当前闲置土地形成原因及处理建议

当前闲置土地形成原因及处理建议土地是国民经济建设的基石。在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地征用实行了严而又严的审批制度，征用土地成了众多用地企业、用地单位“焦头烂额”的头等大事，成了一些地方制约经济发展的重要“瓶颈”。然而，与此不相协调的是，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒芜、土地闲置的现象大量存在。据国土资源部资料表明，截至2009年年底，全国仍然约有1万公顷闲置土地。如何清理和盘活这些“沉睡”的闲置土地，使之科学利用与管理，更好地服务经济建设，笔者就此谈几点初浅的看法。一、闲置土地的概念及形成原因闲置土地是一个法定概念。1999年，国土资源部发布的《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定进行了明确规定。闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。在实践中有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：一是国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；二是已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；三是法律、行政法规规定的其他情形。低效用地是指虽已开发建设，但未达到招商引资协议、土地使用权有偿使用合同等约定的投资强度、投资进度、产出效益的建设用地，或由于经营管理不善等原因，企业处于停产或半停产状态的建设用地。土地是稀缺资源，“闲置”是高效利用土地资源的“拦路虎”。据《中国证券报》消息称，国土资源部8月份对全国1457宗闲置土地统计调查，形成了《有关房地产开发企业土地闲置情况表》。其中，北京160宗、广州54宗、海南77宗、江苏48宗，四地闲置土地数量占全国的近四分之一，70%以上闲置土地性质为住宅用地，成为闲置土地"重灾区"。通过调查分析，笔者认为，造成土地闲置的原因主要有以下几个方面：（一）地方政府成土地闲置主因。因政府原因闲置土地主要有三种情况：第一种是政府没有在约定期限内交地。第二种是城市规划多变，造成开发企业来不及做相应的规划调整。第三种情况，虽然是开发商自身原因造成了土地闲置，但拿地的开发商却是政府招商引资“求”来的。因此，政府部门很难忍痛割爱。根据国土资源部组织的房地产专项整治行动来看，由于《闲置土地处置办法》缺乏对地方政府导致的闲置的相关约束，在各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。如闲置土地满1年的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；满两年的，政府则可以无偿收回土地使用权等。但实际情况却是，这些政策在执行中都被严重地打了折扣，闲置时间超过一年以上的土地比比皆是，闲置时间超过5年的也不在少数。这些政策之所以没有能够发挥作用，很大程度上不在企业，而在政府，在于政府没有能够严格执行国家的法律法规与政策规定。而地方政府之所以有令不行、有禁不止，皆在于地方政府需要依靠土地生财、土地创造政绩，每一块闲置的土地，都有地方政府的影子。地方政府如果严格执行政策，就意味着土地财政会严重缩水，创造政绩的物质基础也大大减少。更重要的是，这些闲置的土地，有相当一部分是地方政府拆迁不到位、补偿不到位等方面的原因造成的。（二）开发企业的原因。一是用地者资金回笼不到位,没有资金动工。开发商在土地拍卖会上你追我赶，竞相举牌，把地价炒得一个比一个高；把地价炒高之后，拿了地的开发商却又迟迟不愿开工建房，为的是等待房价涨得高些、再高些。但自国家宏观调控楼市以来，出台了很多新政策，楼市交易少了，开发商资金回笼少了，银行收紧银根，开发商因自身资金周转或经济实力发生变化，现已无力进行开发，或者有的项目土地开发手续早已完善，但其间开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。二是用地者购地就是为了炒地皮,恶意囤积土地。一些开发企业取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，如此循环，以有限的资金取得了更多的土地，这样就使他们的固定资产迅速增加，同时增加了上市的筹码，当开发商的企业上市后就可以迅速融资，然后用这笔钱迅速在去买地，土地越多，开发商就越会受到追捧，股价必然上涨，开发商将获得巨大的收益，他们看中的甚至不是土地的产出效应，而是土地的升值效应，从而造成了土地利用率低下、土地闲置。三是用地者推迟开发获得土地额外增值。土地是稀缺资源，从长远来看是有很好的增长预期，开发商正是看到了这一点，因此他们十分乐意囤地，只要不及时开发，将开发周期延长，那么就可以享受到高额的土地利润回报，因为地价的翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式，而且这些土地不需要流转而升值，土地增值税无法对这类土地闲置行为进行调节，推迟开发可以使开发商获得更多的利润而无任何损失，却导致了土地的闲置。（三）政策、体制的原因。一是由于现行的“重审批轻监管”的管理模式导致建设用地批而未供、闲置和粗放、低效利用现象时有发生。就当前我国的国土资源管理模式而言，其工作的重心主要设置在农用地转用和建设用地的供应环节，而对于土地开发利用的后续管理，至今仍缺乏有效的管理措施和管理手段。前期审批过程中的各项合同约定，后续监管中无法一一落实，仅限于宗地验收过程中的建筑占地面积的测定，而无法检查其合同约定的实施情况，合同也就成为一纸空文，从而形成了国土管理部门想管而无从入手的局面。后续监管的可操作性不强，土地闲置现象得不到及时有效的遏制。二是虽然《土地管理法》、《房地产管理法》等有规定，满一年未动工开发的土地应收取闲置费、连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定：因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。三是闲置土地查处机制没有形成，每一宗的闲置土地的出现，都涉及相应的人、财、物，牵涉错综复杂的社会关系。仅仅单一的依靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地的政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。对于闲置土地的处置问题，因涉及地方政府前期的拆迁、人员的安置、土地的补偿、基础设施的配套、规划审批等多种问题，闲置土地的查处难的问题显而易见。此外，由于政策调整和规划变更等原因致使个别项目的审批程序上存在瑕疵，项目被搁置也在所难免，从而造成土地闲置。（四）社会、市场机制的原因。我国正处于初步建立市场经济体制阶段，市场在土地资源配置上没有发挥基础性作用，土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，未能有效建立土地价格的市场形成机制。前些年，土地资源的配置主要是以政府供应、协议出让为主，市场机制的土地资源配置未能在市场经济的大发展中起到价格的调节作用。在地方政府GDP经济增长模式作用下，土地自身的价值未能得到真正的体现，政府供应价和市场交易价之间存在每亩数万元的价差，成为各方竞相寻租购买的内在动力，从而形成了大量圈占土地和土地闲置。近几年，部分企业因对市场判断过于乐观，和过于激进的拿地导致过高的地价与当地周边房价几乎持平，部分地区地价甚至比周边房价还要高，正是这种“面粉贵过面包价”的怪现象使开发商不敢轻易进行开发，毕竟土地开发风险要比土地闲置大很多，因此开发商更加愿意囤地。此外，一些项目通过毛地出让，供地后，在拆迁过程中遇到阻碍，土地不能及时交付开发；一些项目在供地前司法纠纷和债务纠纷没能得到及时解决，从而造成土地闲置。二、闲置土地的危害及清理面临的难点闲置土地不仅破坏土地市场秩序，影响房地产业健康发展，制约人民群众居住条件改善，而且严重阻滞城市建设步伐，与中央实施城镇化战略、加快城镇化进程的要求和地方赶超跨越的发展战略格格不入，极易引发社会矛盾。一是会造成土地资源浪费，闲置地占用了大量建设用地指标，而真正想开发土地的企业却无地可用。闲置土地占用了大量的建设用地指标，形成了无实力开发的企业占用土地，真正有开发实力的企业因没有土地而无法进驻的局面，既造成了土地资源的浪费，又造成了开发企业财力、精力的浪费。二是由于房地产开发企业囤