【广州市城市生态环境管理问题探讨7600字（论文）】

广州市城市生态环境管理问题探讨目录TOC\o"1-3"\h\u2276摘要 I326751绪论 198302相关概念简述 18542.1生态管理的内涵与特征 113572.1.1生态管理的内涵 1204182.1.2生态管理的特征 2284822.2新公共管理理论 211112.2.1新公共管理理论的定义 2229872.2.2新公共管理理论与生态管理体制的契合性 233413广州市生态环境管理体制的概况和存在问题 3172443.1广州市生态环境管理体制的概况 3121233.1.1广州市生态环境管理体制的历史沿革 32623.1.2广州市生态环境管理体制的改革模式 4173463.1.3广州市生态环境现状 4108243.2广州市生态环境管理体制的问题 5104243.2.1生态环境主管部门定位有待明确 573753.2.2生态环境保护的讨论和协调机制 587073.2.3生态环境保护工作职责边界有待明晰 679214广州市生态环境管理体制的优化路径 7122174.1组织保障：明确政府生态环境管理职责定位 779614.2机制保障：建立生态环境保护议事协调机制 76464.3人才保障：强化生态环境保护队伍建设 8162595结论 87917参考文献 101绪论广州在深入深入生态环境管理体制改革进程中，还面临着生态环境综合决策和统筹协调能力不足，部门间生态环境保护工作职责未完全理清，区、街道生态环境管理机制不健全，生态环境机构能力不足，人员编制短缺、监测执法压力大等诸多问题亟待解决。整体来说，在促进生态环境治理体系和治理能力现代化中，广州市生态环境治理体制改革对全国省级以下生态环境管理体制具有典型示范性[1]。因此，对广州市生态环境管理体制采取进一步的探究具有特别重要的现实意义。截至目前，针对生态环境管理体制的专题性研究还非常有限。近年来，国内学界的研究重点聚焦于现行生态环境管理体制的问题和弊端，如何借鉴外国经验，以及提出对策建议等方面。国外对于环境管理体制的理论探讨与国内有所不同。国外学者认为，在环境管理体制中，政府、企业、社会团体以及行为人都是重要的组成部分[2]。整体而言，国内关于生态环境管理体制的研究主要是分析当前管理体系存在的问题和不足，借鉴经验并提出对策和建议。对于省级以下城市的生态环境管理体制研究涉及的相对比较少。难以为省级以下城市推进生态环境体制改革提供强有力的精神支撑，难以推进和完善生态环境管理体制和满足治理能力现代化的需要。国外关于生态环境管理体制的研究主要从“集权”和“分权”、民主视角、公众参与等方面展开，可供借鉴的方面主要在生态环境管理机构的设置和运作方面[3]。2相关概念简述构建生态文明治理和现代化治理能力的新型生态环境管理体制，离不开公共管理学理论和生态环境系统管理原理的有力支撑。2.1生态管理的内涵与特征2.1.1生态管理的内涵生态环境的研究离不开生态学的定义。生态环境管理的内涵包括：一是管理次级环境问题，解决涉及人类活动的各种生态环境问题；二是对人类活动的管理不仅限于对污染源和污染设施的管理，还包括对人类各种行为主体的管理，从而解决各种生态环境问题；第三，生态环境管理涉及经济、社会、资源等多个领域。它是国家管理的重要组成部分[5]。2.1.2生态管理的特征第一，公共性。环境管理是国家治理的重要组成部分，这决定了环境管理的本质特征是公共性。生态环境资源是典型的公共物品。政府环境管理是提供公共生态环境服务和公共生态环境产品的过程。第二，外部性。外部性是一种市场无法克服的慢性病。批评“市场万能论”一直是一个锐利的武器。环境经济的外部性理论是指特定产品或消费者在生产和生命周期中对环境的非市场影响。它可以分为有益的外部正面影响和有害的外部负面影响[6]。2.2新公共管理理论2.2.1新公共管理理论的定义新公共管理理论出现于20世纪80年代。当时，一些西方国家的政府管理体制经历了一次又一次的危机，如政府经济停滞、税收压力等。传统的官僚管理体制已不能适应信息社会的快速发展，也不能有效解决公共部门面临的新问题。在此背景下，本文将管理理论与公共选择理论、交易成本经济学和委托代理理论相结合，提出新公共管理理论的目标是“3E”（经济、效率和效益）。新公共行政理论要求引入竞争机制，这是降低公共部门效率的良药。它认为，公共部门可以从私营部门的成功经验中吸取教训，不断改善其固有的管理弱点，通过竞争和效率来控制管理成本，从而实现公共服务效益的最大化[7]。2.2.2新公共管理理论与生态管理体制的契合性环境管理是一项系统而全面的管理工作，不仅包括环境的相关知识，还包括管理的应用知识。本文以新公共管理理论为理论基础，对当前广州生态管理体系进行了总体研究[8]。首先，以新公共理论为基础的3E标准有利于引入高效的环境管理体系。由于环境管理是公共部门的责任，公共部门也采取了一些措施和资源，加大人力、物力、财力投入。然而，这种投资的影响并不理想。引入新公共行政的经济、效益和效率标准，建立和完善环境管理体系是最佳选择[8]。其次，基于新公共管理理论的绩效理论有助于建立科学的绩效评价体系。根据新公共管理的绩效理论，注重绩效评价有利于提高服务提供效率，建立长效的舆论监督机制，建立透明高效的评价体系。新公共行政理论在现代西方公共行政实践中起着非常重要的作用。将其应用于我国城市环境管理体系的研究与分析具有重要的理论和现实意义[9]。3广州市生态环境管理体制的概况和存在问题本章对广州市生态环境状况进行了简要介绍，对广州市生态环境管理体制的沿革与经验进行的回顾和总结。通过深入研究和比较分析，总结出广州市在生态环境管理职责定位，建立生态环境保护辩论协调机制、政府关于生态环境保护工作部门职责边界等方面的问题。3.1广州市生态环境管理体制的概况3.1.1广州市生态环境管理体制的历史沿革一直以来，广州都非常重视生态环境的保护工作，1979年3月，广州市革命委员会环境保护办公室成立，主要内容是负责防治和监测全市工业“三废”的污染工作。随着时代的发展，广州环保机构不断改革发展，职能不断扩大、体系日渐完善。1986年，广州成立广州市环境保护委员会，进一步扩大了环保机构的职能，负责全市环保工作的整体协调和决策的机构。1988年10月，广州市环保局成立，1992年2月正式划为市政府32个职能部门之一。广州提出“生态城市”战略后，广州市环保局于2009年10月重新发展为广州市人居环境委员会，重点关注市住房和城乡建设局，市水务局和市气象局。下设10个部门(秘书处、组织人事部、政策法规司、规划司、行政审批司、全面污染控制司、生态文明建设司、水土环境管理处及7个直属单位(环境监测处)、东深水源保护办公室、机动车污染控制与管理办公室、环境监测中心现状、环境科学研究所、人类住区环境技术评估中心、环境保护宣传和培训信息中心)。《广州市机构改革方案》已于2005年6月10日正式公布。在广州市机构改革方案中，广州市人居环境委员会正式更名为广州市生态环境办公室。内部机构由原来的10个调整为12个，由检查部、规划发展部、法规标准部、水生态环境部、大气环境部、自然生态司、海洋生态环境司(土壤生态环境司)环境司、固废化工处（环境应急管理处）、环境影响评价与排放管理处（审批综合处）、气候变化处（生态环境监测与技术处）、污染源管理处（核与辐射）安全管理处）和党委（办公室人员）组成。在广州市首次实行生态环境垂直管理制度，在11个行政区（新区、合作区）派驻管理局，34个街道派驻管理所，初步形成了市、区、街道三级生态环境管理体系。3.1.2广州市生态环境管理体制的改革模式广州坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”，在地方法规标准、管理体制、市场机制、区域合作等方面走在前列。一是先行探索完善生态环境保护法规标准。率先在全国范围内对所有新建建筑实施绿色建筑标准，率先颁布实施建筑节能法规、建筑垃圾减排、节能减排等地方性法规。二是继续推进“深蓝”、“深绿”城市名片创建。实施“深蓝”可持续行动，建设“千园之城”，提升城市绿化水平。三是创新引领生态文明体制机制改革。2005年，国家率先划定生态基本控制线，全国近一半国土面积得到有效保护。2015年以来，在全国率先建立大型生活垃圾处理体系，并被选为“无废弃物城市”试点项目。率先试点环境污染强制责任保险和二氧化碳排放交易，并计算全国首个单一碳贷款。广州排污权交易所是国内第一个二氧化碳排放交易市场。四是推进环境监管体制改革。进一步完善“源头严防、过程严控、损害和责任严惩”的制度。完善“党政同责、一岗两责”的生态环境保护基本制度，推进自然资源资产流出审计制度、生态环境损害赔偿制度，加快智慧水建设，建立生态环境综合利益纠纷协调机制。3.1.3广州市生态环境现状党的十八大以来，广州在改善环境质量方面取得了突出成绩。根据《2018年广州市环境状况通报》，2018年广州整体环境质量保持在良好水平。在空气环境方面，广州市于2018年制定并实施了“深蓝”可持续行动计划，计划中重点提出了“十大工程”，主要集中在六大领域：对于工业挥发性有机物、能源工业、对于工业锅炉和船舶而言，所排放的臭氧是空气中最重要的污染物，负载因子最高的三种空气污染物分别是臭氧、PM2.5和二氧化氮。在水环境方面，2017年，广州出台了《广州五河水体达标方案》；2018年，广州出台了黑臭流域工业污染专项法规合规等具体措施。全市主要集中饮用水源地水源水质率100%，其中东部沿海水域水质相对较好。根据广州市2018年12月水质评估结果，8条重点河段中仍有4条不达标、不达标。水质全部为劣V类，水污染防治形势严峻。在声环境方面，城市环境噪声的平均等效噪声级为57.2dB，大致处于一般（三级）水平。在固体废物方面，工业危险废物利用率和医疗废物集中处理率均为100%；全市收集和处理的生活垃圾总量为6717400吨，其中焚烧量占37.7%，填埋量占62.3%。3.2广州市生态环境管理体制的问题3.2.1生态环境主管部门定位有待明确2009年，广州市根据《珠江三角洲改革发展规划(草案)》和《广州市综合改革支持方案》，制定了国家机构改革的有关路线。虽然广州人居和环境委员会开展了广泛的协调并发挥了一定的积极作用，但在与各部门的集中联系中缺乏话语权，而集中联系系统的初衷也没有真正实现。同时领土、农业、林业、海洋和其他部门的人类住区规划和政策标准的主导作用也没有得到有效的考虑。主要表现为：一是中央准入机制相对松散，授权不足，以及其他有关部门的行政约束力不足。三个归口联系部门独立运作，其规划、政策和标准的审查和采纳机制都尚未被得到落实。“委”的政策性职能和“局”的执行职能设想执行不到位。第二，改革之初设想由归口联系部门的一把手兼任委党组成员，但实际仅气象局一把手兼任委党组成员，但委领导不能参加三个归口联系部门的党组会，对归口联系单位的了解掌握没有机制性安排。“环境保护高水平”的综合决策和整体协调不足，促成了改革预期目标的实现。第三，区级机构改革后，保留建设局，组建环境保护和水务局，区级人居环境部门的设置模式与市人居环境委设置情况不对应，不利于市、区机构联动。初步构建了“统一管理，部门协作”的城市环境管理体制，但相关职能还需要进一步科学合理的分类和分解，职责定位还有待进一步明确[10]。3.2.2生态环境保护的讨论和协调机制在2016年，中国共产党中央委员会和国务院的主要办公室呼吁“县级以上地方政府按照“垂直治理改革试点指导意见”，按照环境保护机构(以下简称省级以下”作为纵向改革的意见”)要求人民政府要健全环境保护评估协调机制，以及尽快的审查解决全区重点环境保护问题，进一步的加强综合决策，以便形成合力。按照本系统的设计理念，市、省(区)生态环境保护委员会主要负责整体协调、重大问题的规划、广泛决策、加强任务部署的安排、过程跟踪分析和工作的有效性评估等。同时，进一步完善部门间联系协商、联合执法、联合应对机制；在该体系中，集中实施环境监测并对环境保护立法，建立信息共享平台，促进环境保护高效运行。广州市成虽然现阶段成立了市级生态文明建设考核工作领导小组，但是区、街道层面尚未设立专门的生态环境保护议事协调机制，导致协调推进各部门间生态环境保护工作存在一定难度。实施垂直管理后，省、市、区三级力量配置发生变化，区级政府的协调和支持可能会减弱。市环保院的监察机构人员等上收到省层面，导致市级责任加大但力量减弱，处理得不好将影响“大生态”“大环保”的职责履行；区级环保部门人事关系隶属于市级环保部门而非区政府，工作任务有可能难以得到区政府的协调支持，工作开展难度加大[11]。3.2.3生态环境保护工作职责边界有待明晰地方各级党委、政府和有关部门制定的环境责任清单，是推进生态文明体制改革的重要举措。同时，《环境保护监察规划(试行)》、《生态环境损害党政领导责任追究办法(试行)》等文件的重要依据。这是从制度上打破生态环境保护责任就是生态环境保护部门的责任、生态环境保护工作就是生态环境保护部门的工作的怪圈，解决生态环境保护工作“小马拉大车”的困难，有利于建立健全纪律严明、任务明确、权责明确的地方环境保护管理体制，确保形成规模宏大的环境保护工作格局。因此，整理优化生态环境保护职责清单，明确有关部门的职责，厘清各层级环保部门和行业主管部门的具体工作责任显得尤其重要[12]。表3-1生态环境保护工作部门通过上述表格，可以看出部门之间存在严重的职责交叉问题，职责边界有待进一步明晰并优化。无论是广州市发改委的“三位一体规划”，还是市生态环境局的规定都没有明确责任主体。这种部门间的职能交叉不但给监管造成了制度性障碍，而且还容易导致部门间的差异，降低服务效率。4广州市生态环境管理体制的优化路径根据国家和广东省生态环境管理体制改革的要求，参考国内外改革经验，总结以往“大部门制”改革的经验教训，进一步明确环境管理责任制，构建健全的生态环境保制度和协调机制。厘清政府部门职责边界，优化生态环境相关部门机构设置、责任清单，强化市区两级生态环境综合执法，完善街道生态环境管理体系等方面着手，因地制宜、统筹兼顾，深入推进广州市生态环境管理体制改革工作。4.1组织保障：明确政府生态环境管理职责定位就生态环境而言，生态环境的外部效应往往导致“市场失灵”的现象。作为生态环境公共产品和公共服务的供给者——政府需要义不容辞地担当起生态环境管理职责。从1979年至2018年，中共中央对中国的生态环境管理进行了一系列改革。纵观历次改革和政策演变，党委，政府和有关部门全面落实环保责任的改革思路越来越突出，责任要求越来越明确，地方党委和有关部门的环保责任不断加强。实践证明，地方党委、政府和有关部门重视生态环境管理，是推进生态文明建设、建设美丽中国的法宝。4.2机制保障：建立生态环境保护议事协调机制建立合理的环境保护咨询协调机制，市(区)政府要因地制宜地审定解决本地区环境保护的主要问题，加强综合决策，分工及评估工作成效。进一步完善联系协商、联合执法、联合应对机制。重点建设环境监测和环境执法数据平台，促进环境保护工作高效运行。同时，在组织结构上，必须确立党委和地方政府主要领导人的主体地位。各级委员会由同级党委、董事和主任组成，负责领导由有关环保部门的副主任和主要负责人组成。重大生态环境问题的决策和控制，必须亲身体验重大生态环境问题的决策和监督，不能被同级环保部门取代。它最终只是一种形式。建立以环境质量为目标的责任追究机制，认真落实地方党委政府责任。要妥善处理垂直监管和区域问题。建立环境质量责任研究机制，增强政府部门的使命感，增强政府部门的责任意识。政府各部门可以将环境保护工作完成情况作为同级和下级政府相关管理人员的考核标准，作为任期内绩效考核的参考指标。以环境质量为目标的政府相关部门的评估既符合法律要求，又符合环境法律，具有很强的功能性和可行性[13]。4.3人才保障：强化生态环境保护队伍建设建设一支政治上强大、能力上过硬、敢于担当、吃苦耐劳特别是敢于战斗、愿为生态环境保护做出贡献的铁军代表习近平总书记对生态环境保护队伍建设的真诚信任和期望。面对新时期、新职责、新使命广州应当着力强化生态环境队伍建设。在岗位准入方面，严格把关。以生态与环境专业方向、工作从业时间等作为生态环境业务工作岗位的准入门槛，推动广州生态环境机构团队的职业化和专业化，提高专业水平和职业化水平并完善规范便捷的环境科学、生态科学人才招聘机制，进一步的加强企业教育。充分发挥现有人才的积极性，政府出资提高生态环境工作人员的薪资待遇，尤其是要充分保障一线执法、监测人员的基层津贴等福利待遇，研究制定并实行有针对性的奖励、晋升政策[14]。5结论广州在生态文明建设方面积累了丰富的经验，探索了生态、生产、生活共赢的发展道路。根据新的任务和要求，实践表明，现行的生态环境管理体制仍存在许多问题，与“双区建设”不相适应。本文在充分借鉴国内外成功经验的基础上，对广州的生态环境管理体制进行了初步研究，总结了以往改革的经验和教训，按照国家和广东省生态环境管理体制改革的要求，从明确生态环境管理职责定位、建立健全生态环境保护协调机制，加强生态环境队伍建设，打造城市生态环境管理的良好氛围等方面着手，因地制宜、统筹规划，探索符合广州实际情况的变革与改善之路，符合生态治理之路。但是受限于研究者理论研究水平，本文还存在很多不足之处：一是数据收集不完整。我国是一个幅员辽阔的国家，各地的城市生态环境管理的实践各不相同，各地也探索出了各具特色的管理体制。笔者无法一一穷尽，这样收集的资料在反映我国城市生态环境管理方面具有一定的局限性。二是理论分析不够深入。城市生态环境管理实践因地区而异，不同地区也研究各自的管理体系。但由于笔者学识积累的浅陋，在理解生态环境管理体制