人权政策完善路径研究

人权政策完善路径研究

一、人权政策的历史沿革

本世纪的第一个十年，是中国企业海外投资人权政策的起步阶段

2006年通过的《关于鼓励和规范中国企业对外投资合作的意见》要求企业“……遵守当地法律法规，坚持工程项目承包公开公正透明，重信守诺，履行必要的社会责任，保障当地员工合法权益，注重环境资源保护，关心和支持当地社会民生事业……营造友好的舆论环境，宣传中国走和平发展道路的政策主张，维护中国的良好形象和企业的良好声誉。”强调企业在经营过程中承担相应的社会责任，保护资源环境，关注民生，保障员工合法权益，及对维护中国良好形象和企业良好声誉的重要性。商务部在2009年颁布的《境外投资管理办法》，虽未直接提到人权保护方面的内容，但是“突发事件”的规定和人权问题有很重要的关系。海外投资企业遇到的突发事件多是因为没有处理好与员工和社区的关系而遭到抵抗和袭击，或是投资于低人权国家或者地区，遭遇战争、动乱等社会事件，对思考投资中的人权问题也有助益。

从本世纪的第二个十年起，企业海外投资的人权政策进入发展阶段

2011年发布的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》，在第七条规定，“境外出资应当遵守……所在国法律……”，“境外企业发生以下有重大影响的突发事件……应当通过中央企业在24小时内向国资委报告……发生……重大群体性事件，以及危及人身或者财产安全的重大突发事件……”。2011年中国企业海外投资迅速发展，同时也遭遇众多风险，所以该文件重点强调“重大群体性事件”、“重大突发事件”的预警防范机制。2012年4月，商务部、中央外宣办等七个单位，联合发布了《中国境外企业文化建设若干意见》，首次专门从企业文化建设的角度对企业行为规范提出要求，指出了境外文化建设的重要意义、指导思想和基本目标，涉及到企业伦理道德方面的诸多责任。比如，抵制商业贿赂；将道德感、伦理观渗透到企业经营全过程；做好环境保护，注重资源节约，将企业生产经营活动对环境的污染和损害降到最低程度；适应所在国当地社会环境，尊重当地宗教和风俗习惯等。

二、现有政策的完善

考察中国海外投资人权政策的历史沿革，可以发现，中国早已注意到这个问题，并做了相关规定。但是着力不足。不足之处主要体现在以下几个方面：

充分展示负责任的国际形象

中国的海外投资虽然起步较晚，但是发展迅速，特别在第三世界国家占据越来越大的份额，这引起了全世界的关注。中国能否有别于西方，做一个负责任的大国，成为世人关注的焦点。这就要求中国在促进海外投资的过程中树立世界眼光，全面理解前国家主席胡锦涛同志的“和谐世界”理念,注意缓解国际社会的疑虑、敌意和压力，树立一个追求正义的、负责任的国际形象，为中国发展赢得国际合法性。

完善专门规定人权责任的文件

一方面，人权的道德正当性已经得到中国政府的认可，“国家尊重和保障人权”写入了宪法，连续发布《中国人权状况白皮书》，公布了《国家人权行动计划》；另一方面，国内的人权保护取得巨大进展，人们的生存权与发展权、政治权利与经济权利等，已经或者正在逐步得到更好的落实。因此，我们可以很自信地要求我们的海外投资企业在海外经营过程中履行人权责任。这样做，不但可以粉碎西方国家的批评，展现一个负责任大国的形象，而且有助于企业营造和谐的外部关系，减少经营风险，增加收益。

形成一部专门的人权政策文件

之所以需要一份专门的人权政策文件，是因为人权话语的道德号召力对改进海外投资企业的经营习惯，改善国家的形象，有重大帮助。上文中已经列举的有关海外投资企业经营管理的指导性文件，多是对海外投资企业经营过程中某一方面的特别规定，比如《境外投资财务管理暂行办法》，他它们离专门性的人权政策文件还很远。有的综合性管理办法，涉及到海外投资企业管理的多个方面，只是在办法当中的某些条款点到为止的要求境外投资企业在海外投资经营过程中遵守风俗习惯，尽到某些社会责任。这些规定隐藏在字里行间，很难引起以实现经济利益为主要目的的海外投资企业的重视。

提升现有规定的位阶，明确主体

就已有的这些文件来说，不但位阶太低、而且主体混杂。法律、法规的位阶对法律、法规的效力有很大的影响。上文中涉及到的六部规定，四部是“办法”，两部是“意见”，位阶很低，导致强制力不足，最终很难引起海外投资企业的重视。同时，对海外投资企业海外经营行为制定约束性政策的部门也很多，涉及到商务部、国资委、财政部等多个部门。多头管理导致的必然是管理不善，在海外投资企业遵循的时候会产生混乱，在监管过程中也会产生混乱。

三、人权政策建议

国际社会要求所有海外投资企业更加尊重人权的趋势愈加明显，联合国更是成立了全球契约组织以推动企业人权责任的履行。我们的政策应该顺应这一趋势，以减少理念之间的对抗。中国作为一个积极实施企业“走出去”战略的负责任大国，相关经济管理部门——商务部、国家发展和改革委员会都应该有所作为。

文化层面

1．普及海外投资企业应当尊重人权的观念。商务部和发改委应该立足于人类尊严与人之可行能力的发展，研究海外投资企业承担人权责任的正当性与承担责任的方式，研究海外投资企业主动尊重人权责任的可行举措，进而传播海外投资企业尊重人权的观念，使海外投资企业认识到尊重人权作为一项制度化社会规范的国际发展趋势。对于自己的经营活动中应不应该尊重人权不需要疑问，应当着重思考采取哪些措施，以应对投资经营行为对于人权的影响，防止可能的侵害，妥善处理已经发生的侵害。

2．推动海外投资企业树立尊重人权的企业文化商务部和发改委应当引导企业的文化建设，推动海外投资企业树立尊重人权的企业文化。企业文化是企业价值观念与外部形象的体现，从根本上指导着企业的投资经营战略。“加强境外企业文化建设，是中国加快转变‘走出去’发展方式的迫切需要，提高中华文化影响力和软实力的重要途径，推进和平发展的重要保证。”加快企业文化建设，可以“加速与当地社会融合，占据舆论和道德高地，发挥正面感召力，树立在国际上的良好形象，从而为中国企业在境外长期发展奠定良好基础。”

制度层面

1．制定企业海外投资的人权规范

商务部和发改委应当在现有企业海外投资人权政策的基础上，以中国企业海外投资人权问题的现状为基础，制定更加详细的、专门的企业海外投资人权规范，作为海外投资企业认识投资中的人权问题、制定自己的人权政策的总依据。

2．鼓励海外投资企业设立人权工作部门

为了更好的应对投资中的人权问题，商务部和发改委可以要求有条件的海外投资企业建立人权工作部门，专司处理投资经营中的人权问题。人权工作部门应当致力于：传播、推广企业文化建设中的人权观念；负责企业投资经营政策中的人权政策咨询，以确保所要实施的政策不会引起人权侵犯；关注国际人权动态，向决策者提出报告；向员工普及人权动态与观念；负责受理权利侵犯的投诉，受理来自雇员和社区的人权投诉。

3．敦促海外投资企业建立人权风险评估机制

商务部和发改委应当强制要求所有的海外投资企业建立定期评估机制，在海外投资经营决策过程中对投资环境做人权风险评估。人权风险评估应当致力于：评估当地政府的人权保障态度与政策；评估投资经营的利益相关方，明确对于投资的支持者、反对者、中立者；评估企业人权工作重点、难点；评估企业的人权保障支出等。

4．要求海外投资企业应当定期发布人权工作报告

商务部和发改委应当要求有条件的海外投资企业定期发布人权工作报告，通报自己在人权事务上做了哪些工作。人权工作报告应当致力于：向投资所在地的员工、社区、东道国、国际社会报告自己在尊重人权方面做了哪些工作，准备做哪些工作。通过人权工作报告敦促企业的人权事务，赢取舆论的主动权，改善与员工、社区、东道国、国际社会的外部关系。

5．支持国际社会通过规范性的国际文件强调海外投资企业的人权责任

国际组织通过普遍的国际文件约束企业的人权责任的做法，有待补充之处，但是也有自己的优点。商务部和发改委对于国际间已经发展出的支持海外投资企业尊重人权的举措，对于其中合理的部分，应当予以支持，不但有助于中国企业建立完善的人权政策，而且可以向国际社会展示中国发展海外投资的同时积极促进人权保护的良好国际形象。

监管层面

1．协助海外投资企业在冲突地区和低人权地区规范和引导投资

政府部门处理和冲突地区政府与武装力量之关系的有天然的优势。因此，商务部和发改委应该积极沟通外交、外事部门，为处在冲突地区和低人权地区的企业海外投资提供帮助，协助处理与冲突地区的政府和武装力量之间的关系，为海外投资企业顺利发展保驾护航。

2．要求海外投资企业制定人权政策

商务部和发改委应当要求海外投资企业在投资经营过程中制定适当的人权政策。这些政策应当致力于：采取积极的措施评估海外投资企业现在的和准备实施的活动会对雇员和社区人权产生的影响；定期获取人权影响和业绩的最新资料；将人权价值观纳入公司文化建设和管理体系；致力于对人权措施执行效果的跟踪报告等。

3．确保海外投资企业不会间接参与侵犯人权

所谓间接参与侵犯人权就是实际侵犯是由包括政府和非政府行为人在内的其他当事人所为，但是海外投资企业在其中起了不可忽视的推动作用。为确保海外投资企业的海外投资不间接参与侵犯人权，商务部和发改委应当要求海外投资企业的人权工作部门以及他们制定的人权政策做到：不与东道国政府的侵犯人权行为提供协助，不以投资行为侵犯人权的方式中获利，拒绝商业腐败。

四、结论

联合国前人权事务高级专员MaryRobinson女士说，“商业活动需要人权，人权需要商业活动”。人权和商业活动之间的关系受到广泛重视。如果采取不当的人权政策，漠视人的尊严