改革开放初期的国有资产管理体制改革探索

改革开放初期的国有资产管理体制改革探索（1978～1984）

1978年12月，党的十一届三中全会的召开，标志着“文革”的结束，党的工作重点转移到社会主义经济建设上，我国进入了改革开放的新时期。与此同时，我国国有资产管理体制的改革也进入了一个新的探索阶段。在逐步地深刻认识计划经济体制下国有企业管理体制、财政体制及基建投资体制的弊端之后，我国开始有针对性地分析研究这些弊端的成因，并探索性地提出了相应的解决方案。虽然从历史的角度来看这些解决问题的方案和对策存在一定的局限性，但对于当时的国有资产管理体制而言，这一阶段的改革确实起到了促进的作用，为今后改革的进一步深化奠定了良好的基础。一扩大国有企业生产经营自主权试点1978年党的十一届三中全会指出，我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中，政府对企业生产经营管得过多、统得过死。针对以上传统计划经济体制存在的问题，会议认为经济体制的改革应该有领导地大胆下放权力，让地方政府和工商企业在国家统一计划指导下享有更多的经营管理自主权。因此，1978年国务院制定发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》，就企业可拥有部分计划、销售、资金运用、职工福利基金和奖励基金使用权等作了明确规定，走出了我国国有企业管理体制改革的第一步。（一）国有企业生产经营自主权改革势在必行1978年，党中央和国务院之所以将改革的重点首先放在对国有企业生产经营自主权方面，是因为传统计划经济体制下的国有企业经营管理模式的固有矛盾与冲突已经发展到体制的极限，国家财政已无力再承担国有企业的全部投资，而与此同时，党和国家的工作重心开始转移到经济建设上来的指导思想，促成了解决国企生产经营自主权问题的历史契机。首先，到1977年前后，传统国有企业管理模式所蕴涵的固有矛盾尖锐程度，已经到了非解决不可的时候了，这是国有企业生产经营自主权改革的内在原因。传统国有企业的建立与发展，是新中国成立以来推进重工业优先发展战略的需要，其基本特征是国家是全部企业生产经营活动的计划者和管理者，政企不分，企业成为政府的附属物，缺乏生产经营自主权。这样，传统的国有企业经营管理模式一开始就含有诸多矛盾，其中最突出的，一是企业经营管理的复杂性与政府管理能力有限性的矛盾，二是国有企业预算约束的软化与政府财政能力不足的矛盾。这些矛盾发展的表现形式主要是国有企业经济效益的下降。其次，传统计划经济体制下长期存在的财政困难到“文革”后期及其结束后的两年内已经发展到极点，国家无力再承担国有企业的全部投资，这是国有企业生产经营自主权改革的外部原因。国有企业是传统计划经济体制下财政收入的主要来源，国有企业提供的财政收入增长缓慢制约了整个财政收入的增长。1957年以后，中国的财政状况的总体演变趋势是，财政收入增长速度起伏不定，总体呈逐渐下降的趋势，财政困难状况逐渐加剧。（见表7-1）由此可见，单纯运用国家财政投入支持国有企业发展的传统模式已经受到了国家财政能力的制约。表7-1改革开放前我国财政总收入增长情况最后，到1978年，中国选择权利分配关系调整的方式改革国有企业，还与党和国家工作重心转移，经济建设指导思想的转变以及人们的主观认识与理性选择有关，这是国有企业生产经营自主权改革的主观原因。经过10年“文革”内乱后，1978年党和国家的工作重心已开始向以经济建设为中心转移，而我国在1958～1960年和1969～1972年的两次放权改革前后，恰恰是1956～1978年间国有独立核算企业主要经济效益最好的时期。这表明，国有企业的经济效益与权力集中程度是反向运动的。其中的历史启示是，国有企业经济效益的提高决定于其活力的释放，而要搞活国有企业，在管理体制上首先必须分权。因此在1978年前后，长期领导经济工作的邓小平、李先念等在总结历史正反两方面经验的基础上，对传统国有企业体制模式弊端以及解决办法的认识逐渐深化，终于明确并提出了放权让利的改革思路。可见，1978年前后的中国政府面临着一个选择，或是继续采用原有国有企业模式，由国家承担全部投资，直接控制其生产经营活动，以追求企业产出最大化；或是放松对企业的控制，让企业有一部分投资、生产、经营决策权和收益享有权，促使企业追求利润最大化，国家通过利税形式获得一部分收益。实践证明，第一种办法不仅难以促使企业追求产量和利润最大化，而且会进一步加重国家财政负担。初步的解决办法只能是向企业放权让利，以提高企业搞好生产经营的积极性。（二）全面进行国有企业生产经营自主权改革1978年，国务院制定并发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，就企业可拥有部分计划、销售、资金运用、职工福利基金和奖励基金使用权等作了说明，旨在改变政府和企业的各种关系，使企业从政府的附属物向具有一定自主权和相对独立利益的经济实体转变。由于国有企业改革的复杂性，因此改革初期选择了“较低起点、试点推广”的方式。当时扩权试点首先是从四川省六家企业，即重庆钢铁公司、成都无缝钢管、四川化工厂、宁江机械厂、新都县氮肥厂、南充钢厂开始的。从发动群众讨论增产节约计划入手，确定在年度结束实现增产增收目标后，允许提留少量利润，并以奖金形式分给职工。这种做法解开了长期捆绑企业手脚的绳索，调动了企业和职工的生产积极性，实行3个月后，收到了较好的效果。1978年底，在总结试点企业经验的基础上，经过调查讨论，四川省委批转了省经委党组制定的《关于扩大企业权力，加快生产建设步伐的试点意见》（简称“十四条”），主要内容有：在完成国家计划的前提下，允许企业可以增产市场需要的产品及组织来料加工；允许企业可以销售商品、物资、供销部门不收购的产品和试销新产品；允许企业在增产增收的基础上，按工资总额和计划利润指标，进行计划内利润留成和超计划留成，职工可得到一定的奖金；允许企业在不需上级批准的情况下提拔中层干部；折旧基金留归企业部分由40%提高到60%，流动资金试行全额信贷；有的企业经主管部门同意，可以引进新技术、新设备，可以利用外资对外装配加工等。1979年起，四川省的试点企业迅速扩大为100个工业企业和40个商品企业，据四川省人民政府有关部门对100个工业试点企业的考察，1979年前8个月的产值和利润，比1978年增长了14.1%和21.8%；与其他非试点企业相比，平均增长幅度高出39.3%和1倍以上。此外，产品质量的提高和品种的增加均好于一般企业。[1]这些试点企业在如此短时间内取得这样的效果，其原因有以下四个方面：一是企业通过实行与经营好坏挂钩的利润留成和被允许自产自销一部分产品，获得了自主经营和自主发展的条件，从而使企业能够积极改善经营管理，努力把生产和销售环节搞活；二是企业通过利润留成的收入，可以用于集体福利和发放奖金，从而提高了企业职工的积极性；三是企业通过留成的利润，拥有了一定的流动资金，可以用于技术改造；四是被挑选做试点的这批企业都是管理得比较好的企业，这也有助于试点企业取得较好的成绩。总之，四川省的这些企业扩权试点的成功，为下一阶段在全国范围内推行企业扩权试点提供了有益的经验。为了及时总结经验，更好地指导改革，1979年4月，国家经委在北京召开了企业管理体制改革试点工作座谈会，提出改革企业管理体制必须扩大企业经营管理自主权。5月，国家经委、财政部等六部委联合发出《关于在京、津、沪三市的8个企业进行企业管理改革试点的通知》，确定在首都钢铁公司、天津动力机厂、上海柴油机厂等8家企业进行扩大企业自主权的试点。试点内容实际上是四川试点的推广，它标志着扩权让利的企业改革正式启动。此后，扩大企业自主权的试点工作引起了众多企业的广大职工的强烈反响，许多地方和部门管辖的企业，也仿照上述8家试点企业和四川省的经验自主制定办法加以推广。为了进一步加强和统一领导各地的试点，在总结试点企业经验的基础上，1979年7月，国务院连续颁布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》和《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》5个政策性文件，对各地、各部门的企业扩权试点工作提出了明确的要求。其中，国家相应地赋予各地、各部门的试点企业权利主要有：（1）企业必须保证完成国家下达的各项经济计划；（2）实行企业利润留成；（3）逐步提高固定资产折旧率；（4）实行固定资产有偿占用制度；（5）实行流动资金全额信贷制度；（6）鼓励企业发展新产品；（7）企业有权向中央或地方有关主管部门申请出口自己的产品，并按国家规定取得外汇分成；（8）企业有权按国家劳动计划指标择优录用职工；（9）企业在定员、定额内，按照实际需要决定自己的机构设置、任免中层和中层以下的干部；（10）减轻企业额外负担等。据统计，到1979年底，全国扩权试点企业达到了4200家，1980月6年，又增加到6600多家，约占全国预算内工业企业数的16%左右，但产值和利润分别占60%和70%左右；商业系统的扩权试点企业为8900家，占商业系统独立核算单位的50%。[2]为了将企业扩大自主权的试点引向深入，1980年8月，国务院又批转了国家经委的《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》。《报告》要求改进现行的利润留成办法，积极进行企业独立核算、自负盈亏的试点等。这些措施的出台，对激励国有企业经营者和职工追求经济效益和提高劳动效率产生了显著的积极作用。（三）扩大国有企业生产经营自主权的简评扩大国有企业生产经营自主权的试点改革，既使企业的效益发生了很大的改观，但同时反映出一些问题，主要表现在：（1）企业由于有了一定的自主权和独立的经济效益，开始成为一个具有内在动力的经济单位，企业的经济责任、经济效果和经济利益开始结合起来，但由于企业的产量、产值、利润、劳动、物资等计划指标仍然是由各主管部门分头下达，互不衔接，企业在政出多门的多头指挥下，无所适从；（2）企业开始重视市场调节的作用，市场经营观念和竞争意识普遍增强，但传统体制在制度上的各种限制和人们思想认识上的不统一，使市场调节的展开仍然存在不少阻力；（3）企业领导干部、管理技术人员在发挥自己才能方面有了较大空间，企业在发展生产的基础上，也可以逐步改善员工的生活，从而调动了员工的生产积极性。从国家的角度看，问题突出表现在扩权试点与传统的国有企业管理体制产生了尖锐的矛盾，在其他方面的改革尚未展开的情况下，单纯赋予企业一定的自主权，虽然能够调动企业的生产积极性，但企业的盈亏并不能完全反映出其经营的好坏，这使国家不能科学地评价企业的经营绩效，尤其不可能对众多的试点企业进行有效的监督。相反，给予企业通过投资扩张而多分多占企业收益的权利，结果必然影响到国家财政上交任务的完成。1979年和1980年我国出现了前所未有的近300亿元的财政赤字，整个国民经济面临着通货膨胀的危险[3]。为解决这一问题，扩大企业自主权的改革重点转向了利润分配制度的改革。二国有企业利润分配制度改革扩大国有企业生产经营自主权的试点改革，虽然一定程度上提高了企业的生产积极性，对企业收益或个人收入增长方面产生了积极的作用，但随着这次改革与传统的国有企业管理体制深层次矛盾的出现，扩大国有企业生产经营自主权改革的负效应也逐步显现出来，改革的重点也从扩大试点范围转向了巩固改革成果，即进入利润分配制度改革阶段。利润分配制度改革是针对扩大国有企业生产经营自主权中利润留成部分的改革，主要包括两个方面的内容和过程：一是1981年在山东省首先发起的对部分试点企业进行的经济责任制的试行和推广；二是1983年继经济责任制之后相继实行的两步“利改税”。（一）国有企业利润分配制度改革的第一阶段：经济责任制的推行1.经济责任制的含义及推行的过程随着扩大企业生产经营自主权改革的利润分配方式——利润留成的缺点逐渐暴露，1981年初，山东省在率先扩大企业自主权的基础上，对部分企业试行将利润留成改为利润（亏损）包干，即企业必须首先完成上交国家利润的任务，余下部分或全部留给企业，或按一定比例在国家与企业之间进行分配。这种办法连同扩权试点中的有关规定一起，统称为经济责任制。经济责任制是一种在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，以经济责任、经济权力、经济利益紧密结合为基本特点的生产经营管理制度。这种管理制度把企业对国家承担的责任放在首位，以责为核心，以责定权，以责定利。在国家放权让利的同时，强化企业的经营责任，避免由于扩权和利润留成带来的不合理的企业行为。经济责任制要求企业的主管部门、企业、车间、班组和职工，必须层层明确在经济上对国家应承担的责任，建立和健全企业的生产、技术、经营管理等各项权责利和岗位责任制，为国家提供更好的产品和更多的积累；它要求正确处理国家、企业和职工个人三者的利益，贯彻按劳分配原则，多劳多得，奖罚分明，克服了传统体制下分配上的平均主义弊端；它要求把扩权试点由只注意分配环节转向重视生产经营环节，把企业和职工的积极性逐步引导到加强经营管理、促进技术进步、提高经济效益上来，使企业逐步成为相对独立的经济实体。工业经济责任制的推行，在增收节支，提高财政收入方面颇见成效，对全国工业企业产生了巨大的影响。到1981年8月底，全国县属以上国有企业中，实行经济责任制的占65%，其中包括6000多个扩权企业，264个按行业包干的主管局或公司，195个按地区包干的县经委。分地区看，实行面在80%以上的，有山东、北京、天津、辽宁等9个省、直辖市，实行面在50%～80%的，有河北、内蒙古、山西等12个省、自治区。这一做法也很快得到了决策部门的肯定。1981年10月，国务院转批了国务院体制改革办公室、国家经委制定的《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》。1982年11月，国务院又转批了国家体改委、国家经委、财政部颁布的《当前完善工业经济责任制的几个问题》的通知。这些文件明确规定了企业实行经济责任制必须遵循的原则和要求、主要内容和基本形式、具体的政策界限，以及加强监督的有关措施，力图使该项改革纳入规范化运行的轨道。2.经济责任制的主要形式国家对企业实行的经济责任制，在分配方面是根据不同企业的具体情况实行不同的形式。主要包括：第一，盈亏包干。在实践中又分为利润包干和亏损包干两种情况。具体地说，一方面，盈利企业实行利润包干，即预先规定企业应上缴的利润额，企业完成任务后，其余部分全部留给企业，或按一定比例在国家和企业之间分成，如果完不成任务，必须用企业自有资金补足。其中，“基数包干、增长分成”、“基数分成、增长分档分成”、“基数递增包干、增长留用或分成”等几种形式，一般适用增长潜力比较大的企业；“基数包干、超收留用、短收自负”的形式，适用于增长潜力不大的微利企业。另一方面，亏损企业实行亏损包干，即规定企业当年允许的亏损额作为包干基数，在此基数以内的亏损额由国家财政补贴，超亏不补，减亏留用或分成。第二，利润留成。具体又分为全额利润留成、超额利润留成和基数利润留成加超额利润留成三种形式。（1）全额利润留成，即全部利润都按一定比例留成。适用于生产正常、任务饱满、利润比较稳定的企业。留成比例按照前三年实际所得占利润总额的比例留成。（2）超额利润留成，即计划内利润不留成，超过计划的利润按一定比例留成。适用于调整时期生产任务严重不足，利润大幅度下降的企业。（3）基数利润留成加超额利润留成，即以固定利润为基数，本年利润中的基数部分按核定的较低的比例留成，超过部分按另定的较高比例留成。适用于增产增收潜力比较大的企业。第三，以税代利、自负盈亏。这种办法是把上缴利润改为缴纳各种税费款，企业在按规定向国家纳税费后，盈亏均由企业承担。实行这种办法，各地在税（费）种的设置上也不完全相同。此外，按照上述政策规定，集体所有制企业，也实行自负盈亏的经济责任制，并确定一个合理的课税所得额为基数，增长部分按一定比例减征所得税，税后利润大部分留给企业。（二）国有企业利润分配制度改革的第二阶段：两步实行的“利改税”第一阶段中经济责任制的推行，适应了不同经济单位的生产经营特点，在改革企业的经营管理体制方面，比扩大企业自主权的试验又前进了一步。特别是强调了企业对国家承担的责任，对保证国家的财政收入起到了一定的作用。然而，在其他方面的改革，尤其是在价格改革滞后的情况下，经济责任制并没有解决扩大企业自主权试点中存在的问题。企业基本处于“包盈不包亏”的状态，盈利企业又陷入“鞭打快牛”的困境中；国家与企业在包干基数的一对一谈判中，体制基数比例的确定也不是很合理，造成了企业苦乐不均，不利于企业的平等竞争。为了避免这种情况，1983年，中央决定除少数工业企业外，停止全面推行企业利润包干制度，转而实行“利改税”[4]，以此来改变利税上缴比例的讨价还价情况，希望用税收这种具有法律强制性的形式把国家和企业的分配关系确定下来，并纳入规范化管理的轨道。1.第一步“利改税”从1980年开始，在一些省市自治区已开始进行“利改税”试点。根据试点地区探索的成功经验，1983年4月，国务院批转了财政部《关于国营企业利改税试行办法》，决定在全国范围内对国有企业实行利改税的第一步改革。其基本内容为：第一，凡是有盈利的国营大中型企业，均根据实现的利润，按55%的税率上缴所得税；第二，凡是有盈利的国营小企业，应当根据实现的利润，按八级超额累进税率缴纳所得税；第三，国营性的宾馆、饭店、招待所和饮食服务公司，都缴纳15%的营业税，国家不再拨款。企业税后有盈有亏，由企业主管部门调剂处理；第四，国营企业归还各种专项贷款时，经财政部门审查同意后，可用缴纳所得税之前该贷款项目新增加的利润归还；第五，对亏损企业的补贴采用不同方式处理；第六，企业税后留用的利润应当合理分配使用；第七，企业主管部门仍可以从所属企业留利中集中一部分资金，用于重点技术改造、增设商业网点和建造简易建造等开支。可以说，第一步“利改税”的实施，是国家与企业之间分配关系的一次重大调整。它把企业中的大部分利润用征收所得税的办法上缴给国家，以法律形式把国家与企业的分配关系固定下来，较好地处理了国家、企业和职工三者之间的关系。据统计，1983年实行利改税的国有工业企业有28110个，占盈利工业企业数的88.6%，实现利润比上年增长10.9%。在1983年比1982年新增的42.2亿元利润中，缴纳所得税和上缴国家利润占61.8%，企业留利所得占24.9%，职工所得占13.3%，基本保证了国家、企业、个人三者之间的合理的收益分配关系。[5]第一步“利改税”初步区分了税收和利润的关系，在处理政企关系、尤其是国家和企业的利益分配上进了一步。但所得税只按盈利额大小征收而未区分产品品种，使税收杠杆作用不能有效发挥。同时由于历史原因，企业盈利水平有很大差异，而这又未能反映企业经营状况。因此，有必要对第一步“利改税”做一定的改进。2.第二步“利改税”1984年9月，国务院又批转了财政部《关于国营企业第二步利改税办法》，从而实现了由第一步的“税利并存”逐步过渡到实行完全的“以税代利”。其主要内容是：第一，将工商税按照纳税对象分为产品税、增值税、盐税和营业税；改进所得税和调节税；增加资源税、城市建设税、房产税、土地使用税和车船税。第二，以企业1983年实现的利润为基数适当调整后核定调节税税率。具体说，在核定调节税税率时，以企业上年实现的利润为基数，在调整由于变动产品税、增值税、营业税以及开征资源税而增减的利润之后作为核定的基期利润。基期利润扣除按55%计算的所得税和上年合理留利后的部分所占基期利润的比例作为核定的调节税税率。第三，国营小企业在指定基数时，国家可对税后利润较多的企业收取一定的承包费。第四，对亏损和微利企业给予一定的补贴和减免税。第二步的“利改税”，是国有企业改革的一个重要组成部分。通过这次改革，把国家与企业的收益分配关系用“税”的形式固定下来，较好地解决了企业吃国家大锅饭的问题，为落实企业自主权提供了必要条件，使企业逐步做到“自主经营，自负盈亏”，有利于调动企业和职工的积极性。3.对实行两步“利改税”的简评两步“利改税”的实施，在利用税收杠杆调节经济、促进生产、调动企业和职工积极性方面起到了一定的作用，同时在明确政企关系、确保国家财政收入方面也收到了预期的积极效果。但在实践中这一改革举措也存在明显的局限性：第一步“利改税”，利税并存，正确地区分了企业利润与国家税收的关系，有利于激励国有企业的生产经营；而第二步“利改税”，为了增加国家财政收入，税率定得比较高，且又增加了一道调节税，在事实上造成了“鞭打快牛”的局面，严重的挫伤了企业和职工的积极性；加上市场机制尚未形成，产品价格由国家指定，税收征管并不规范，导致了1985年和1986年预算内国营企业实现的利润出现了持续20个月的下滑。在实行“拨改贷”之后，企业要自己去银行贷款，还要还本付息，这就形成了财政和金融双重约束，而企业普遍采取“税前还贷”的方式来应对和化解这以约束，于是造成财政陷入更深的困境。与此相反，没有实行“利改税”而坚持经济责任制的吉林、广东省和首都钢铁公司、第二汽车制造厂等企业，经济效益却比较好，这也导致了后来承包经营责任制的全面推行。三实行“划分收支、分级包干”的财政体制为了解决中央集权过多，企业活力不足的传统体制弊端，自1978年党的十一届三中全会以来，党中央就明确提出要对经济体制进行全面改革，并要求以扩大地方和企业的财权为起点，以财政体制改革为突破口。换言之，在企业实行利润留成，调动企业的积极性之前，财政体制改革已经作为经济体制改革的突破口在我国逐步展开。究其原因，是由于财政在计划经济体制下一直处于国民经济总管的地位，其通过“统收统支”的体制模式，掌握了全社会的大部分资源，既是政府配置资源的基础，也是政府管制经济的基本手段。我国经济体制中存在的“大锅饭”问题，首先与财政实行统收统支有着密切的关系；同时为了扭转调整时期财政经济困难，调动地方积极性，落实财政收支任务，迫切要求改革财政体制。因此宏观体制改革中，财政体制的改革成为了经济体制改革的突破口。（一）实行“划分收支、分级包干”财政体制的主要实践模式根据中共十一届三中全会以后中央的有关决定精神，国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起实行财政管理体制改革。此次财政体制改革的基本内容是从1980年初起，对各省、自治区统一实行“划分收支、分级包干”的财政体制，并在此前提下，对不同地区，根据具体情况，采取了不同的做法。具体有以下五种方式：1.“划分收支、分级包干”的模式即对四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山东、山西、河北、辽宁、吉林、浙江等大多数省份实行“划分收支、分级包干”的办法。所谓“划分收支”，就是按照经济体制所规定的隶属关系，明确划分中央和地方预算的收支范围。在收入方面，实行分类分成的办法。首先是固定收入，属于中央财政的固定收入主要有：中央企业收入、关税收入和其他收入。属于地方财政的固定收入主要有：地方企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他收入；其次是固定比例分成收入，经国务院批准，各地方划给中央部门直接管理的企业，其收入按固定比例80%归中央，20%归地方；再次是调剂收入，将工商税作为中央和地方之间的调剂收入；调剂收入分配的比例，根据各地区财政收支情况确定。在支出方面，分为两种情况：一种情况属于一般性开支，按企业和事业的隶属关系划分，其中归中央财政支出的部分主要包括：中央的基本建设投资、中央所属企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费、地质勘探费、国防费、对外援助支出、国家物资储备支出、中央级的文教卫生科学事业费、农林、水利、气象等事业费、工业、交通、商业部门事业费和行政费等；归地方财政支出的部分主要包括：地方的统筹基本建设投资，地方所属企业的流动资金（包括代建项目的流动资金）、挖潜改造资金和新产品试制费，支援农村人民公社支出和农林、水利、气象等事业费，工业、交通、商业部门事业费，城市维护费，城镇人口下乡经费，文教卫生科学事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费等。另一种情况属于特殊性开支，这部分开支由于其性质、使用方向和数量在年度之间、地区之间不稳定，不易纳入包干范围，年初预算由中央掌握，在执行过程中，按照国家计划和具体情况由中央以专项拨款的方式下拨。这类支出主要包括：地方的基建专项拨款、特大自然灾害救济费、支援经济不发达地区的发展资金和边境事业补助费等。所谓“分级包干”，首先是确定预算收支包干基数，然后以确定的基数为基础，进行收支包干。其办法是，按照上述划分的收支范围，以1979年财政收支预计数为基础，地方收入大于支出的，多余部分按规定比例上交；支出大于收入的，不足部分由中央从工商税中确定一定比例拔给地方；个别地方在将工商税全部留地方后仍收不抵支的，由中央给予定额补助。分成比例和补助数额确定以后，五年不变。在这五年中，地方在划定的范围内，多收可以多支，少收则少支，自行安排预算，自求平衡。同时，中央各企业、事业主管部门，也不再归口安排支出，不再向地方分配支出指标。2.民族地方自治地区的特殊模式对内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西、云南、青海、贵州等民族自治或按照民族自治待遇的省、自治区，仍然实行民族自治地方财政体制，在保留对民族自治区特殊照顾的同时，也实行“划分收支、分级包干”的办法。主要做法是：参照上述第一种办法划分收支范围，确定中央补助的数额，并由“一年一定”改为“五年一定”不变；地方收入增长的部分全部留给地方，中央对民族自治区的补助数额，在一定时期内每年递增5%。3.“划分收支，定额上缴或补助”模式广东、福建两省靠近港澳台，华侨资源比较丰富，具有加快经济发展的许多有利条件。因此，中央决定对两省对外经济活动实行“特殊政策”和“灵活措施”，给地方更多的主动权，以利于利用优越条件，及时抓住有利的国际形势，在对外开放中先行一步。在对粤、闽两省实行财政“包干”制的同时，另行制定了“划分收支，定额上缴或定额补助”的特殊政策，给予更多的财政自主权。具体地说：首先，划分收支。在财政收入方面，除中央直属企业、事业单位的收入和关税划归中央以外，其余收入均作为地方收入；在财政支出方面，除中央直属企业、事业单位的支出归中央以外，其余的支出均作为地方支出。其次，确定包干基数和特殊的包干办法。按照上述收支范围的划分，以广东、福建两省1979年各自财政收支决算数字为基数，确定上交或补助的数额，一定五年不变，执行中收入增加或支出结余全部留给地方使用。其中，对广东省实行“划分收支，定额上交”的包干体制；对福建省实行“划分收支，定额补助”的包干体制。原规定广东省每年上交12亿元，对福建省每年补助1亿元。后来，因1979年调整农副产品收购价格和调整工资等因素，两省财政收入短收较多，又改为广东省每年上交10亿元，对福建省每年补助1.5亿元。这种财政包干的特点是包干的范围比较宽，给地方的好处比较多，财政自主权比较大。这是与国家对广东、福建两省所实行的特殊经济政策相适应的。4.“比例包干，四年不变”模式对江苏省继续实行“比例包干，四年不变”的财政体制，即按照1976年对江苏省的计算口径，参照前几年该省预算总支出占预算总收入的比例确定固定包干比例，一定四年不变。由于当时国家财政收支平衡情况较紧，1977年江苏试行固定比例暂定上缴58%，留用42%；1978～1980年上缴57%，留用43%。这个办法实行一年以后，由于为全国服务的建设项目，江苏省难以承担，1978年通过协商，又调整了江苏省的包干范围和留缴比例，改为上缴61%，留用39%。调整的结果，扩大了江苏省的自主权，使江苏省的财力有所增加。统计资料显示，江苏的财政总收入从1976年的44.01亿元达到1980年的62.45亿元，财政支出从1976年的18.70亿元达到1980年的28.95亿元，经济和社会各项事业发展步伐明显加快。[6]5.“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”模式北京、天津、上海三个直辖市继续实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”的财政体制。这个体制是在继续下放收支项目的同时，收缩了一部分地方机动财力，通过“一年一定”的办法来解决财政计划同国民经济计划互相衔接的问题。以天津市为例，从1976年起，国家对天津市实行这一财政管理体制，主要是取消原定固定比例留成2%，改为定额8100万元，作为天津市的机动财力；每年根据核定的收入指标总额和支出指标总额，确定天津市的分成比例为21.67%。在执行过程中，可以多收多支，少收则相应地紧缩开支，以自求平衡；超收部分按30%分成。该年，天津市受地震灾害影响，实际短收66937万元，没有超收分成。为解决天津市的财政困难，财政部另外拨给3320万元。1977年天津市分成比例定为27.47%，实际超收5344万元，经中央同意，全部留市。1978年分成比例定为27.77%，超收分成13025万元。1979年天津市分成比例为31.22%，超收分成比例改为50%，但由于收入未完成任务，没有超收分成。1980年到1984年，继续实行1976年的财政管理体制。1980年分成比例为30.63%，超收分成为13440万元；1981年和1982年分成比例分别为31.07%和34.92%，由于这两年短收，均没有超收分成。1983年分成比例为44.18%，超收分成为3540万元。1984年分成比例为40.11%，超收分成为11601万元。[7]（二）关于财政包干制改革的简评1.实行“划分收支、分级包干”财政体制的积极意义20世纪80年代以“划分收支、分级包干”为主要内容的财政体制改革，是新中国成立以来所进行的第一次比较全面和深入的财政体制改革，其广度和深度均超过了新中国历史上的任何一个时期的改革。同改革前的传统财政体制比较，改革后的财政体制在收支结构、财权分配和财力分配等方面，都发生了显著的变化，主要表现在：（1）财政管理体制的集中程度明显降低。“划分收支、分级包干”的改革模式使财政体制由过去中央政府“一灶吃饭”改为中央与地方“分灶吃饭”，打破了“统收统支”，全国财政吃“大锅饭”传统格局，初步形成了在中央统一领导下，各级地方政府明确划分收支及其权限，各负其责的新格局，有利于充分发挥地方政府发展经济的积极性。（2）地方政府财政管理权限明显增加。新的财政体制在财力分配方面，由过去的以“条条”为主的纵向管理改为以“块块”为主横向管理。采取这种财力分配办法，大大地扩大了地方财政的权限，有利于地方根据本地的实际情况，统筹安排财力，发展本地区的各项事业。（3）财政管理体制的稳定性有所增强。新的财政体制在收支划分和分成比例（或补助数额）的时限上由过去的“一年一定”改为“五年一定”，在一定程度上解决了过去中央与地方政府之间年年吵基数、争指标的矛盾，也有利于各级地方政府制定和执行本地长远规划，发展本地经济和各项社会事业。总之，80年代的财政体制改革在扩大地方财权的同时，也加强了地方政府的经济责任，从而促使地方各级领导加强了对本级财政工作的领导；由于收支范围明确，地方收入留用比例或享受补助数额五年不变，使地方有了发展本地区生产建设事业的内在经济动力和能力，尽可能地开发本地区生产、物资和资金的潜力，合理使用财力，提高经济效益，不断增加财政收入；由于节约归己，促使地方比较注意节约支出，精打细算，同时也严格了财经纪律。2.“划分收支、分级包干”财政体制的局限性虽然此次财政体制改革与传统财政体制相比显现出较大的优越性，在适当降低中央财政集权度的同时，充分调动了各级地方政府发展经济的积极性。但由于改革的“单兵突进”，缺乏相关制度的配套改革，在实践中存在甚至产生了一些问题，主要表现在以下几个方面：一是改革措施不配套。由于当时正在进行经济调整，减收增支的因素比较多，对已经实行“分灶吃饭”体制的地方财政产生一定的冲击。因此，尽管在新财政体制中规定包干指标“一定”五年不变，但由于宏观经济形势的变化，在执行中不得不进行调整，有些甚至变动很大，直接影响了改革预期目标的实现。二是不利于国企改革的深化和宏观经济的调控。首先，财政包干制的实行对政企分开不利，不仅不能够有效地促进国有企业向独立实体转变，而且由于地方政府和行政管理部门更接近企业，使得原有的对国企直接干预更为强化；其次，由于过早地打开了“包干制”这个“利益驱动器”的闸门，导致各级政府和部门竞相铺摊子，拉长了基建战线，扩大了重复建设，提高了当时和以后产业结构调整的难度；再次，以“财政包干制”为主要特征的新体制一定程度上助长了条块分割、画地为牢，争夺稀缺资源问题开始出现，从而阻碍了全国统一市场体系的形成。三是中央财政赤字现象比较严重。“分灶吃饭”的财政新体制在下放财权，从而增强地方政府财政自主权的同时，相应地削弱了中央政府自身财力，而由于财权与事权的不配套，许多公共开支仍由中央政府承担，这就导致中央财政不断发生巨额赤字[8]，以致中央财政不得不向地方财政借款以弥补缺口。基于以上问题，国务院对新财政体制在执行过程中又作了一些局部调整：一是1981年适当缩小了地方财政的包干范围；二是从1982年开始，除广东、福建两省继续实行“划分收支，定额上交或定额补助”的大包干财政体制以外，对其他各省、自治区、直辖市一律逐步改为“总额分成、比例包干”的体制模式，即取消了地方固定收入、调剂收入，改为按地方收入基数总额与支出基数总额，计算出一个分成百分比，再按这个百分比划分中央收入和地方收入，实行包干；三是将中央财政向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数。从1981年到1984年，中央财政连续出现较大赤字，为了解决中央财政困难，适当集中资金，中央财政1981年和1982年分别向地方借款70亿元和40亿元。1983年将中央财政向地方财政借款改为调减地方财政支出包干基数，并相应调整地方的收入分成比例和补助数额，以适当减轻中央财政的压力。从1983年起，不再另向地方财政借款。此外，国家还对卷烟的工商税分配办法、县办工业企业亏损的财政负担办法等进行了—系列调整与改进。经过上述调整与改进，使80年代初期的财政体制基本上适应了当时经济体制改革和经济形势发展的需要。四基本建设投资体制的“拨改贷”改革在我国传统计划经济体制下，我国基本建设投资一直沿用由国家财政拨款，建设单位和企业无偿使用的体制模式。随着经济体制市场化改革的启动，国家基建投资体制中的无偿拨款的弊端已日益显现：首先由于基建单位没有经济上的压力，必然热衷于追求上项目和高投资，从而导致周期性的投资膨胀与重复建设；其次由于基建投资资金来源的无偿性，建设单位忽视投资管理和经济效益，导致资金浪费非常严重，从而造成财政负担过重。鉴于以上问题的日趋严重，以国有企业为主体的基建投资体制的改革提上了决策者的议事日程。（一）基建投资体制“拨改贷”改革出台的必然性新中国成立以来一直执行的是重工业优先发展战略。重工业的资本密集需要与当时国内资本稀缺产生较大矛盾，因此就需要由政府进行干预，人为地对利率、汇率、能源和原材料价格、工资和生活必需品价格进行压低，以此降低重工业发展的成本。在这种背景下，经济资源就必须通过高度集中的计划体系进行配置。同时，为了控制企业剩余的使用和在农村实行统购统销的政策的需要，又分别实行了工业的国有化和农业的人民公社化。这种重工业优先发展战略在实践中的一个主要特征就是实行高度中央集权的投资体制，企业的利润与折旧全部纳入国家预算，基本建设投资所需建设资金全部由国家财政无偿拨款，即“统收统支”体制。在这种体制下，投资接受主体不需要承担投资风险，导致“资金饥渴症”，成为我国基本建设投资领域的一种常态。1979年以来我国进行了一系列的经济体制改革，如包产到户、扩大企业自主权等与重点建设由中央负责的投资体制发生了尖锐的矛盾，表现为中央财政连年赤字，银行信贷入不敷出，总需求大于总供给。这样就造成了国家一方面被迫要扩大指令性计划生产规模，另一方面又必须向企业收取重税，使企业逐渐丧失活力。情况更为严重的是，20世纪80年代初期，中央政府的各项财政补贴持续刚性增长，其中仅粮食补贴一项就几乎占国家预算总支出的1/3。因此，国家不得不采取应急措施，多次发行国债，以弥补日益扩大的财政赤字。正如1979年3月16日《人民日报》中分析指出：目前，基本建设单位浪费国家资金现象相当严重，其表现为投资多，工期长，收效慢，甚至某些企业建成后不能回收资金，反而亏损。究其原因，主要有：一是没有搞好综合平衡，基建战线长，物资缺口大，违反有计划按比例发展的经济规律；二是基本建设的工程质量差，一些工程不是精心设计，精心施工，而是缺乏调查资料就边设计边施工；三是这种浪费现象和我国现行的基金管理制度有关。为革除这些弊端，国家决定基建项目合同由财政拨款给建设银行，再由建设银行与基建单位签订贷款合同，规定贷款利息和回收期限，由建设银行监督执行。从以上历史背景的分析可以看出，中央政府在扩大国有企业生产经营自主权的同时，也逐步认识到我国基建投资体制改革的必要性和紧迫性。于是，从1979年开始，基建投资资金由财政拨款转变为银行贷款的体制改革得以启动。（二）我国基建投资全面实行“拨改贷”1979年，国家计划委员会、国家基本建设委员会、财政部遵照中央关于基本建设投资要逐步由财政拨款改为银行贷款的指示精神，对基本建设投资试行银行贷款的问题做了多次研究，草拟了《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》（以下简称《报告》）和《基本建设投资贷款试行条例》，在全国基本建设工作会议上进行了广泛讨论，并在全国财政会议上征求了各级地方政府财政部门的意见。后来又在1979年4月的中央工作会议期间，征求了部分省、市、自治区主管经济工作的领导的意见，获得了大多数的支持。最终在同年8月，国务院正式批准了以上两份报告。“拨改贷”改革的基本思路是在国家统一计划的前提下，扩大企业的经济自主权，把投资效果的好坏同企业和职工的经济利益直接挂钩，其业务由中国人民建设银行负责办理，并由财政部主管。其主要内容为：一是要处理好计划和贷款的关系；二是要切实保证原材料、设备的供应，满足基本建设的物质需要；三是要解决偿还贷款的资金来源。《报告》建议，1979年、1980年两年先在轻工、纺织、旅游等行业和北京、上海、广东三个省市中选择投资少、见效快、利润高、建设条件好的项目进行试点，在总结经验的基础上再逐步推广。1980年11月18日，国务院批转了国家计委、建委、财政部和中国人民建设银行联合签署的《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，其主要内容是：第一，从1981年起，凡是实行独立核算，有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用企业自由资金外，一律改为银行贷款。确实无法实行贷款的企业，应由部门和企业提出申请，建设银行签证，计委、建委同意，才能给予财政拨款。对于继续实行财政拨款的行政、事业单位，要迅速建立经济责任制，实行投资包干。第二，扩大贷款单位的自主权，保障其经济利益。贷款单位在不减少新增生产能力，不突破批准的总投资，不推迟交工日期，不降低工程质量的前提下，有权调整建设内容，安排施工顺序，选择设计单位和施工单位，选购设备材料。对于上级确定的不符合实际情况，经济效益差的建设方案，有权提出意见，以至拒绝执行。第三，必须建立明确的经济责任制。为了做到贷款资金借、用、还统一，建设银行只能同将来负责生产的企业或筹建机构签订贷款合同。如果负责生产的企业或筹建单位不负责建设，在签订经济合同时，还应由负责建设的单位联合签署。第四，合理确定贷款利率。从1981年起，对煤矿、建材、邮电行业实行优惠，按照年利率2.4%计息；其他行业仍按年利率3%计息。第五，发挥建设银行经济杠杆的作用。银行要加强对建设项目的审查，检查资金使用情况和及时收回贷款。要大力吸收存款，把固定资产再生领域里的闲散资金集中起来，灵活调度，按照国家要求的投资方向，发放基本建设贷款和挖潜、革新、改造贷款。然而，从1981年到1984年将近四年的时间内，全国“拨改贷”的金额约为31亿元。这表明该项改革在实践中进展滞缓，存在较大的阻力。为了进一步推动这项改革，国务院在1984年9月发出的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》中明确规定：“国家投资建设的项目，都要按照资金有偿使用的原则，改财政拨款为银行贷款。”据此，同年12月，国家计委、财政部和中国人民建设银行发出《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定从1985年起，所有国家预算内资金安排的项目全部由财政拨款改为银行贷款；“拨改贷”项目必须纳入国家五年和年度固定资产投资计划，其决策权分别属于国家和国务院各部以及各省、自治区、直辖市；“拨改贷”的还款基金，包括贷款本息，要尽量先用企业的自由资金，企业自有资金归还不足，要按照国家规定用企业税前利润归还。在这些强有力的政策措施推动下，“拨改贷”改革的进程开始加快。据统计，1985年国家预算内投资386亿元，改为贷款的达368亿元，占95.3%。[9]这不仅打破了实行“拨改贷”试点以来停滞不前的局面，而且意味着长期以来国有企业基本建设投资无偿使用财政资金的历史基本结束。（三）关于基建投资体制“拨改贷”改革的简评基建投资体制的“拨改贷”改革是国有企业投资管理体制的一项重大改革。实践经验证明，这一改革在一段时期内有利于提高国有企业的经济效益，增强企业活力；对于形成投资约束机制，加强基本建设管理，建立经济责任制，改善投资结构，遏制资金使用的低效浪费现象都具有积极的推动作用。应该说，该项改革的基本思路与方向是正确的。但是随着改革进程的推进，企业作为独立的商品生产者的地位逐渐确立，宏观调控由直接调控转向间接调控，投资的资金来源已经由财政投资为主渠道变为各种来源并存的格局，并且财政投资所占的比重在降低。面对经济体制和投资体制改革的深化，“拨改贷”制度执行的效果不佳，而且越来越显示出它的局限性。首先从“拨改贷”制度的执行效果来看。从理论上讲，实行“拨改贷”，资金由供给制的无偿使用改为付息还本的有偿使用，能加强企业的责任心、节约资金使用、加速资金周转、提高资金利用率。但在实际执行中，这些作用和效果并没有充分地显露出来，而且“拨改贷”本金回收计划并没有完成。[10]究其原因，主要有：（1）为了上项目，企业总是希望财政和银行能多给一些钱，不管是财政的钱（拨款），还是银行的钱（“拨改贷”），只要给钱，无关乎利息的多少，“拨改贷”也会成为拉长基本建设战线的新因素。（2）“拨改贷”制度规定，用企业利润、折旧基金偿还贷款。“拨改贷”还款资金来源同组织财政收入的矛盾较大。制度还规定，对产品价格不合理，投入后盈利太低，归还贷款确有困难的，经批准可以部分豁免或者全部豁免贷款本息。这种豁免政策，阻碍了企业还贷的积极性。（3）贷款期限过长，影响项目还贷能力。“拨改贷”制度规定，拨改贷期限最长可达15年之久，加上“拨改贷”收贷难，因此，经办行在同单位签订合同时，没有先对项目作具体调查或进行还贷能力测算，就把贷款期限定在允许的最长年限，且还款期都集中在最后几年。这样往往存在有的贷款项目效益好，可以还款的而未到还款期不还款，无形中使建设项目没有形成还款能力，没有真正体现“拨改贷”的投资效益。（4）亏损性行业使用“拨改贷”借款，没有贷款效益可言。比如政策性亏损的企业。不仅不能收回“拨改贷”贷款，反而还给这些企业背上了沉重的负担。（5）“拨改贷”的项目都是国家基建计划中确定了的，建设银行发放贷款首先考虑的应该是计划，而不是居于次要地位的还本付息问题。如果允许银行有“拒绝贷款”权，则可能导致贷款给盈利水平高的部门或者企业，建设银行的自主权不能一点没有，也不能过大。既然实行“拨改贷”的条件还不成熟，强行推广，必然效果不佳。其次从“拨改贷”制度的局限性来看，主要有三点。第一，现有的“拨改贷”制度并未塑造一个财政投资的运用主体。“拨改贷”投资的运行机制是“计委定、财政拨、建行营”。计委决定财政资金的投向，主管部门安排项目投资，财政负责筹措投资资金，建设银行负责将资金拨付到各个建设项目上去，同时按照合同规定和贷款回收计划组织资金回收，并上交财政。很明显，在这种体制下，并没有明确财政投资的主体是谁。按要求，财政投资的主体应该是财政部，但财政部只是负责资金的筹措。财政投资对于财政部来说只是体现为财政出钱，在财政预算中列入基本建设支出这个会计科目，其他有关投资的事务财政部均不涉及。在这种机制中，计委实质是财政投资的决策者。对财政投资起着关键性的作用，但它对财政投资的效益不负任何责任。建设银行只是负责资金的拨付和回收及将回收资金上交财政，是一个完全被动的经办单位，这项业务不会给建设银行带来直接的经济利益。因此，在投资主体和资金来源渠道多元化的情况下，其他各种投资资金均有相应的利益主体代表自身的投资利益，唯有财政投资没有相应的主体代表。这种状况的结果必然导致对财政投资管理的放松，弱化财政投资在整个国民经济中的作用。第二，“拨改贷”并没有解决财政投资的资金来源问题。“拨改贷”投资贷款基金有相当部分来自于财政经常性收入，因此“拨改贷”投资直接受财政预算的制约。由于投资性支出的弹性和消费性支出的刚性，在财政困难的情况下，投资性支出往往成为被削减的对象，这就需要以其他方式筹措贷款基金，主要是“拨改贷”的回收和发行债券。先看“拨改贷”的回收。建设银行作为“拨改贷”的经办人，直接负责贷款的回收工作。由于贷款的回收并不会给建设银行带来直接利益，因此，在手段上国家只能以行政命令迫使建设银行回收。目前项目投资已经信用化和拼盘化，当各种贷款的回收要求越过借款单位的还贷能力时，建设银行回收贷款的顺序是先收建行贷款，然后才回收“拨改贷”。对企业而言，“拨改贷”是国家投资，视其为软贷款或拨款，存在着观望和豁免的心理，能不还就不还。因此，“拨改贷”回收困难重重。再看债券的发行。财政部发行债券只是被动地满足投资支出的需要。债券的发行和使用与财政部并没有直接的利益关系。相反地，发行债券会增加财政部的工作量，扩大经费开支，增加财政负担，因此我国当时债券的发行还属于被动的供给制，并未走向主动的经营制。这种债券发行决定了财政部缺乏发行债券的积极性，这样通过债券筹措资金就难以成为一项政策。第三，“拨改贷”的改革措施实施以来，国家基本上停止了对已有企业的资本金注入，而以银行贷款的方式维持企业正常的生产和投资。这一方面虽然有助于企业审慎进行项目论证和使用资金，约束国有企业的盲目投资行为，同时在一定程度上扩大了企业的生产经营自主权；但在另一方面又造成了新的产权关系的混乱，尤其是在企业用银行贷款投资形成的资产归属问题上难以理顺产权关系。综上所述，“拨改贷”的局限性，决定了它只是财政投资的过渡模式，必然为新的财政投资管理方式所取代。五国有资产的第四次清产核资（一）第四次清产核资的背景由于“文革”的破坏，企业管理混乱，盈利水平下降，亏损现象严重，已成为制约国民经济发展的一个突出问题。据统计，在“文革”后期的1972～1976年中，全国全民所有制独立核算（其中1975年为全民所有制和集体所有制独立核算企业的数据）亏损企业的年均亏损总额为53.45亿元。[11]1976年与1971年相比，国营企业亏损金额总数增加了1.2倍。工业企业百元产值利润从18.6元降低为13.6元。到1979年4月，全国还有近1万个工业企业亏损。有商业企业的亏损面也较大。针对这种情况，国务院认为，企业固定资产和流动资金管理混乱，是导致亏损的一个重要原因。1979年4月，中共中央召开了工作会议，确定了国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，强调要继续整顿好现有企业，大大提高经济管理水平和技术水平。与此同时，为了在全民所有制企业清产核资中认真做好资产价值重估工作，摸清企业“家底”，促进资产足额补偿，增强国有企业发展后劲，国务院将1977年成立的扭亏增盈领导小组同清仓查库小组合并，成立国务院清产核资、扭亏增盈领导小组，把清产核资、清仓查库和扭亏增盈三项工作结合起来统一解决。（二）第四次清产核资的内容为了贯彻中共中央工作会议确定的对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，建立健全良好的生产秩序和工作秩序，促进国民经济调整和经济体制改革，整顿国有企业固定资产和流动资金管理混乱的状况，挖掘现有财产和物资的潜力，改善企业管理水平，1979年4月4日，国务院决定在全国开展清仓查库、扭亏增盈工作的基础上进行清产核资工作，并将国务院扭亏增盈领导小组和清产核资小组合并成立一个小组，由康世恩任组长，陈国栋、张劲夫、袁宝华、李藻华、李开信等任副组长。1980年1月因张劲夫、陈国栋调动工作，改由王磊、吴波任副组长。领导小组下设办公室，张瑞清任办公室主任。各省、自治区、直辖市、国务院各部门也都相应成立了清产核资、扭亏增盈领导机构和办事机构。全国清产核资、扭亏增盈领导小组成立后，在广泛调查研究的基础上，提出了《关于加强扭亏增盈和开展清产核资工作的报告》（以下简称《报告》）。《报告》指出：为了充分挖掘现有企业的财产物资潜力，加速物资和资金的周转，促进生产的发展，要在1979年和1980年的两年内，在全国企业、事业、行政、基本建设单位内开展一次全面的清产核资工作。其主要内容包括：（1）全面清查企业的财产物资、弄清“家底”；（2）狠抓清仓查库，核定物资定额，划出超储积压物资，积极进行处理；（3）核定企业流动资金定额和固定资产需要量，逐步对企业的固定资产和流动资产实行有偿占有制度。由企业主管部门、财政、银行部门共同核定企业的资金定额。财政上把现有的自有流动资金连同增拨的流动资金全部交给人民银行，由人民银行统一供应、统一管理。对定额内资金、季节性周转资金和超储积压资金的贷款，规定不同的利率，多占用资金，就多付利息；（4）在清产核资中，要边清查、边核资，边建立健全管理制度，防止前清后乱，不断巩固清产核资成果，改善企业经营管理。在国务院批转了这个《报告》之后，1979年6月1日，国务院清产核资、扭亏增盈领导小组印发了《全国清产核资试行办法（草案）》，6月8日，财政部颁布了《国营企业固定资产实行有偿调拨的试行办法》。7月13日，国务院又颁布了《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》，提出要对国营工业交通企业的固定资产实行有偿占用，向国家缴纳固定资产税。1980年1月4日，中共中央、国务院同意和批转的国家计委《关于1980年国民经济计划安排情况的报告》中指出：要在搞好清产核资的基础上，逐步实行固定资产征税的制度，从而使清产核资成为实行国营企业固定资产有偿占用改革的一项基础性工作。至此，全国第四次清产核资工作在全国范围内企事业单位全面展开。1.清产核资的基本原则从《全国清产核资试行办法（草案）》的内容看，这次清产核资的基本要求是：在1979年和1980年两年内，对全国企业、事业、行政、基本建设单位的全部财产，包括账内外、库内外进行全面彻底的清查。其基本原则是：做到“见物就点，是账就清，不留死角，不打埋伏，不重不漏，账物相符，家底清楚”。2.清产核资的对象及主要内容按照文件要求，这次清产核资的主要对象是国有企业（工业交通、物资、供销、商业）、农林、建设单位、文教卫生、城市公用、科研、行政、集体企业的全部财产，既有生产经营企业，也包括行政事业单位。就清产核资的主要内容来看，主要是：（1）流动资产，包括单位内或在途、外存、外借、代保管和委托加工的全部商品、物资等，以及港口、码头、车站等长期结存的无主物资；（2）固定资产，包括用各种资金购置或建设的符合固定资产标准的机器设备、仪器、厂房、工地、仓库和建筑物等各种财产，在清查中未计价入账的，都要入账；（3）库存现金、银行存款、各种证券、债权债务也都进行全面清理。其中债权债务清理包括借出的物资设备、应收应付、预收预付、支农支青、产品扩散、专业化协作等各项往来账款，以及职工借款和摊派、抽调、挤占、挪用流动资金搞基本建设和财政性开支等；（4）在建工程、修缮工程和停建工程。3.严格核定企业流动资金的需求量在这次清产核资工作中，有一项重要内容是根据各行业的实际，核定企业所需的流动资金。核定资金的要求是：（1）工业企业。根据国家下达的生产、物资供应、产品销售计划和核定的物资周转定额，以及加速资金周转的要求，核定企业正常生产（包括季节性、临时性超定额贷款资金需要在内）平均先进的流动资金占用总额，并参照历史先进水平，按正常生产最低需要核定流动资金定额；（2）商业企业。商业企业的零售商店和三级批发站，根据主管部门下达的当年商品销售计划和商品的合理储备期以及加速资金周转要求，零售商店核定正常经营平均需要资金定额和非商品资金定额、三级批发站核定正常经营最低需要的商品资金定额和非商品