第四章行政组织理论课件

第四章行政组织理论的演变行政组织理论是关于行政组织的构成、建立、运行和发展规律的知识体系。系统地对西方以及中国的行政组织理论的历史演变进行归纳和阐述，对于行政组织的研究有重要的意义。引用黑格尔在《哲学史讲演录》中的话：“我们在现世界所具有的自觉的理性，并不是一下子得来的，也不只是从现在的基础上生长起来的，而是本质上原来就具有的一种遗产，确切地说，乃是一种工作成果——人类所有过去各时代工作的成果”。漫长发展演变过程。内容丰富多样。6/7/20231工商企业组织理论与行政组织理论西方行政组织理论与中国行政组织理论阶段分类不同，涵盖内容不完全一致三个阶段，四部分内容（西方），五节6/7/20232第一节古典行政组织理论古典组织理论又称传统组织理论，时间阶段大约为19世末—20世纪30年代。这个时期的组织理论还不能称为真正的组织理论，只是在管理理论中蕴涵着有关组织的思想，因为真正的组织理论是后来才形成的，古典组织理论属于组织理论的孕育阶段。

古典组织理论聚焦于组织的结构之上，着重研究组织结构的设计、组织的运行原则和组织中管理的职能，其研究者大多用静态的、封闭的观点来研究组织的结构、层级、分工等问题，把组织看作一个封闭的、孤立的系统，核心是提高组织的运作效率。其代表人物有泰勒、法约尔、韦伯、厄威克和古利克等。6/7/20233一、早期的行政组织思想思想（零碎、不系统的、不完善的）受社会分化、国家各类组织分化水平不高的限制，早期的行政组织思想大都包含在国家管理思想中，与政治思想、法律思想含混在一起，没有单纯的行政组织思想。最早的公共行政思想可以追溯到柏拉图，《理想国》——表达了组织分工对于提高组织效能的重要意义：“只要每个人在恰当的时候干适合他性格的工作，放弃其它的事情，专搞一行，这样就会每种东西都生产得又多又好”。6/7/20234意大利马基雅维利，《君主论》中也论述了组织的思想。他认为：组织内聚力，也就是组织内部的团结一致以及臣民对君主的爱戴是一个行政组织存亡的关键。如果人民不满，君主是永远得不到安全的。因为人民为数众多。美国政治学家汉密尔顿，《联邦当人文集》主张扩大行政部门的权力和建立强有力的行政组织。英国政治思想家密尔，《代议制政府》提出并论证了衡量一个行政组织工作好坏的标准在于其能否促进社会利益的增长，并认为政府的全部工作都是专业技术性的，因此行政官员不能选任，只能通过考试来录用（与政治官员不同）。上述思想——后来行政组织理论的渊源，——为理论系统化发展奠定基础。古典行政组织理论是从威尔逊开始的。6/7/20235

二、威尔逊的行政组织理论托马斯伍德罗威尔逊——西方行政学的创始人。1887年，在美国哥伦比亚大学《政治学季刊》发表《行政学之研究》一文——被认为是行政学发端的标志——确立了行政学研究的必要性、研究的目标和研究方法——使行政学从政治学中分离出来。著作：《国会政体》，《美国内阁政府》，《委员会和内阁政府》论著中关于行政组织的思想有：6/7/202361、强调“首先要弄清政府能够而且适合承担什么任务”，也就是明确行政组织的职能、任务、范围。他认为凡是公共事务都应当由政府来管理，其他事务——社会组织承担。2、提倡改进政府机关的组织结构与工作方法。他认为要提高效率，仅仅进行文官制度的改革是不够的，“还要改进我们政府机关的组织结构与工作方法”。3、强调行政组织应成为社会公众信赖的机构。威尔逊：“我们必须继续前进，把执行的职能调整得更妥贴，并且规定一些有关行政组织和行政活动的更好方法。它将通过替公共机关树立起神圣尊严，使之宛如一种为公众所信赖的机构的途径，从而使官场生涯中的气氛得到澄清；它还通过使机关变得公正不阿的办法，来开辟一条机关公事公办的道路。”威尔逊的行政组织理论标志着混杂的、片断的行政组织思想向独立的、系统的公共行政组织理论演变的完成。6/7/20237三、科学管理学派的组织观泰勒（1856—1915），美国人，被西方誉为科学管理之父，代表作是1911年出版的《科学管理原理》。组织管理的思想。成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派，——理论被称为“泰勒制”。其研究的重点是工厂内部生产管理方面的问题，思想发展过程中，始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式，工作过程，工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人的工作效率。主要理论观点：1、科学管理的中心问题是提高效率。2、实行刺激性工资制度，按组织成员的绩效来支付报酬，鼓励竞争。

6/7/202383、主张把组织中的计划职能和执行职能分开，提出实行职能管理——也就是将整个管理工作划分为许多较小的管理职能，所有管理人员尽可能专门分担某一种管理职能，加强专业化职能人员在组织中的作用。4、强调组织工作要计划化、标准化、程序化。5、强调组织的“例外原理”。所谓“例外原理”，就是高级管理者应把例行的一般日常事务授权给下级管理者去做，自己只保留对政策制定、任免等例外事项（或重要事项）的决定权或控制权。——以便集中精力处理最主要的事情。他的思想为公共行政组织中——职能部门的建立、管理专业化、高层管理者的职能分工、组织效率的提高——提供了有益的启示。在美国掀起了一场科学管理的革命。科学管理的精神是永存的。6/7/20239四、法约尔的一般组织管理理论法约尔（1841—1925），法国人，“现代经营管理理论之父”。代表作为1916年出版的《工业管理和一般管理》，提出了适用于包括经济、行政、军事与宗教组织在内的一般组织管理理论。泰勒——注重基层人员的工作方式的改进。法约尔——注重的是组织“管理人员的管理方式的讲究”。6/7/202310主要观点：1、组织与管理密切相关。管理的基础是组织，没有组织，管理就不会存在，没有管理，组织也无法形成并得到维持。2、认为管理理论“是指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到证明的原则、标准、方法、程序的一个体系”，——任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也应当能应用于所有的各种人类组织。6/7/2023113、关于组织的层级结构。他认为合理的结构就是能保证组织在实现其目标的过程中可以进行统一领导的结构。组织中，等级系列和横向职能部门的增多——是组织所承担工作数量增多的结果，但也有可能是因为存在着不合理的管理层次和幅度，因此应当把管理层次和幅度限制在合理的范围内。4、提出组织管理五要素：计划、组织、指挥、控制、协调。这里将组织列为组织管理的第二要素，是将组织作为一个动态过程，也就是管理的一个环节。6/7/2023125、提出14条组织管理原则。劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结。6、跳板原则：又称法约尔桥。只能对上级实行越级报告，对下不能越级处理。法约尔的一般组织管理理论对西方公共行政组织理论的发展有重大的影响，成为后来发展起来的管理过程学派的理论基础，也是以后各种组织管理理论和管理实践的重要依据之一。6/7/202313五、韦伯的官僚制组织理论马克斯韦伯（1864—1920），德国著名的社会学家、经济学家、政治学家和行政学家。与法约尔和泰勒相比，韦伯更像一位理论家，从来没有过治理组织的经历，理论的出发点也不是为任何一个组织的实际需要而设计的，而是他认为的组织的理想的、标准的通用的形态。韦伯一生著书立说比较多，《社会组织和经济组织理论》，《新教伦理与资本主义精神》，《经济与社会》，最大贡献是提出和建立了官僚模型的组织理论——被公认为是公共行政组织历史上最重要的理论之一，被尊称为“组织理论之父”。官僚——文牍主义、效率低下、令人厌恶的组织现象韦伯认为，官僚科层组织是指一种组织形态及其结构特点，是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。6/7/202314？他认为任何组织的存在都是依靠权威来维持的。权威是组织赖以存在、维持的前提。合法的权威主要有三种类型：1、基于习俗惯例的传统权威。来自对传统文化的信仰以及对个人明确而特殊的尊严。——缺乏效率。2、基于领袖个人超凡魅力的超人权威（魅力型权威）。来自领导者的意志和强制性权威。基玛尔（土耳其），毛泽东，对领袖的无比崇拜。——缺乏理性。3、基于理性法规的法理型权威，来自法律和社会契约，由选举产生的。不管是哪一种形式的权威，它都是组织实现其目标的基础，权威可以消除混乱、形成秩序，带来组织的有效性。其中官僚科层组织依据的是法理型权威，这种权威既合理又合法，既重视人的能力，又重视管人的制度，是最理想的组织形态。6/7/202315韦伯心目中的这种理想的官僚科层组织的特征：明确的分工。严格的层级节制。严明的组织纪律。规范的录用制度。实行任命制。固定的薪俸制度。6/7/202316评价：韦伯的官僚科层组织理论是公共行政组织理论发展的里程碑，它标志着古典行政组织理论走向全面成熟和完善，韦伯丰富的社会学和政治学知识帮助他开创了一种新的研究行政组织问题的方法，即将公共行政组织问题放到比较广泛的社会经济、政治环境中去考察。这从一定意义上可以说是生态行政组织学的先声。6/7/202317六、怀特的行政组织理论伦纳德怀特，美国早期行政学家和人事行政学杰出专家，曾任美国文官委员会主席。1926年著的《行政学导论》一书是世界上第一本行政学教科书，标志着行政科学的正式诞生，——使行政科学成为系统化理论化的知识体系。书中讨论了组织问题，提出了一些重要的组织建设和管理的思想。认为行政组织体制是行政组织的核心。对英、美的行政组织体制进行比较分析，得出结论：“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的，这是我们必须注意的一条重要原则”。强调“适当的权力必须与确定的责任同时存在”。6/7/202318公共行政必须有——法定权力和公共财政——的支持。还指出，要获得行政的高效率，就必须有良好的行政组织。优良行政组织的标准：1、行政组织获得最优秀人才。2、与组织人员相匹配的权力和责任。3、行政官员分为政务官和事务官。4、重视协调，保证整体性。5、对组织进行管理效率的综合评估。（测量标准的有效性）6/7/202319七、古立克、厄威克的组织理论厄威克，英国人，二战前后的著名的管理学者。古利克，同时期美国的著名管理学者。二人是古典组织理论的集大成者，他们综合分析了泰勒、法约尔和韦伯的组织理论，形成了自己的组织理论体系。他们的核心观点是组织要件可以根据功能、地理位置或类似的标准进行分类，使它们相互关联。二人于1937年合著出版了《管理科学论文集》一书，首先提出了“组织理论”一词。从此，各种有关组织的思想、理论观点的研究都归结为“组织理论”之下，有力地推动了“组织理论”学科的正式形成。在收集、整理前人的组织思想与管理思想的基础上，提出了组织管理的7项要素和8条原则，这迄今为止仍然在管理界被广泛使用。6/7/202320八项原则：

目标原则：整个组织应该有一个统一的目标。

相符原则：权责相符。

职责原则：上级对所属下级的工作绝对负责。

等级原则：组织中等级分明，下级服从上级。

控制幅度原则：每个上级所直接领导的下级不超过5—6人。

专业化原则：每个岗位上的工作都必须专业化。

协调原则：组织内部的层级之间、各个部门以及个人之间应该协调一致。

明确性原则：对于每个职务都应有明确的规定。6/7/202321七大要素（POSDCORB）：

计划——P(Planning)，任何组织在任何行动之前都必须有周密详尽的计划。

组织——O(Organizing)，组织将相同的工作岗位归为一个职位，将相关的职位合成一个单位，将相关的单位合成一个部门，如此归并，最终形成完整的组织形态。

人事管理——S（Staffing），包括员工的招聘、使用、晋升、培训等活动。

指挥——D(Directing)，明确各个层级之间的权限关系，明确各自的职责。

协调——CO(Coordinating),组织内部的层级之间、各个部门及个人之间应该协调一致。

报告——R(Reporting)，组织必须对其工作的成果加以记录、分析、审查、评估，并形成文字报告。

预算——B(Budgeting)，组织要对各活动的经费预先有个计划，即对预算进行编制、运用和审计。6/7/202322评论：二者是古典行政组织理论的汇集者，两人一直致力于收集和整理前人留下的组织思想，他们试图构造出一个完美的组织原则体系（所做的工作）。他们之所以一直被后人所称道，并不在于他们为组织与管理理论增添了什么，而在于他们首次提出了“组织理论”这一学科名称。自此以后，人们就在这一名称之下进行研究和著述，并终于使“组织理论”这门学科建立和发展起来。6/7/202323八、对古典行政组织理论的简要评述贡献：古典行政组织理论把专业化分工原理广泛地引入到组织管理之中，从制度规范的角度研究行政组织，提出了一系列具有规范性的组织建设原则。古典组织理论的研究者们都试图通过对管理过程各个环节的分析来求得组织效率的提高，把严格的制度、科学的程序和明确的奖惩作为达到这一目标的主要方法和途径。在他们看来，理想的行政组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。他们的这些思想为组织理论的进一步发展奠定了基础。6/7/202324缺陷：古典行政组织理论缺少对组织成员的动机、心理状态、人际关系等人文方面的深入研究；组织中的沟通问题也没有探讨，致使成员之间缺乏团结合作精神；只侧重于对组织内部的静态研究，把人看作机器的附属物，强调等级、命令和服从，用一种封闭模式的观点来对待组织，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求，而且他们所提出的一般组织原则也因为过于理想化以致缺乏实用性。6/7/202325第二节行为科学组织理论一、梅奥的人际关系组织理论梅奥（1880—1949），原籍澳大利亚，后移居美国，哈佛大学教授，是人际关系学说也是行为科学的创建者。1927——1932年，梅奥、罗特里斯伯格、怀特赫德，三位哈佛大学的教授，在芝加哥西方电气公司的霍桑工厂，连续进行实验，——管理科学和组织理论发展史上有名的“霍桑实验”。通过对组织中人的行为的实证研究，开创了行为科学——人际关系学说的理论先河。该实验的目的是要找出工作条件对生产效率的影响，以寻求提高劳动生产率的途径。根据实验结果得出以下主要观点：6/7/2023261、提出了“社会人”理论。组织中的人是“社会人”，是复杂社会系统的成员。传统组织理论——“经济人”，认为金钱刺激是唯一的内在动力。“社会人”不仅要求通过劳动获取收入，而且还有作为人的社会、心理方面的需求，追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重。——因此，社会、心理因素是鼓励组织成员提高劳动生产连率的基本途径。6/7/2023272、证实了企业中“非正式组织”的存在。

梅奥的一大贡献：通过霍桑研究发现，只要人们一起活动，就会自发地形成非正式组织。正式组织以效率逻辑作为价值标准，非正式组织以感情作为价值标准。两者是相互依存的，对生产率存在直接影响。因此，管理者应力求在正式组织的效率逻辑同非正式组织的感情逻辑之间保持平衡，避免冲突。6/7/2023283、指出，作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足程度来激励人的“士气”，以提高组织效率。所谓组织成员的满足程度，指的是组织成员对安全感和归属感等社会需要的满足程度。组织成员的需求中，金钱只是其中的一部分，甚至不是主要的部分，组织成员更多的是感情、安全感、归属感等与人类情感、情绪相联系的需求。越满足，效率越高。6/7/202329

梅奥开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会——心理的观点和方法研究组织现象的先例，把组织管理过程中的活的因素——人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置上，奠定了行为科学的基础。6/7/202330二、利克特的支持关系组织理论伦西斯.利克特是美国的现代行为科学家。第二次世界大战期间曾任职于美国联邦政府，先后担任过农业部项目调查处处长和美国战略轰炸调查局风纪处处长，利克特1961年出版的《管理的新模式》，该书比较详细、系统地阐释了“支持关系理论”。利克特对支持关系理论的解释：领导以及其他类型的组织工作必须最大限度地保证组织的每个成员（不管他们的背景、价值准则和期望如何以及由此导致的他们观察问题分析问题的视角如何不同）从自己的亲身经历和体验中确认组织与其成员之间的关系是支持性的，组织里的每个人都受到重视，都有自己的价值。6/7/202331所谓“支持”是指组织成员置身于组织的环境中，通过工作交流亲自感受和体验到领导者及各方面的支持和重视，从而认识到自己的价值。如果在组织中形成了这种“支持关系”，组织成员的态度就会很积极，各项激励措施就会充分发挥作用，组织内充满协作精神，工作效率当然很高。这个理论实际上要求让组织成员都认识到组织担负着重要使命和目标，每个人的工作对组织来说都是不可或缺、意义重大和富有挑战性的。使组织成员感到自己的存在价值，激发参与感。由于这一理论的固有特点，在应用它的时候必须注意组织成员的真实感受和主观体验，因为这里的关键是组织成员从自身的事前期望与实际经历的对比中得到什么印象，得出什么结论。所以，领导者必须了解从组织成员的眼里看到的是什么样的图景。6/7/202332三、马斯洛的需要层次组织理论马斯洛是美国著名的心理学家，是人本主义研究的先驱，被誉为“人本主义心理学精神之父”，他对组织理论的贡献主要是提出了人类基本需要等级论即需要层次理论，它促进了对行政组织中人的需要和动机以及对管理方法、领导行为的一系列富有成果的新的研究，是提得最早、影响最大的一种组织激励理论。1943年，马斯洛在其发表的《人类动机论》一文中提出了需要层次论的基本构架，后来这篇文章被收入1954年出版的《动机与人格》一书中，作为该书的第一章。这本书一般被认为是马斯洛的奠基作，他的人本主义心理学的主要思想在该书中已基本成型。6/7/202333马斯罗将人的各种需要归纳为5个层次：生理的、安全的、感情的、尊重的和自我实现的。这5级需要互相关联，按其重要性和发生的先后次序，可排成一个需要等级层次。生理的需要。他认为生理需要是人最基本的需要，必须优先满足。生理需要是指维持人的生存需要、包括人的衣、食、住、行、性等方面的需要。它是人的最起码的、最基本的需要，在所有的需要中是最优先的。如果得不到满足，则肌体就会受到生理需要的支配。6/7/202334安全的需要。这包括人身的安全、财产的安全和职业的稳定等方面的需要。人身安全的需要要求人参免受伤害；财产安全的需要要求避免财产的损失；职业稳定的需要要求免受失业的威胁。一般说来，当人们的生理需要得到满足后，人们对安全的需要就会突出地表现出来。这些需要的满足与否不仅是一个人目前的世界观和哲学观念的决定因素，而且影响到他未来的人生观。感情的需要。这是指人对于友谊、爱情和归属感的需要。当前两种需要得到满足之后，人们便希望得到友谊和爱情，希望受到集体的接纳，得到集体的帮助。尊重的需要。这是指人的受人尊重和自尊的需要。每个人都希望受到他人的尊重和承认，希望得到名誉、地位和声望等，同时也希望自己具有实力、自由、独立性等，感到自己的存在价值，产生自尊心、自信心。这类需要很难得到完全的满足，然而它一旦成为人的内心渴望，便会成为持久的推动力。6/7/202335自我实现的需要。这是人最高层次的需要。这是指人希望从事与自己能力相称的工作，使自己潜在的能力得到充分的发挥，成为自己久已向往的人物。它的产生依赖于前四个层次需要的满足。马斯洛认为人类行为由这5大需要所驱动，这些需要又是分层次、由低级到高级发展并依次提高的。他还指出已经满足的需要不再具有激励作用，只有未满足的需要才具激励作用，而且如果优势需要长期得到满足，反而会引起人的一系列无理行为甚或个性的缺陷。一个层次的需要满足之后，更高一层次的需要就产生了。激励应以人的需要为基础，只有了解员工的需要，采取的激励措施才能是有效的。6/7/202336马斯洛的理论第一次从理论上系统地阐述了人的需要与行为之间的关系，把人的需要看作多层次的动态系统，反映了人的需要由低级向高级发展的趋向等。这些观点都曾在组织激励理论乃至整个组织管理理论的发展过程中产生重大的影响，同时由于理论本身具有简单明了和易于理解的特点，在国内外各个实践领域中都得到了广泛的应用。6/7/202337四、麦格雷戈的X、Y理论

麦格雷戈（1906—1964），美国麻省理工学院教授，于1957年提出X、Y理论。他认为，管理者对人性假设的不同认识，将会影响他们的管理方式、手段、措施以及领导风格。传统的组织理论，其人性假设是“经济人”，所采取的管理方式是“胡萝卜加大棒”。传统组织理论的人性假设，麦格雷戈将其归结为X理论，观点如下：

1、人性本恶，天生懒惰，好逸恶劳，总是设法逃避工作；2、由于人好逸恶劳，就必须采取强制措施和惩罚办法，迫使他们实现组织目标；

3、人总是安于现状，缺乏雄心壮志，不思进取；

4、人总是怕承担责任和风险，宁愿接受别人的领导；

5、人是自私的，总是以我为中心，不关心组织；

6、人是有感情的，往往缺乏理性，受别人的煽动，就会感情用事，做出蠢事来。6/7/202338麦格雷戈根据自己的研究，提出与X理论相反的Y理论：（1）一般来说，人们都是勤奋的，并不是天生地厌恶工作。如果具备良好的环境和工作条件，人的工作就如同游戏和休息一样自然，相反，如果工作条件和环境不当，就会令人感到是受惩罚。（2）控制和惩罚不是使人实现组织目标的唯一方法，因为人们具有一种实现自己的才能、发挥自己潜力的欲望，人们在执行任务中，能自我控制和自我指挥。（3）在正常情况下，人们不仅会接受责任，对工作负责，而且还会主动地寻求责任，大多数人在解决问题时，都能发挥出相当程度的想象力和创造才能。（4）一般来说，人的智慧只发挥了一部分，而没有得到全部的发挥，领导者的责任就是应该创造适当的条件，使人们的聪明和才能得到自我实现。6/7/202339可见，X理论强调通过外部的控制强迫人们去认同组织目标以达到个人目标与组织目标一致，Y理论认为人们在实现组织目标时，是能够通过自我指挥、自我控制而自觉地做到与组织目标认同的。这种理论实现的前景是美好的，但这只是提出了采用一系列新的管理政策和管理作法的可能性，要实际运用还有一定的难度。6/7/202340五、赫茨伯格的双因素理论

赫兹伯格是美国犹他大学管理学教授，是研究激励问题的著名学者。1959年他与同事对代表匹兹堡工业横断面的11个机构的200名技师和会计进行了激励因素方面的调查。通过调查，他提出了人的动机学说中非常著名的“激励-保健理论”，也就是双因素理论。这一理论主要体现在赫兹伯格的《工作的激励因素》与《工作与人性》两本著作里。这是在马斯洛的需要层次论的基础之上提出的。赫茨伯格首先修正了传统的关于满意与不满意的观点，认为满意的对立面是没有满意，不满意的对立面是没有不满意。6/7/202341他认为组织中影响人积极性的因素可按其激励功能的不同，分为激励因素和保健因素两大类。激励因素是指那些可以使人得到满意和激励的因素，这类因素往往与工作本身的特点和工作内容有关，如成就、赏识、工作本身的特点、责任感、提升和发展等因素，这些因素可以对组织成员产生直接的激励作用。这类因素的改善能够极大地调动员工的热情，从而提高工作效率。保健因素是指那些能预防组织成员产生不满和消极情绪的因素，这类因素往往与工作环境或外部因素有关，如组织的政策和行政管理、监督、与主管领导的关系、工作的物质条件、薪金、与同事的关系、个人或家庭因素、与下属关系、地位以及工作安全保障等，这些因素如果缺少就会引起不满和消极情绪，如果改进则能预防和消除组织成员的不满，员工仅仅是没有不满意，并不会感到满意，就是说，保健因素不能直接起激励作用，就像卫生保健对身体健康所起的作用一样。保健因素的激励作用是暂时的，只能维持在一个短时期内。6/7/202342正是这种差别，他认为调动人的积极性主要应从激励因素，即从内部、从工作本身来调动人的内在积极性，使人们对工作产生感情，从中体会到成就感、责任感并因此得到别人的赏识等，则能产生更大、与日俱增持久的激励效果。以泰勒为代表的组织管理学家大多认为激励人的积极性主要靠外部条件，如金钱和管理上的严格监督等，而赫兹伯格的双因素理论则提出了与之截然不同的新观点，强调内在激励，这是一个重要的、有时代意义的新论点，对促进组织的管理，发挥组织成员的积极性有重要作用。6/7/202343▲对行为科学行政织理论的简要评述行为科学组织理论是以社会心理学和行为科学的理论为主要依据。与前面所学理论既有联系又有区别。它们都注重行政组织的效率，但行为科学组织理论更注重于与人际关系、工作满意、工作生活质量、组织的激励措施等有关的社会心理因素的研究，它强调人的高层次需要和内在激励的作用，并不提倡以严格管理、金钱、强制性服从等外部条件来调动人的积极性。因此，他们认为产生满意和追求效率的组织不是官僚组织，而是一种鼓励人们民主参与团体决策的组织。组织只有给与人们自我实现或满足高层次需要的机会，才能取得更高的效率。它在很多方面弥补了以往行政组织理论的不足，丰富了行政组织理论的研究内容和范围，但由于他们多是抽象研究人的本性和人的行为，没有将其与组织条件、外部环境、社会制度或生产关系联系起来，因此有很大的局限性。6/7/202344第三节现代组织理论二战以后，管理理论出现了丛林现象，各派管理理论、学说林立。相应地，组织理论也出现了各派并存的局面，进入了现代组织理论阶段。现代组织理论主要有以下几派观点：

一、社会系统学派的组织理论巴纳德，美国公共行政和组织管理方面的理论家。在长期的管理和组织实践中，积累了丰富的经验，写出了许多重要的著作：《经理人员的职能》，《组织与管理》。他一方面推进了关于正式组织的分析，一方面也详尽探讨了非正式组织的问题，在将组织思想上升为完整理论上取得了重大成就。6/7/202345他在组织管理学界的影响很大，他对组织理论的贡献主要有：第一，巴纳德指出，组织的本质是一个协作系统。他认为所谓组织是指“一个有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个体系”。第二，提出了组织三要素理论。他认为，组织作为一个协作系统，必须具备三个要素：协作的意愿、共同的目标、信息交流。协作意愿：是指个人为实现组织目标贡献力量的愿望。组织成员协作愿望的强弱是同其组织规模成反比的。共同的目标：也就是组织目标，是组织的最基本的要素，是协作意愿的必要前提。信息交流：是用来沟通前两个要素的。对于组织来说，即使有目标，但如果不被成员所了解，目标就不能被成员所理解和接受，就不会产生协作的意愿。因此必须有信息传递，而且只有及时地传递信息，才能确保组织成员行为的合理性、目的性和协作性。6/7/202346第三，阐述了非正式组织理论。霍桑实验——只是发现了非正式组织的存在。巴纳德——真正对非正式组织进行系统研究的学者。他认为，非正式组织普遍存在，是由组织中的个人接触、交互影响、自由结合形成的联合体，是由无意识的社会过程产生的，没有共同的组织目的，也没有明确的组织结构关系。非正式组织对正式组织起到补充、限制的作用。首先，它具有促进信息传递的功能，可以沟通不便由正式组织的正式渠道沟通的信息和意见。能够缩短人们的心理距离，有助于主管人员了解真实情况，从而做出合乎实际的抉择。其次，它能够影响和激发成员为整体服务的愿望，增强组织的凝聚力。再次，正式组织可以借助于非正式组织的互动关系，避免正式组织控制过多过滥，有利于保持个人的尊严。但如果引导得不好，非正式组织会对正式组织产生消极影响，妨碍正式组织功能的发挥，导致组织的僵化和衰退。6/7/202347第四，提出了组织平衡的思想。他认为，组织生存和发展的一个基本条件是：组织成员愿意并且确实能够进行正式协作，也就是参加和不愿意离开组织。——关键在于组织向其成员提供或分配的诱因同个人贡献之间的平衡。所谓诱因，是指组织所提供的吸引其成员的因素，如物质待遇、声誉、地位和共同理想等等。所谓贡献是指组织成员为实现组织的目标所做的工作和付出的代价。当诱因与个人贡献达到平衡或超出个人贡献时，组织才能生存与发展，否则组织就会消亡。因此，诱因与贡献的平衡，就是组织的平衡，是组织生存与发展的关键环节。6/7/202348第五，提出了权威来自接受的思想。他认为，组织中管理者的权威是自下而上的，权威的来源不在于“权威者”或发布命令的人，而在于下级是否接受命令。——这一观点与传统组织理论认为权力是自上而下的观点完全不同。他认为，权威要得到组织成员的承认，必须具备4个条件：1、领导的命令必须让组织成员理解，凡是无法被人理解的命令不可能具有权威性。2、命令必须与组织目标一致。3、命令必须照顾组织成员的利益。4、命令必须具有可行性。巴纳德的组织理论对当代的各种组织理论或管理理论产生了重要而广泛的影响，几乎后起的所有组织与管理学说中都可以找到巴纳德的思想痕迹。所以著名的经济学家凯恩斯将巴纳德的理论称之为“巴纳德的革命”。6/7/202349二、西蒙的决策过程组织理论西蒙，美国著名的行政学家、诺贝尔经济学奖获得者，涉猎众多，组织学、经济学、心理学、政治学、社会学、计算机科学方面都有所造诣。西蒙主要以决策为核心，在决策理论的研究上取得了令人瞩目的成就，被公认为决策理论学派的创始人，他的决策理论至今仍是决策领域的主要流派。西蒙的组织理论也是以决策为基础的，他以巴纳德的思想作为出发点，建立起了一个更加系统、更加全面和成熟的现代组织理论体系。他认为，“管理过程就是决策过程”，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素，因此，领悟和把握一个组织的结构和功能的最好方法，就是对组织的决策进行分析。——把决策的概念作为管理的统一概念来深入阐述组织的本质、机能和结构，是西蒙组织理论的特色和重要方法论。主要著作：《管理行为——管理组织决策过程的研究》，《组织》，《管理决策新科学》等。6/7/202350西蒙有关组织管理的思想主要有：管理就是决策。西蒙认为组织中必须存在权威，这个权威就是决策。管理活动的全部过程都是决策的过程，所以管理即决策。决策有程序性决策和非程序性决策之分。决策是整个管理过程的关键。组织影响是指组织对下层的作业人员的决策所施加的影响。西蒙认为，不仅仅上级需要做出决策，下级各层次的人员也必须经常做出决策。组织通过向下级提供决策前提来影响下级的决策。该影响对于下级能否做出正确的决策相当重要。组织影响的方式、渠道是多样的。有限理性决策。传统的组织理论假设人是“完全理性的”，信息也是完全的，所以做出的决策总是最优的。西蒙提出“有限理性”的概念，认为由于各种条件的限制，决策总不是最优的，各种决策都是一种折中的结果，最优的决策是不可能的，做出的都只能是令人满意的决策，都是次优的。决策过程是西蒙组织理论研究的重点。6/7/202351三、菲德勒的权变领导组织理论菲德勒是美国当代著名的心理学家和管理学家，他从管理心理学和实证环境分析两个方面研究了组织领导问题，提出了“权变领导理论”，使组织领导学从以往的静态学转向动态学。他认为任何组织领导形态都不可能是十全十美的，也不会一无是处，关键在于领导方式必须与环境情景相适应。他的理论研究成果主要反映在《让工作适合管理者》、《权变模型——领导效用的新方向》和《领导方式与有效管理》等著作中。6/7/202352菲德勒的权变领导理论研究的是在组织动态领导过程中组织领导的情景与组织领导方式两个变量之间的关系。他认为组织领导的情景包括三个指标：（1）组织领导与组织成员的关系。这是指组织领导为组织成员所接受的程度，即信任、喜爱、忠诚与愿意追随的程度，以及组织领导对下属的吸引力。（2）任务的结构。这是指工作任务是否明确，即组织成员对组织目标的理解程度。（3）职位的权力。这是指组织领导者实施奖惩的能力以及通过组织制裁的权威性。如果组织领导为组织成员所接受、任务的结构明确、职位权力强，则领导效果就好。反之，如果┅┅则领导效果差。菲德勒认为在情景系统中，最重要的是组织领导与组织成员的关系，最不重要的是职位权力。6/7/202353他认为组织的领导方式有两种，一种类型的组织领导是“以关系为动因”，即在领导的情境中是凭借良好的人际关系完成任务并以此来获得自我尊重的。另一种类型的组织领导是“以任务为动因”的，即领导力图通过证明自己的才干来得到尊重和满足。菲德勒并不认为存在着最好的方式，认为应当选择与所面临的环境相适应的领导方式。不过他指出如果一个组织的环境因素最好或最坏，则选择“以任务为动因”的领导方式比较有效，反之则应选择“以关系为动因”的领导方式。提高组织领导的有效性主要有两种方法——要么改变组织领导的环境，要么改变组织领导的领导方式。6/7/202354四、卡斯特和罗森茨韦克的系统权变组织理论两人都是美国管理学家，华盛顿大学教授。他们认为应该从系统（整合）的观点来看待组织与管理，在组织管理中应当根据内外条件的变化而随机应变。他们的这一思想主要体现在他们1970年合著的《组织与管理——系统方法与权变方法》中。其思想如下：（一）他们提出组织是一个开放系统。即任何一个组织作为一个系统都处在与环境的持续相互作用中。任何一个组织都必须接受足够的资源投入，以维持其正常运转，也同时产生足量的经过转换的资源供给外部环境，以便继续这种循环，以保持组织与社会环境的平衡。（二）他们强调组织的整体系统观。组织不仅是一个开放的系统，而且是一个整体，即组织是一个与外界环境有一定界限的系统。6/7/202355（三）他们提出了组织的权变观念。权变观点认为组织的实际效果是很多变量综合作用的结果，它力图了解组织在变化着的特殊环境中运营的情况，最终目的在于提出最适宜于具体情况的组织设计和管理行动。具体思想有：（1）权变理论强调组织的多变量性，主张应该具体研究组织中各变量间的关系，以及组织和它所处的环境之间的关系。（2）既然每个组织的外部环境和内部各分系统都处在动态的不断的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。究竟哪种管理方式对完成组织目标最为有效，要视组织所处的具体条件来确定，不能千篇一律。（3）权变组织理论致力于在组织与其环境之间及组织内部各分系统之间寻求最大的一致性，并认为只有通过组织设计和管理达到这种一致性，才能保证组织具有高效能、高效率，并使组织成员与参与者具有满足感。6/7/202356五、本尼斯的组织发展理论本尼斯是美国当代著名组织理论家，他比较早地对机械、刻板的组织结构与管理理论进行了批判，提出了组织与环境变化的关系，指出组织的生存与发展完全依赖于“内协调”和“外适应”，率先提出了组织发展理论，是倡导组织发展理论的先驱者，主要观点体现在其代表作《组织发展与管制体系命运》中，基本观点是：他认为组织要生存下去，必须要完成两项互相关联的任务，一是要协调成员之间的活动，维持内部系统的正常运转。二是要协调组织与外部环境的关系。前者是通过复杂的社会过程，在组织内部协调成员之间的关系，这是种“内协调”，后者则是将组织作为一个整体，在组织外部协调双方关系，这是一种“外适应”。他认为官僚制体系之所以在当时来说是最有效、最成功和最流行的组织形式，就是因为它既适应于这一时期的内部环境，又适应于这一时期的外部环境。但官僚制体系不会一直存在下去，它必将随着环境的不断变化而被重塑。6/7/202357六、里格斯的生态行政组织理论里格斯是美国著名的行政学家，行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人。生态学是研究各种生物相互间及其与环境间的相互关系的学科。最先运用生态理论来研究政府行政现象的学者是美国哈佛大学的教授高斯，他认为政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素，但当时在理论界并没有引起重视。直到20世纪60年代里格斯运用生态学的理论与方法研究发展中国家的行政问题，设计了行政系统的三大模式，才使得行政生态学成为一门系统的学科。著作：1957年发表了《农业型与工业型行政模式》一文，1961年又出版了他的代表作《行政生态学》一书。6/7/202358基本思想如下：（一）里格斯提出了三种行政组织模式融合型——传统农业社会的行政组织。棱柱型——由农业社会向工业社会过渡时期的行政组织。衍射型——高度发达的工业化社会的行政组织。融合型棱柱型衍射型农业社会过渡社会工业社会6/7/202359他用物理学的光谱现象解释了这三种类型社会的行政组织模式。他认为自然光在折射前只是一道白光，如同传统农业社会的结构是混沌未分的，行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化程度也很低，行政效率低下，称为融合型。自然光经过棱柱体的折射后，衍射为赤橙黄绿青蓝紫七色光，如同现代工业社会有明确的分工，行政组织与立法、司法组织分开、行政组织内部分工也很清楚，各司其职，讲求的是行政的效率与科学性，称为衍射型。而光在棱柱体内的折射过程中既有融合的白光特征，又有衍射后的各种颜色光的因素，这恰似过渡社会既有传统社会的因素，又有现代工业社会的因素，行政组织呈现半分化状态，称为棱柱型。6/7/202360（二）里格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的行政组织里格斯指出，棱柱型行政模式具有三个特征：（1）重叠性。当一个行政组织不能发挥其应有的功能，不能完成其行政任务时，不得不由另外一些非行政的组织来完成它的任务。他称之为重叠现象。（2）异质性。（与同质相反）即在同一社会里，同一时期内，呈现出不同的制度、不同的行政规范与观点。既有农业社会的特征，又有工业社会的特征，它是一种新旧皆有、传统与现代兼容的行政模式。（3）形式主义。即“应该的”与“事实的”之间有一段距离。里格斯认为重叠性与异质性必然导致整个行政系统的形式主义，即政府所制定的法令、政策不能付诸实施，形同虚设。法律规定与实际执行，所说与所做。考试录用与“走后门”、“内定”现象并存。6/7/202361（三）里格斯考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系。他指出社会经济机制和生产力水平是影响公共行政最主要的生态因素。社会结构（家庭、宗教派别、政党、商业团体或社会各阶层）、社会沟通网络、政治制度、认同意识等等也都是影响公共行政的重要的生态因素。他认为只有与这些生态环境相适应，并根据生态环境的变化适时做出调整的行政组织才有可能健康的发展。因此他反对发展中国家照抄照搬西方发达国家的行政组织体制。6/7/202362七、帕金森定律和彼得原理帕金森定律

帕金森是英国著名的历史学家和行政学理论家。1957年出版《帕金森定律——组织病态之研究》，提出著名的帕金森定律。他在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述，因为这些现象都是在组织中长期存在的，实在难以改变，所以作者以“定律”命名，用来强调其常态属性。6/7/202363帕金森定律有10条：1、冗员增加原理。组织官员数量增加与工作量增加并无关系，而是由两个因素造成：每一官员都希望增加部属而不是对手；官员们彼此为对方制造工作。帕金森举例说：当官的A君感到工作很累很忙时，一定要找比他级别和能力都低的C先生和D先生当他的助手，把自己的工作分成两份分给C、D，自己掌握全面。C和D还要互相制约，不能和自己竞争。当C工作也累也忙时，A就要考虑给C配二名助手；为了平衡，也要给D配两名助手，于是一个人的工作就变成七个人干，A君的地位也随之抬高。当然，七个人会给彼此制造许多工作，比如一份文件需要七个人共同起草圈阅，每个人的意见都要考虑、平衡，绝不能敷衍塞责，下属们产生了矛盾，他要想方设法解决；升级调任、会议出差、恋爱插足、工资住房、培养接班人……哪一项不需要认真研究，工作愈来愈忙，甚至七个人也不够了……帕金森用英国海军部人员统计证明：1914年皇家海军官兵146万人，而基地的行政官员、办事员3249人，到1928年，官兵降为10万人，但基地的行政官员、办事员却增加到4558人，增加40%。6/7/2023642、中间派决定。中间派在组织的“票决制”议程中具有举足轻重的作用，特别是双方势均力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角。3、“鸡毛蒜皮定律”。大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于组织中的财政部门讨论各种财政议案所花费的时间与所涉及的金额成反比，即涉及金额越大，讨论的时间越短，反之则越长。4、无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员越来越多，以至于会议开始变质，变得效率低下。因此不得不在委员会中再设立核心决策委员会或核心决策团体。6/7/2023655、人事遴选庸才。人们设计了很多人事遴选的方法，如笔试、心理测试、行为测试等，但大部分测试都是徒劳无功的，最终不得不靠偶然性标准遴选。6、办公场所的豪华程度与组织的事业和效率成反比。事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”，“完美就是结局，结局就是死亡”。7、“鸡尾酒会公式”。会议与鸡尾酒会是现代社会的两种紧密联系在一起的运作方式，召开会议通常同时意味着鸡尾酒会。不同重要性的人物参加鸡尾酒会，会在不同的时间出现，并站在不同的位置上。把会场从左到右分为A-F六段，从进门处到最远端分为1-8八段，则可划分出48个区域；在假定酒会开始的时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后2小时20分钟，则，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7区域集合，最重要的人物自然会在其中。6/7/2023668、嫉妒症。在嫉妒症流行的机关里，高阶主管勤苦而迟钝，中层干部勾心斗角，低级人员垂头丧气而不务正业。第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒症（平庸而嫉妒）”；第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；“愚蠢比赛”。第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入膏肓，此时的机关已经无药可救了。9、财不外露。10、退休混乱。退休的最大问题往往在于难以确定退休年龄以及寻找合适的接替者，因为工作表现优秀，担任职务时间就会越长，而时间越长就越难寻得合适的接替者，而且在位者总会设法阻止职位较低者接近自己的职位，以延迟自己的退休时间。6/7/202367彼德原理彼德在1969年出版的《彼德原理》一书中系统提出了“彼德原理”。他在书中以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会组织的痼疾——不称职。“彼德原理”的经典表述是：在层级社会里，每位员工都将晋升到自己所不能胜任的层阶。彼得指出，每一个职工由于在原有职位上工作成绩表现好（胜任），就将被提升到更高一级职位；其后，如果继续胜任则将进一步被提升，直至到达他所不能胜任的职位。他指出帕金森解释了科层组织中人浮于事的现象，但没有找到产生这一现象的根本原因，他认为根本原因是不称职者的积聚，因为等级制的组织不断把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。彼德认为任何有组织的事业——政府、宗教、企业等都受彼德原理的支配。6/7/202368▲彼德原理部分精彩定律彼德原理推论：每个职位终将由不能尽责的不能胜任的员工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未到达不胜任阶层的员工所完成的。彼得差别定律：政府机关与私人机构最大的不同处在于前者忙着花钱，而后者忙着赚钱。胡尔定理：多位贵人的共同提拔，可产生乘数的提拔效果。欧瑟定律：一个组织中权威最高者，通常有把所有时间花在当委员会委员和签名上的趋势。哈佛定律：在严密控制压力、温度、音量、湿度，以及其他变数的情况下，人体内的器官仍然会随心所欲，为所欲为。汉密尔顿人性法则：人类是一种会讲述理由而不能理智思考的动物。链条定律：一条链子跟它最弱的环节有着相同的强度，链子越长，脆弱的环节越多。华盛顿办事定律：一人做事敷衍了事，二人合作互相推托，三人共事永无成事之日。6/7/202369彼得原理的影响对一个组织而言，一旦组织中的相当部分人员被推到了其不称职的级别，就会造成组织的人浮于事，效率低下，导致平庸者出人头地，发展停滞。因此，这就要求改变单纯的“根据贡献决定晋升”的员工晋升机制，不能因某个人在某一个岗位级别上干得很出色，就推断此人一定能够胜任更高一级的职务。要建立科学、合理的人员选聘机制，客观评价每一位职工的能力和水平，将职工安排到其可以胜任的岗位。不要把岗位晋升当成对职工的主要奖励方式，应建立更有效的奖励机制，更多地以加薪、休假等方式作为奖励手段。对个人而言，虽然我们每个人都期待着不停地升职，但不要将往上爬作为自己的惟一动力。与其在一个无法完全胜任的岗位勉力支撑、无所适从，还不如找一个自己能游刃有余的岗位好好发挥自己的专长。6/7/202370▲简要评述现代行政组织理论注重对行政组织的系统性、生态性、权变性的研究。他们不再把行政组织看成是一个封闭的、孤立的团体，而是把行政组织看成是一个与内外环境密不可分的一个开放系统，强调行政组织的功能与结构应与行政组织的外部和内部环境相适应，并随内外环境的变动而不断地进行修正与调整。强调要对行政组织进行综合性研究，既注重行政组织的静态研究，也注重组织的动态研究，更注重内外环境适应性的研究，这使人们得以更广泛、更全面、更深刻地理解行政组织问题，使西方行政组织理论研究进入了一个新的阶段。不过，现代行政组织理论只强调行政组织被动适应环境，很少研究组织如何主动地促进环境的改变，而且过分强调行政组织的变数，忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究，因此，行政组织理论的发展并没达到也不可能达到顶点，也将与时俱进。6/7/202371

第四节行政组织理论的最新发展一、新公共行政组织理论弗雷德里克森是美国新公共行政学思想的主要代表人物。他对传统公共行政思想提出了激烈的批评，阐述了新公共行政学的基本思想。他的思想集中在《论公共行政学》一文中。两个方面：（一）对传统公共行政学“效率至上”观念的批判传统公共行政学强调“效率至上”，强调非人性化和客观化的所谓的理性效率，个人只有惯性地服从并且专注于生产或工作过程，人与人之间变成了工具般地相互操纵，以追求有效率地完成组织目标，个人失去了自我反思的能力，缺乏创造精神和人格的健康发展，甚至造成组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，也失去了组织的社会价值和责任。他认为虽然经济和效率是公共行政组织的价值目标之一，但决不是核心价值，核心价值应是社会公平。6/7/202372（二）强调公共行政组织的变革，提倡社会公平价值观弗雷德里克森认为，行政组织变革的终极目标是建立民主行政模型，为避免行政组织变成顽固的、不负责任的官僚组织，他提出减少层级节制、分权、放权、组织开发、责任扩大、广泛吸收公众参与等民主的组织思想。他强调公共行政组织设计方案应遵循两个目标：顾客导向的行政组织形态和灵活应变的组织形态。6/7/202373二、企业家政府组织理论奥斯本和盖布勒，美国学者，是20世纪90年代“新公共管理思潮”的主要代表，他们在1992年出版的《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书中提出了“企业家政府理论”，其基本理念是“本质上在政府内部建立企业家机制”，试图把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，建立一个花钱少、办事效率高的政府。这种理论为人们重新定义政府提供了一种新思维，一种新范例，对美国政府的行政改革产生了很大影响，以致美国前总统克林顿认为：“美国每一位当选官员应该阅读这本书。我们要使政府在20世纪90年代充满活力，就必须对政府进行改革。这本书给我们提供了改革的蓝图”。6/7/202374他们认为官僚制曾经是一种理想的、高效的组织形式，但现在已不能适应瞬息万变的信息社会和以密集知识为基础的经济发展的需要，因此，需要对政府进行重塑。十条原则：（1）政府的管理职能应是“掌舵”而不是“划桨”。政府应该集中精力做好决策性工作（掌好舵），具体的服务性工作可以通过各种方式交给私营企业和非盈利性机构去做。（2）政府应广泛采用授权的方式进行管理。政府应该将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会公众或社会组织，让他们自我服务，自我管理，政府的作用是引导这些社会机构和组织健康发展。（3）政府应在公共管理中引入竞争机制。政府传统垄断性的管理方式容易导致无效率和缺乏活力，因此政府应该通过各种方式引入竞争机制，改善行政管理，政府的责任是为竞争提供规则，保证社会公平。6/7/202375（4）改变政府行为的内部驱动力。由“任务驱动的政府”取代“规则驱动的政府”。大多数公共行政组织是被他们的规章制度所左右，难以对瞬息万变的环境作出迅速的反应，因此应该培养政府的使命感、责任感，以任务驱动政府，而不是以规章驱动政府。（5）转变政府的投入产出观念。传统的官僚制政府注重的是投入，而不是结果，因此很多情况下投入的很多，但结果却很坏。为此要建立有效的政府就要把投入和产出联系起来。（6）政府应该树立“顾客意识”。只有“顾客驱动的政府”才能满足多样化的社会需要并促进政府的服务质量提高。6/7/202376（7）变花钱政府为赚钱政府。政府从来都是靠财政预算过日子，很少考虑如何赚钱，当财政出现赤字时，政治家本能的反应是提高税收，不会像企业家那样考虑支出与收入。为此政府应该学会以花钱来省钱，为回报而投资。（8）政府应该有预见未来的能力。由于社会公共事务的增多，政府面临的问题倍增，为此政府必须使用少量钱预防而不是花大量钱治疗，在做出重要决定时，尽一切可能考虑到未来。（9）政府应该重视分权模式和合作式组织。（10）政府应该以市场为导向