全国国有煤矿安全保障能力调研报告

全国国有煤矿安全保障能力调研汇报（摘要）/12/2716:25下六个月以来，国务院领导同志针对现在我国煤炭供给担心以及煤矿安全现实状况，数次强调要提升具备安全保障煤矿生产能力。这一指示，对于提升我国煤矿安全保障能力，确保煤炭长久稳定供给，具备很强现实针对性和久远指导性。什么是具备安全保障生产能力，怎样提升具备安全保障煤矿生产能力，需要制订那些宏观政策，需要采取那些监管方法，是需要认真研究重大课题。为此，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）研究中心负担并实施了这一课题研究任务。这次调研历时5个多月，采取普遍调查、分片座谈和重点调查多个方式进行了全方面、系统调查研究。完成了东北、华北、西北、西南和华东中南5个区及11个省（区、市）调研汇报16项。在此基础上形成了《全国国有煤矿安全保障能力调研汇报》。一、具备安全保障煤矿生产能力概念具备安全保障煤矿，是指具备安全生产基本条件煤矿：一是生产具备正当性，证照齐全；二是安全管理体系完整、有效；三是矿井生产系统协调、合理；四是矿井灾害防治系统健全，安全技术方法完善；五是应抢救援体系完整、有效。具备安全生产保障煤矿生产能力即为煤矿安全保障能力。提升具备安全保障煤矿生产能力，不不过保障我国煤炭长久稳定供给需要，而且是实现煤矿安全生产情况根本好转必定要求。二、国有煤矿生产能力情况1.

国有煤矿生产能力与其产量水平相当。截止底，全国共计上报有能力（3万吨/年及以上）矿井（露天）2090处，核定生产能力约11亿吨/年。其中，原国有重点煤矿核定生产能力8.13亿吨/年，国有地方煤矿核定生产能力2.87亿吨/年。和，多数省区自行对管辖范围内矿井生产能力进行了核定，采取核定标准通常是年工作350天，日净提升时间16-18小时，能够反应现在煤矿实际能力。2．部分煤矿超能力生产。国有煤矿生产能力利用系数为0.94，靠近满负荷生产。，超能力国有煤矿共计391处，占全国国有煤矿总数18.7%，超产7695万吨。其中，原国有重点煤矿190处，占原国有重点煤矿总数33.5%，超产6230万吨；国有地方煤矿201处，占国有地方煤矿总数13.2%，超产1465万吨。超能力煤矿主要集中在华东和晋陕蒙地域。3.无能力煤矿产量。据关于资料和调查分析，全国无能力煤矿（指衰老报废矿、关闭破产矿、大矿管理小矿等）产煤6500多万吨。这部分煤矿因为产量被核消，基本不投入，普遍存在装备差、管理不到位等问题，各种隐患很多，是安全生产微弱步骤。4．煤矿生产能力瓶颈制约。国有煤矿生产能力瓶颈制约主要是通风系统、提升系统、运输系统、采掘面，分别占调查统计煤矿33%、29%、19%和19%。占国有煤矿总数15%矿井核定能力是由通风系统决定。所以，加强通风系统改造不但有利于提升矿井生产能力，也有利于安全生产。三、国有煤矿自然条件情况我国煤炭资源分布广，我国煤炭资源分布总体格局是北富南贫，西多东少。全国2300多个县（市）中，有1200多个境内有煤炭资源。煤田总体结构在世界上属于中等偏下，条件较差。我国煤矿特厚煤层少、埋藏深，决定了我国露天煤矿数量少，这与以露天煤矿为主美国、澳大利亚相比，我国煤矿安全生产难度较大。我国井工煤矿有像神华大柳塔、兖州济宁三矿这么自然条件非常好矿井，但大部分煤矿存在着地质结构复杂、倾角大、煤层薄、煤层不稳定、灾害严重等这么或那样问题，造成我国井工煤矿中高产高效矿井不足国有重点煤矿总数1/4，国有地方煤矿机械化程度更低，安全生产难度较大。1.国有煤矿地质结构较复杂。原国有重点煤矿地质结构属于复杂或极复杂占1/3以上，水文地质条件属于复杂或极复杂占27%，顶板属于Ⅲ类和Ⅳ类占30%，主要开采煤层属于不稳定和极不稳定，以及煤层倾角大于30°均靠近30%。从地域上来看，华北区地质结构类型属于简单或中等煤矿占本区煤矿68%，属于复杂和极复杂煤矿只占32%；西北地质结构类型属于简单或中等煤矿占本区煤矿73%，属于复杂和极复杂煤矿只占27%。这两区地质条件很好。而在东北、西南、中南、华东地质结构类型属于复杂和极复杂煤矿所占百分比分别高达47%、39%、39%、36%。2.国有煤矿自然灾害较重。瓦斯、水、火是我国煤矿主要灾害。原国有重点煤矿中高瓦斯矿井占26.8%，煤与瓦斯突出矿井占17.6%，除山东、内蒙古大部分矿区为低瓦斯矿井外，其余地域瓦斯普遍较高，并有相当一部分煤矿瓦斯涌出量大，突出次数多，强度大。有煤尘爆炸危险矿井占87%，有自然发怒危险矿井靠近50%，受水害和冲击地压威胁矿区有十几个，包括几十个矿井。受水威胁煤矿主要分布在山西、河北、河南、山东、安徽、陕西等省。部分矿井同时具备以上不利原因中多项，难以发挥机械化和集中生产优势，造成用人多、步骤多，是事故发生概率和频率都高主要原因之一。3煤矿开采难度呈增大趋势。伴随我国煤矿向深部开采，灾害愈加严重，治理技术越来越复杂，防治成本不停增加。依照对国有煤矿调查，我国煤矿越向深部开采，瓦斯浓度越大，突出次数和强度都在增加。深部开采带来支护、巷道维护、深部通风、运输等问题都需要处理。伴随煤矿深部开采，地温、冲击地压等灾害也相继出现。东北地域国有重点煤矿因为开采历史长，多数矿井垂深已超出600m，冲击地压、地温影响也越来越大，如抚顺老虎台矿一年平均发生冲击地压4000数次，震级达一级以上1000数次，最大震级达成3.7级，严重威胁安全生产。四、国有煤矿防灾系统情况当前对煤矿安全生产威胁最大依然是瓦斯、煤尘、水、火、顶板等几大自然灾害。近年来多数国有煤矿对主要和主要防灾系统步骤进行了技术改造，建立了合理通风系统，相当部分高瓦斯矿井新建了瓦斯抽放系统，多数高瓦斯矿井和部分低瓦斯矿井建立了安全监测监控系统，国有煤矿防灾抗灾能力有了较大提升，安全生产效果显著。但在防排水、防灭火、防尘、机电运输等方面实施技术更新改造和投入力度普遍不大，进度相对滞后；在煤与瓦斯突出机理、预测预报、防治等难题上缺乏联合科技攻关。国有重点煤矿防灾系统相对较完善，国有地方煤矿存在问题比较突出。1．通风系统。绝大多数矿井总回风瓦斯浓度在0.5%以下，有9%矿井总回风巷瓦斯浓度偏高。多数煤矿通风压力适中，1/4矿井通风压力偏大或通风困难。仍有部分国有煤矿尤其是国有地方煤矿通风机老化、效率低下、通风系统不合理、通风断面小、通风设施破损等。近15%国有煤矿存在超通风能力生产，超能力产量占四分之一。其中，原国有重点煤矿占85.8%，国有地方煤矿占14.2%。2.瓦斯抽放系统。国有煤矿高瓦斯矿井有60%建立了瓦斯抽放系统，主要是原国有重点煤矿，国有地方煤矿只是少数。国有煤矿瓦斯抽放能力76.6亿m3/年，实际抽取瓦斯19.5亿m3/年，抽放能力和抽放量较有大幅度增加。3.瓦斯检测系统。60%国有煤矿建有集中监测监控系统，其中80%是在后配置，实监测点数占应监测点数百分比超出90%，煤矿安全监测监控系统联网已超出半数。4.防灭火系统、煤与瓦斯突出防治系统。国有煤矿对外因火灾消防系统较为完善，部分国有煤矿在内因火灾（自燃发怒）防治方面存在问题。现在对煤与瓦斯突出机理还没有研究认识清楚，防治煤与瓦斯突出设施不够完善，缺乏统一指导和科技联合攻关题。5．防尘系统。国有煤矿大部分按要求设有较为完善矿井防尘洒水系统和隔爆设施，有1/3煤矿存在设施不足且老化问题。多数矿井喷雾洒水自动化程度较低。6.机电运输系统。部分国有煤矿机电设备超期服役，这类设备主要有：高低压开关、大型固定设备及其构件和控制系统、架线电机车、高低压电缆等，尤其是服务年限长煤矿问题比较突出。五、国有煤矿安全投入情况1.1997年~1999年国有煤矿安全投入极少。~国有煤矿安全资金投入总计124.14亿元，其中，国补资金占22%，企业自提占68%，地方补助及其余占10%。资金主要用于以“一通三防”为重点安全技术改造。2.安全资金投入使一大批安全技措项目得以实施，加强了安全项目科研和培训，提升了煤矿整体抗灾能力，在一定程度上促进了国有煤矿安全情况逐步好转。3.据对45户国有大矿统计，截止底，安全欠账高达164亿元，其中安全工程欠账占52%；安全设施欠账占48%。六、制约国有煤矿安全保障程度提升主要原因1.“安全第一”观念还不牢靠，管理机制不完善。部分煤矿经营者坚持“安全第一”、“以人为本”思想意识不强，重生产轻安全，重效益轻安全。对《安全生产法》所确立生产经营单位安全保障制度不落实，往往是安全管理机构不健全，安全投入没保障，规章制度不完善。甚至一些煤矿，受利益驱使，“要钱不要命”。近年来，在煤炭市场需求旺盛、煤价连续上涨情况下，许多煤矿超能力突击生产而造成事故显著增多。2．安全投入不足，欠账较多。近年来，煤炭企业经济效益有所好转，安全投入有所增加，但安全欠账依然较高，其主要原因：一是近年来煤炭供给增加主要依靠生产矿井挖潜改造，煤矿原有安全生产设施和设备多数已不适应能力增加要求；二是国家对煤矿安全生产标准提升，矿井原有“一通三防”、机电运输、巷道支护等安全设施、设备和工程，需要深入改造和完善；三是国有煤矿历史安全欠账太多；四是西部和东北老工业基地煤炭企业经济情况依然较差，企业自我投入实力较弱。3.安全基础微弱。煤矿防灾系统不健全，防灾系统能力不足，发挥不好，相当多矿井防灾系统设施陈旧，技术装备落后和老化。40%高瓦斯矿井还没有建立瓦斯抽放系统，大多数煤矿安全监测监控系统局限于监测方面，缺乏监控功效。1/3国有煤矿产能瓶颈是通风系统能力。有煤矿排水抗灾能力小，防治水方法不足，有淹井危险。多数国有地方煤矿通风系统存在问题，包含通风机老化、通风断面小等。机电和运输设备老化，保护装置不齐全，防爆性能差等问题。依照对黑龙江省四大矿业集团和大雁煤业企业调查，主要设备超期服役率高达40％，其中50年代设备占30%；机电固定设备新度系数仅为0.5。4.小煤矿依然是制约煤矿安全生产主要矛盾。全国现有28000处煤矿中，小煤矿25000多处，占煤矿总数90％。这些小煤矿生产方式落后，安全设施简陋，抵抗自然灾害能力低，大部分不具备基本安全生产条件，而且从业人员素质低下，许多人缺乏应有安全常识。这些年，煤矿发生重特大事故有70%以上是发生在小煤矿。5.从业人员整体素质下降。国有煤矿中采掘一线工人相当一部分是农民工，尤其在经济效益较差西部地域煤矿。多数农民工是初中及以下文化程度，安全意识较低。农民工通常采取协议工形式，通常在煤矿干几年，有刚熟悉了工作，就卷铺盖走人，流动性较大，安全教育缺乏针对性，违章作业现象时有发生，人不安全原因较为突出。伴随市场经济发展,全国各地煤矿对外承包工程比较普遍。外包队伍整体技术素质差，缺乏安全装备，流动性大，难管理，是煤矿生产建设中极不稳定队伍，有些包工头为了追求利益最大化，不顾工人生命安全，违章施工。6月29日某煤矿发生塌冒事故，就发生在外包队伍。怎样加强煤矿外包队伍和外包工程监管是摆在煤矿监管部门和煤炭企业主要课题。6.煤矿重大科技攻关课题难以实施，重大安全技术问题难处理。现在我国煤矿在“一通三防”、防治水、矿井深部地压、冲击地压、高温害和支护等方面存在许多技术难题，严重威胁着煤矿安全生产。这些包括行业技术发展共性、基础性和前瞻性重大科技课题，国家支持范围和力度与过去相比大大降低，基本上处于中止状态。重点煤炭企业下放后，受单个企业和科研院所经济实力限制，难以开展技术攻关。7．煤矿专业技术人才面临青黄不接情况。现在国有煤矿中，大专以上程度技术人员仅占职员总数3%左右，而发达国家为60％以上。在近40个年产500万吨以上大中型煤炭企业中，工程技术人员不足人。因为煤炭行业困难，地矿类专业学生在全校学生中所占百分比，由几年前40%下降到现在5％。据9所原煤炭高校不完全统计，1999～共有毕业生37931人，到煤炭行业就业只有3538人，占9.3％。某矿业集团近流失人才900多人，其中技术人才270人，内未进1名大学生。技术人员匮乏和层次低使技术方法不到位，制约煤矿安全技术和安全管理水平提升。8.煤炭行业管理相对弱化，宏观调控乏力，安全管理缺乏有力体制保障。煤矿安全监察体制不完善。近年来，伴随煤炭行业管理机构撤消，国家对煤炭行业宏观调控乏力。尤其是一些产煤省撤消了煤炭管理机构，政府对煤炭工业行业监管弱化，资源管理、技术政策、劳动管理、综合利用等方面监管都不到位。从国外主要产煤国家情况看，对于作为资源性能源产业煤炭工业，政府监管和调控伎俩都比较强。美国年产煤炭10亿吨左右，美国能源部拥有14000名直接雇员，其中人左右从事与能源政策相关工作。能源部下属能源信息署拥有600多名职员。七、国有煤矿安全保障能力评价经过对煤矿生产能力、煤矿自然条件、煤矿防灾系统评价、煤矿安全投入评价、煤矿应急体系评价、煤矿安全程度评定评价，得出了现在煤矿安全保障能力评价结论。，全国国有煤矿中具备安全保障生产能力约9.6亿吨，占总能力87%，原国有重点煤矿安全保障程度高于国有地方煤矿。全国原煤产量预计为19.5亿吨，其中约12亿吨是具备安全保障生产能力，4亿吨需要对安全系统进行改造补套，1.5亿吨是安全情况不达标，另2亿吨是不具备基本安全条件小煤矿和已报废（破产）矿井生产。八、提升煤矿安全保障能力方法和提议煤炭是我国主体能源，煤炭工业是我国主要基础产业。改革开放20多年来，煤炭从数量上保障了国民经济快速发展需要，但在安全方面付出了沉重代价。这与科学发展观极不协调，与煤炭作为我国主体能源地位极不相当。本世纪头，要实现国内生产总值再翻两番，煤炭供给总量仍将连续增加，安全生产压力深入加大。为提升具备安全保障煤矿生产能力，提出以下方法和提议：1.深入完善煤矿安全监管体制。（1）提议按照国家监察、地方监管定位，对国家煤矿安全监察和地方煤矿安全监管职责进行调整。强化地方政府对煤矿安全监管职能，强化煤矿安全监察机构对各地煤矿安全监管情况进行监察职能。（2）深入完善煤矿安全监察体制。提议将煤矿监察办事处更名为监察分局。对于没有设置煤矿安全监察机构省区要尽快设置。提议在各级安监、煤监机构增设总工程师职务。提议适当提升基层安全监察人员工资待遇，对于稳定队伍，提升队伍素质都是十分必要。2.加大安全生产投入力度。为了满足国民经济发展对能源需求，同时保障煤矿安全生产，用三年时间，使现有煤矿安全保障生产能力达成17.5亿吨，同时关闭2亿吨不具备基本安全条件矿井，用煤炭大基地建设新矿和扩建矿增加能力填补其缺口。今后三年内，为使5.5亿吨现有煤矿生产能力变为具备安全保障，测算需要投入约518亿元。（1）资金渠道由企业自筹和国家投入两方面处理。提议国家加大煤矿安全技术改造和安全科技投入，尽快填补煤矿安全欠账；提议地方政府允许煤炭企业按照《煤炭生产安全费用提取和使用管理方法》（简称《管理方法》）要求高线提取安全费用，部分省在煤矿能承受范围内，可突破《管理方法》要求高线提取安全费用。（2）依法对安全资金使用进行监管。现在安全资金使用缺乏有效监督，有些企业挤占和挪用安全资金。为此，提议关于部门，配合《管理方法》，制订安全资金管理、使用和监督部门规章，建立由煤矿安全监察部门和审计部门联合对安全资金使用情况监督制度，确保企业安全资金管好用好。3.继续深化煤矿安全专题整改。（1）全方面落实瓦斯防治“十二字方针”，继续加强“一通三防”工作。瓦斯事故然是国有煤矿主要灾害事故，在特大和尤其重大事故中仍占绝大多数。现在，40%高瓦斯矿井还没有建立瓦斯抽放系统，15%国有煤矿产能瓶颈是通风系统能力，多数国有地方煤矿通风系统存在问题。所以“一通三防”是依然是安全工作重中之重。要继续加强以治理瓦斯灾害为重点煤矿“一通三防”工作。（2）实施煤矿包工队准入制度。针对现在煤矿包工队存在问题，提议承包煤矿施工企业在承包煤矿工程前，必须依照《安全生产许可证条例》要求，向安全生产许可证颁发机关申请领取安全生产许可证。要加强对承包、发包煤矿工程施工安全监察，对承包煤矿工程施工企业进行安全生产条件考评，从源头上把好安全生产关。提议将承包煤矿工程施工企业纳入《煤矿安全生产许可实施方法》或依照《行政许可法》制订专门规章，作出详细要求。（3）对超能力、无能力煤矿及整体承包国有地方煤矿分类监管。这部分煤矿安全投入少，存在装备差、管理不到位等很多问题，其安全隐患较大。部分实施承包经营国有地方煤矿这一问题也很突出。提议煤矿安全监察机构对这类煤矿进行重点监察。（4）规范煤矿生产能力核定工作。此次调查显示，有些省区煤矿核定生产能力是企业自行核定，没有经过行业主管部门复查验收；有些省区自1997年以来没有重新核定煤矿生产能力。提议国家关于部门建立一套科学规范煤矿生产能力核定标准，定时对煤矿生产能力进行核定，为煤矿安全监察和行业管理提供依据。另外，为了确保煤矿主要设备日、月、年检修时间，提议重新制订科学检修标准，为煤矿安全监察提供依据。（5）深入加大对小煤矿整改力度。提议深入加大对小煤矿整改力度，对高瓦斯矿井或瓦斯突出矿井以及其它自然灾害严重煤田，应明令禁止小煤矿开采；对现在存在非法开采和越层越界开采问题，应采取刚性方法限期彻底清理；对非法违规开采小煤窑继续实施最严格关闭政策；对死灰复燃加大惩治力度；对给非法开采提供保护政府官员进行严厉查处；对利诱、阻挠、威胁安全执法部门单位和个人要依法严惩。4.加紧实施“科技兴煤”战略。建立科技攻关资金渠道，争取每年从科技部或国家发展改革委安全技术改造专题资金中列支一部分，作为引导资金，在国家煤矿安全监察局领导下，组织煤炭企业、科研机构、大专院校和关于单位开展安全领域基础性技术研究和科技攻关。5.加强煤矿专业技术人才队伍建设。（1）改进煤矿技术人员待遇。打破论资排辈陈规陋习，在分配上，应适当向技术人员倾斜。大幅度提升业务技术骨干和有突出贡献技术人员收入。在煤矿效益大幅度增加情况下，煤矿有条件也有能力改进他们待遇。（2）充分发挥技术人员作用。要充分尊重和发挥技术人员在安全生产中作用，赋予他们支配与其职务相适应人力、财力权力，使他们有职有权，权责统一。（3）增加生源供给。国家应经过建立煤矿教育基金，实施财政补助，及减免相关专业学费等方法，扩大大专院校煤矿安全生产专业招生规模，增加生源供给。现在安全生产专业在大专院校仍属二级学科，与安全生产在经济社会发展中地位极不相当。提议把安全生产专业升为一级学科。6.稳定队伍，全方面提升队伍整体素质。煤矿工作环境恶劣，危险性大，而工资收入低，福利条件差，是长久以来煤矿职员队伍整体素质低主要原因。为提升煤矿职员队伍整体素质，首要问题是确保职员队伍相对稳定，提议：（1）研究制订煤矿企业最低工资标准。为了稳定煤矿职员队伍，国家应研究制订煤矿一线工人分地域最低工资标准，并依照需要适时进行调整，并向社会公布，吸引较高素质人来煤矿工作，同时对煤矿经营者进行有效约束。（2）制订有利于稳定煤矿职员管理方法。提升协议工养老保险和工伤保险提取百分比。对煤矿现行用工制度进行改革，支持企业实施协议工可定时转为长久协议制工人，稳定职员队伍。（3）加强煤矿职员培训。制订新符合实际培训标准和培训教材，以防培训流于形式。煤矿企业要提升认识，主动配合关于部门对从业人