通过社会各方的合作和谈判，推行收入政策。如一些国家通常在全国定期举行最高级的政府、雇主、工会三方联席会议，就经济形势、政府政策、工资福利等问题交换看法，增进了解和沟通。一些国家在工资形成还采取了集体谈判制度，即以企业、雇主或其组织为一方，以雇员或其组织为另一方，就企业或行业的工资分配、劳动条件、就业与解聘、社会福利等问题进行协商谈判的制度。4、工资水平政策政府在工资指导和管制上实行的政策工具有最低工资立法、工资指导、工资与物价管制、收入指数化等。最低工资立法。它是政府通过立法，确定不低于市场均衡水平的工资，强制性地把雇主所得转移给劳动者的政策工具，包括最低工资标准和工资额、加班工资津贴、禁止使用童工等政策。其中，最低工资标准一般根据就业者及其赡养人口的最低生活费用、社会平均工资水平、劳动生产率、就业状况、地区差异等因素确定，劳动者在法定工作时间内提供了正常劳动的前提下，雇主就必须支付不低于最低工资标准的工资。我国1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了最低工资制度，1992年深圳地区实行企业最低工资政策，1993年国务院颁布《企业最低工资规定》，2004年3月起实施新《最低工资规定》。我国境内的各类企业、民办非企业单位、有雇工的个体工商户和与之形成劳动关系的劳动者要依法实行最低工资，政府机构、事业单位、社会团体也要依照执行，且最低工资标准每两年至少调整一次。最低工资标准一般参照就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金、职工平均水平、经济发展水平和就业状况等因素确定。工资指导政策。由政府部门根据劳动生产率增长趋势，确定工资、物价的增长标准，要求把工资、物价限制在全社会劳动生产率平均增长幅度内。政府对工资、物价水平一般不实行强制执行，只是采取指导性的方式。我国劳动和社会保障部门在劳动力市场建设和企业工资制度改革上，建立了工资指导线、劳动力市场工资指导价位等项制度。工资—物价管制和收入指数化政策工资—物价管制是指当工资—物价增长水平超过劳动生产率的增长速度，影响到经济增长和社会稳定时，政府运用强制性权力，抑制或提高物价和工资水平，甚至冻结工资—物价。收入指数化是指名义收入与价格变动挂钩，以保证实际收入水平不降低，如许多国家实行的物价补贴、退休金与物价挂钩等政策。我国：计划经济时期，我国长期实行政府定价、价格冻结政策。改革开放后，绝大多数的产品和服务的价格逐渐放由市场决定，但对关系国计民生、资源稀缺、自然垄断经营、重要的公用事业和公益性服务等的极少数产品和服务，实行政府指导价或政府直接定价。在特定时期，还可以采取价格管制措施。如2003年12月，国家发展和改革委员会针对国民经济出现的过热势头，通知要求各级价格主管部门认真做好元旦、春节期间价格监管工作，2004年一季度地方各级政府一律不得提高政府制定的公用事业、公益事业和居民生活必需品价格；已经公布在“两节”期间准备出台的调价项目要适当推迟执行，努力保持市场价格基本稳定；严禁越权定价或擅自提价等价格违法行为。5、农村收入及其政策农村收入分配制度改革前农村的收入分配除上述城镇的背景，即一是资金（收入）短缺与经济增长、工业化、计划经济之间，重点建设、资金配置等；二是利益激励机制与经济增长、工业化、计划经济三是地区、年度、社队之间因自然条件、经济技术等方面，收入水平差别大；四是优先发展城镇和工业，农村税负1950年12.3%，1978年2.9%，但通过工农产品价格剪刀差等因素，农村国民收入净流出4481亿元（苏明、丛安妮，1990）；五是城乡制度和经济分割，仅户籍制度就有18个方面的制度障碍，农村经济封闭发展，特点：队为基础，评工记分；不稳定，收入差距大，1978年基尼系数0.26，农村收入制度改革1982年承包制，1983年放开农产品市场，1978—1988年，农产品收购价格指数上升144.6%，增收6317亿元，扣除工业产品提价，净增1888亿元；农村经济：1987年，非农产值大于农业；1990年，乡镇企业产值1万亿元，三分天下；6、资本收益政策与反贫困按要素分配原则利息税：1999年9月恢复，比例税；2000年征收过100亿元，最近停征。储蓄实名制：1997年正式提出，2000年4月实行；所得税等资本收益政策。收入的功能分配原则包括按劳分配和按要素分配两大原则，政府不仅要对收入进行规范调节，如政府征收的个人和企业所得税、社会保障税，政府还要对决定收入分配的资金、土地、资产等进行规范调节。为了调节收入差距和贫富悬殊，发达国家从19世纪后期普遍开始实行遗产税、赠与税、所得税政策，其中遗产税的最高税率一般为70%，北欧福利国家的个人税负往往占个人收入的一半以上。我国在收入分配方面已经实行了个人所得税和企业所得税政策，1999年9月恢复利息税，条件具备时还将征收遗产税、继承税、赠与税等。反贫困政策。根据国际上的每天人均收入不足1美元为贫困的标准，全球贫困人口28亿人，贫困人口占发展中国家人口的一半以上。我国农村贫困人口标准1985年为人均纯收入206元，1992年为320元，2003年为637元。1978年仅农村贫困人口达2.5亿人。1984年9月，我国政府发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，提出“国家对贫困地区要有必要的财政扶持”。从1986年起，政府扶贫开始从传统的“救济式扶贫”向“开发式扶贫”转变，1986—1993年确定了331个国家重点扶贫贫困县，实行以促进区域经济增长为目标的扶贫战略。1994年出台《国家八七扶贫攻坚计划》，提出用7年时间（1994—2000年）解决8000万贫困人口问题，把扶贫目标限定为农村绝对贫困人口，重新划定了592个贫困县，扶贫资金迅速增长。2002年颁布的《中国农村扶贫开发纲要》，在中西部21个省区确定592个国家扶贫开发工作重点县（替代以前的“国定贫困县”）。农村贫困人口1985年减少到1.25亿人，1993年为7500万人，1998年为4200万人，2003年为2900万人，贫困发生率由1978年的30%下降到3%。1980—2003年，仅中央财政安排的专项扶贫资金累计达1083亿元，2004年为122亿元，此外还有规模更大的地方各级财政扶贫资金、银行扶贫贷款，以及扶贫协作、定点扶贫、扶贫捐资、捐物等，如1980—2003年发放扶贫贴息贷款总额达1461亿元。针对城市贫困问题，我国1997年实行城镇最低生活保障线制度，1998年实行城市反贫困计划，2003年享受最低生活保障的人数达到2235万人。目前，我国已经走出低收入国家的行列，但从绝对收入水平、收入分配的基尼系数、恩格尔系数等指标上看，我国仍然存在着突出的贫困、收入差距过大等问题。按照国际标准，2003年我国农村贫困人口将从2900万人上升到8800万人，且贫困人口中五保户占20%，残疾人占35%，居住在不适合人类生存的条件恶劣地区人口占28%，解决这些人的生活和生产问题将遇到越来越大的困难。国务院扶贫开发领导小组2004年7月披露，尽管2003年经济增长率达到9%，农村贫困人口还是净增加了80万人。同时，我国地区之间、城乡之间、行业之间的经济发展和收入分配的差距还呈现扩大的趋向。显然，如果不能有效解决经济发展中的贫困、特权、不平等等问题，将可能导致严重的社会和政治动荡，阻碍现代化的顺利推进，拉丁美洲许多国家在这方面就发生了沉重的教训。2000年9月，包括中国在内的联合国189个成员国在千年首脑会议上共同发表《千年宣言》，承诺到2015年将全球贫困人口（每天收入不足1美元）总数降低一半。二、社会保障制度1、社会保障制度概述社会保障制度是政府通过一系列强制性的财政计划，对收入的集中和再分配，目的是保证个人和家庭免受劳动能力丧失或受到干扰而带来不利后果，使他们能够应付由于结婚、生育、孩子、疾病或伤害、失业、死亡所导致的支出，消除劳动力市场、金融市场对他们的歧视，以保证他们享有公认最低的生活水平和社会安定。社会保障制度的产生和发展：农业社会向工业、市场社会；家庭保障向市场保险向政府保障。在农业社会向工业、市场社会转变的过程中，传统的家庭保障已经不足以防范社会成员的各种风险，社会主义民主运动也向资本主义制度发出了严重挑战，J·S·穆勒等人就提出了社会福利的思想。1883年，俾斯麦与反对社会保障的自由党达成妥协，立法确定了社会保障计划，1889年颁布了人类第一部《养老保险法》。后来，多数国家也开始建立各具特色的社会保障制度。国际劳工组织《社会保障最低标准公约》，要求在社会风险覆盖率、社会保障覆盖率和保障力度方面达到一定标准。社会保障制度的内容目前，社会保障由社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等部分组成，其中社会保险中的养老（退休）保险计划最普遍，有40多个国家建立了失业保险制度，60多个国家建立了生育、入学、怀孕、生育、哺育等方面的家庭津贴计划，还一些国家建立了健康及疾病（医疗）制度。社会保障制度的功能：储蓄，时间，年轻时储蓄；再分配储蓄和再分配是社会保障制度的两大基本功能。其中，储蓄功能是个人在身强力壮时储蓄部分收入，以保证因年老、疾病、失业、灾害等各种原因而造成特殊需要时得到满足；再分配功能是收入的转移与重新分配，即不管个人和家庭的财产价值，将高收入者的部分收入转移分配给低收入或无收入者，它是社会保障的制度特性。第二次世界大战结束后，西欧国家建立了社会保障制度，政府全面承担了增进社会成员普遍福利的责任，但过高的税收、庞大的社会福利机构、广泛的社会保障项目也带来了一系列的社会经济问题，如税收负担过重，个人责任感、独立性和进取心的削弱。2、我国社会保障制度的改革过程改革开放前的社会保障制度。1951年《劳动保险条例》，国家统筹，单位实施（1969年开始）对职工和职工家属的老年保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等全面的劳动保险制度（劳保制度），这是一种以收益基准、现收现付为特征的社会保障制度。1951—1968年，按工资总额提取一定比例附加工资，作为劳动保险支出，实行受益基准、现收现付制。1969年，劳动保险改为营业外收支中列支，社会保障变成了企业保障。农村：合作医疗制度，社会救济改革过程。1984年，为适应国有企业改革的迫切需要，以企业退休费用社会统筹试点为起点，社会保障制度改革逐步展开，先后启动了养老、医疗、失业、工伤和生育费用社会统筹试点。在养老保险方面，1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度框架，建立由国家、企业和个人共同负担的筹资机制；1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，开始探索建立“统账结合”的制度模式，并提出了社会统筹与个人账户相结合的两个实施办法，允许各地结合实际进行选择试点；在试点基础上，国务院于1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了各地“统账结合”办法，规定了统一的缴费比例、个人账户规模、基本养老金计发办法和管理办法，正式确立了我国目前企业职工基本养老保险制度的基本框架。1998年，国务院将原来铁道部、交通部等11个行业部门实行的基本养老保险行业统筹业务移交地方管理，使养老保险由条块分割管理统一为属地管理。2001年7月，国务院在辽宁省启动完善城镇社会保障体系试点，其主要内容是做实养老保险个人账户和改革基本养老金计发办法。在试点基础上，国务院于2005年发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，调整了个人账户的规模，统一了城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，改革基本养老金计发办法，建立了参保缴费的激励约束机制，进一步扩大了做实个人账户试点。企业补充养老保险制度于1991年从企业养老保险制度中独立出来以后也获得了很大的发展，2000年国务院决定将企业补充养老保险改为企业年金，并建立了市场化管理运营的企业年金制度。同时，积极推进机关事业单位养老保险制度改革和农村社会养老保险制度改革，探索建立农村和被征地农民、农民工的养老保险制度。在医疗保险方面，1994年，国务院在江苏省镇江市、江西省九江市开展职工医疗保障制度改革试点，简称“两江试点”，一年后，把试点范围扩大到40多个城市，开始探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度。在试点基础上，国务院于1998年发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始了对公费、劳保医疗制度的全面改革，确立了覆盖城镇所有用人单位及其职工、社会统筹和个人账户相结合、单位和职工共同缴费的城镇职工基本医疗保险制度，并同步推进医疗保险、医疗机构和药品流通体制改革。同时，通过普遍实行大额医疗费用补助办法、落实公务员医疗补助措施、实行企业补充医疗保险、建立针对特困群体的社会医疗救助制度，逐步建立了多层次医疗保障体系。2003年以来，医疗保障制度不断向农村和城镇非从业居民扩展，先后开展了新型农村合作医疗试点和城镇居民基本医疗保险试点，实现了医疗保障制度的全覆盖。在失业保险方面，国家于1986年针对国营企业劳动合同制工人建立了待业保险制度；1993年，国务院发布《国营企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费，建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活；1999年颁布《失业保险条例》，将原来只适用于国有企业的“待业保险制度”扩展到所有城镇企事业单位及其职工，并将原来只由企业缴费改为由用人单位和职工个人共同缴费，调整完善了失业保险制度。在工伤保险方面，1996年，劳动部在总结各地经验的基础上，发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，决定建立工伤保险基金，形成规范的工伤保险制度。同年，国家技术监督局发布了劳动部、卫生部和全国总工会制定的《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》，实现了伤残职工劳动能力鉴定标准化和制度化；2003年颁布《工伤保险条例》，进一步完善了工伤保险制度。在生育保险方面，劳动部于1994年颁布《企业职工生育保险试行办法》，将原由单位负担和管理的生育保障方式，转变为实行社会统筹，并对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范，推动了生育保险制度改革。目前，全国已有26个省份建立了生育保险制度。随着国有企业改革的推进和经济社会的不断发展，其他社会保障制度也相继进行了改革。在传统社会保障制度下依托单位实施、与单位福利相混同的社会福利逐步从企业中分离出来，发展成为国家向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群提供的社会援助，单位内部的福利设施也逐步实现社会化。同时，国家规范了农村五保供养工作，并针对城乡全体居民建立了社会救助制度。最低生活保障制度于1999年首先在城市建立，2007年扩展到农村地区；城市医疗救助制度于2005年开始试点，覆盖范围不断扩大。截至2007年底，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别达到20137万人、223l1万人、11645万人、12173万人和7775万人：此外，有5100多万农民参加了农村养老保险，1000多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度，7．3亿农民参加了新型农村合作医疗；城市最低生活保障对象有2200多万人，农村最低生活保障对象有3400多万人。2007年，5项社会保险基金的收支总规模分别达到10812亿元和7888亿元。此外，截至2007年底，11个省份做实基本养老保险个人账户基金近800亿元，农村养老保险积累基金400亿元，已筹集被征地农民社会保障资金2000多亿元，作为补充保险的企业年金积累基金1500多亿元。具有战略储备性质的全国社会保障基金，到今年6月底按成本计算已达4942亿元。问题：一是随人口老龄化，企业收益下降，劳动保障费用增加，企业与在职职工负担上升，劳动积极性下降；二是企业之间、行业之间、地区之间，一方面，收入与受益不挂钩，另一方面，企业内部的福利差距扩大；三是企业之间因社会保障负担不等，导致市场竞争不平等，恶性循环；四是社会不稳定，阻碍改革中国的改革目标：统一、公平、适度的社会保障制度2004年宪法修正案确定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，但养老保险、医疗保险、生育保险等方面的行政法规和统一的《社会保险法》仍未颁行。从政策执行上看，社会保险还属于多头管理状态，如养老保险、医疗保险、最低生活保障（低保）等分别归属劳动和社会保障、卫生、民政等部门管理。我国社会保障体系主要包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等部分组成，其中社会保险包括养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险五项内容。我国的社会保障基金包括五类：社会保险基金，由单位和个人共同缴纳，其范围包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险；社会统筹基金，基本养老保险体系中社会统筹账户上的基金；个人账户基金，基本养老保险体系中个人账户上的基金；全国社会保障基金；企业补充保障基金，包括企业补充养老保险基金（企业年金）和企业补充医疗保险。3、我国社会保险制度的内容社会保险是我国根据宪法所制定的基本社会政策，由社会集中建立基金，以使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等丧失劳动能力的情况下能够获得国家和社会补偿和帮助的一种社会保障制度。社会保险具有以下五个方面的特征：（1）法定性。就是国家立法，强制实施。保险待遇的享受者及其所在单位，双方都必须按照规定参加并依法缴纳社会保险基金，不能自愿。法定性是实现社会保险的组织保证，目的在于保障劳动者因暂时或永久丧失劳动能力以及失业时获得生活保障，安定社会秩序。（2）保障性。实施社会保险的根本目的，就是保障劳动者在其失去劳动能力之后的基本生活，从而维护社会稳定。（3）互济性。是指社会保险按照社会共担风险原则进行组织的。社会保险费由国家、企业、个人三方负担，建立社会保险基金。社会保险机构要用互助互济的办法统一调剂基金，支付保险金和提供服务，实行收入再分配，使参加社会保险的劳动者生活得到保障。（4）福利性。社会保险不以盈利为目的的，它以最少的花费，解决最大的社会保障问题，属于社会福利性质。（5）普遍性。社会保险实施范围广，一般在所有职工及其供老的直系亲属中实行。养老保险。养老保险是劳动者因年老丧失劳动能力时，在养老期间发给生活费，以及生活方面给以照顾。2000年，我国60岁以上人口已经占10.2%，养老保险在各项社会保障制度改革中推进最快。目前，企业养老保险制度已经覆盖绝大多数国有企业和集体企业的职工，以及半数以上的非公有制企业职工，政府机构事业单位的养老保险制度改革也正在推进。农村地区采取农民自愿和政府组织引导相结合的方法，逐步建立农村养老保险制度。1991年，建立养老资金的有国家、单位、个人三方共担制度。1995年，有关部门提出了养老保险改革的两个方案。（1）国家体改委方案的要点是按照缴款基准制为主、受益基准制为辅，建立“大个人账户、小社会统筹”的养老保险制度，个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的一定比例计入个人账户。职工退休后，按照个人账户的储蓄额按月发给养老金。不过，它没有有效解决老职工的养老金资金来源问题，没有得到许多部门和地区的支持。（2）劳动部方案的本质是针对“老人”和“新人”，分别采取现收现付制和个人账户制，建立“大社会统筹、小个人账户”的养老保险制度，个人缴费计入个人账户，企业缴费计入社会统筹基金。职工退休后，个人账户存款如果足以支付养老金，则支付形式同国家体改委方案；如果不足或属于“空账”，则由社会统筹基金补足。这一方案比较实际地解决了老职工的资金来源问题，得到多数部门和地方的支持。不过，对于退休人口众多的地区和企业，企业缴纳社会统筹的负担很重，如上海个人缴费3%，企业缴费25.5%，企业拖欠或逃避现象严重。新兴、高效益的行业和非公有企业为避免高缴费，选择了退出社会保障方案，当时有11个行业（铁道、邮电、水利、建筑、电力、交通、煤炭、银行、民航、石油天然气、有色金属）退出。为了克服上述方案的不足，国家体改委和劳动部等部门协商后于1996年提出了改进方案，国务院1997年8月发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。新方案的核心内容是：（1）按职工工资的11%（个人8%、单位3%）缴费建立个人账户。其中职工本人以本人上一年月平均工资为缴费工资基数按一定比例缴纳基本养老保险费，个人缴费比例1997年不得低于4%，从1998年起每两年个人缴费提高1%，最终达到8%。社会统筹部分由各地政府自定。（2）养老金支付分为两部分：基础养老金标准一般不超过当地职工平均工资的25%，15年后为20%，可以依据缴费年限划分不同檔次；个人账户养老金标准为个人账户累计储存额除以120，按月发放给离退休职工。养老金水平达到工资的40%—60%，养老金的计发实行“新人新办法，老人老办法”。以1997年为界，已退休人员，按原规定；1997年前参加工作尚未退休，缴费满15年后按月领取基础养老金、个人账户、过渡性养老金；1997年后参加工作，缴费满15年后按月领取基础养老金、个人账户；不满15年，退休后其个人账户储存余额一次性领取。此外，1998年8月将11个退出改革的行业移交地方。从80年代试点、1991年推广省级养老保险调剂基金和中央调剂基金，1999年有28个省建立了省级统筹。1998年扩大改革范围，国有、集体、外商投资企业、私营企业等都实行新的改革方案。2003年，我国基本养老金收入3680亿元，支出3122亿元，4000多万离退休人员按时足额领到养老金，3400多万企业退休人员中有2933万实现了社会化管理服务，其中1300万人纳入了社区管理。通过三次提高企业离退休人员养老金待遇，人均养老金从413元提高到618元。不过，职工供养退休人员负担加重，老职工的基本养老基金来源问题仍然没有最终解决。作为社会保障的补充，还可以建立企业年金制度（即补充养老保险制度、雇主发起养老计划），如发达国家普遍建立了企业年金制度，其中丹麦企业基金覆盖率高达100%，英国为60%，美国为50%。我国自1991年开始试点企业养老保险制度，2000年国务院出台《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，并更名为企业年金，建议企业年金实行基金积累和个人账户制，费用由企业缴纳，市场化管理，企业可以提取不超过职工工资总额4%的资金建立企业年金，企业这部分费用可以从成本中列支。辽宁省2000年试点年金制，2004年将在东北地区试点。自2004年5月起，《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》正式施行。在今后的养老体系中，年金比例将不断提高，长期目标可将年金和个人账户整合为年金。从近期看，我国农村养老保障还将以家庭为主，同社会保险、社区保障、国家救济相结合。2003年，我国有5428万人参加农村养老保险，198万农民领取养老金，而浙江省率先将基本养老保险和失业保险覆盖面扩大到城乡人口。十七大提出的“2020年之前要基本建立覆盖城乡居民的社会保障制度”，2009年6月，国务院常务会议决定，2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。医疗保险。医疗保险是劳动者在失业期间的生活费、医疗费的给付以及转业培训、生产自救及职业介绍等保障措施，包括城镇医疗保险和农村医疗保险制度。早在1993年，我国开始在镇江、九江试点以“社会统筹与个人账户相结合”为核心内容的城镇职工医疗保障制度改革。目前建立中的是多层次、覆盖城镇全体劳动者、社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度。其中，基本医疗保险制度的内容是：（1）低水平。适当降低单位缴费标准，仅仅保障基本医疗。（2）广覆盖。扩大基本医疗保险覆盖面，覆盖城镇全体劳动者，扩大医疗保险的服务内容，2003年参加医疗保险10902万人。（3）单位统筹基金和个人账户相结合。其中，统筹基金来源为单位缴纳工资总额6%的70%，个人账户为个人缴纳工资总额的2%加单位6%×30%。单位统筹的起付点为职工工资总额的10%。（4）统一管理。包括实行劳动和社会保障部门统一管理；扩大统筹范围，由县级统筹向地市、省级统筹过渡；统一医疗的范围和标准，完善医疗卫生和药品生产流通体制的同步改革，定点管理医院和药店，医疗、药品分开等。（5）多层次。除基本医疗保险外，建立健全社会医疗救助和企业补充保险、个人商业保险等多层次的医疗保障体系。农村合作医疗制度。建国初期，我国初步形成农村初级保健网，公社医院兼有提供基本医疗服务和初级卫生保健技术指导及农村卫生行政管理的功能。其间，农村合作医疗覆盖率在90%左右。自70年代末，农村经济政治体制改革，除上海市等个别地区，合作医疗制度基本解体。1993年，政府提出重新发展农村合作医疗；1994年，开始试点；1997年，大部分省、自治区和直辖市下达了建立农村合作医疗的指令性任务，但覆盖率一直在10%左右，且集中在东部地区。2002年6月，卫生部等7部委联合印发《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001—2010年）》，目标是实现多种形式的农民医疗保障制度，解决农民基本医疗和预防保健问题等。2003年，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》和国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，有30个省区和新疆生产建设兵团确定304个新型农村合作医疗试点县（市），争取到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，参保农民个人每年缴费不低于10元，个人、集体和政府多方筹资，以县为单位统筹，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗制度的农民，中央财政按照每年人均10元给予合作医疗补助资金，地方财政也给予人均不低于10元的补助。失业保险。失业保险，是国家和社会为暂时失去职业、又没有其它收入来源的职工提供基本生活保障，并通过职业培训、职业介绍等手段帮助其实现再就业的社会救助制度，是社会保险体系中的重要组成部分。1993年，国务院发布《国有企业职工待业保险规定》。1998年，确定失业保险缴费率由职工工资总额的1%提高到3%，其中单位缴纳2%，个人负担1%。对于国有企业下岗职工，实行三条保障线，3年内由再就业中心管理，发给基本生活费；失业后按规定发给失业保险金；此外，实行最低生活保障费政策。工伤、生育保险等部分。工伤保险是劳动者因工负伤，暂时或永久丧失劳动能力后的工资收入补偿，也是对因工负伤劳动者的医疗护理和生活照顾措施。随着劳动关系的不断变化，1996年我国颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》和《企业职工工伤保险暂行办法》。2003年4月，我国颁布《工伤保险条例》并从2004年起施行。条例规定，各类企业、有雇工的个体工商户都应当为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，这就将工伤保险的社会统筹的覆盖范围涵盖了包括乡镇企业、个体工商户在内的所有企业。生育