我国金融监管的宏观思考

我国金融监管的宏观思考

摘要：我国金融监管应从以下几方面加强：按照《巴塞尔协议》进行审慎监管，建立监管的实施细则，完善监管法规；加强“三大”监管主体及与国际、区域监管机构的合作；建立金融机构内部自律机制；健全市场经济规则。

随着我国社会主义市场经济体制建设的深入，金融作为现代经济的核心作用逐步得到认可和强化，金融监管工作在改革中也得到进一步发展与完善。我国加入WTO后，金融业对外开放的步伐进一步加快，金融监管也将面临着新的发展机遇和挑战，切实改进和加强新时期的金融监管工作，已成为时代发展的客观要求。如何正确评价我国金融监管的整体效能，客观分析当前金融监管存在的主要问题，有针对性地提出加强和改善新时期金融监管工作的思路和设想，是我们必须正视和思考的重要课题。

一、对我国金融监管的回顾和监管效能的整体评价

20世纪80年代以来，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，加强对金融机构的监督管理，维护整个金融体系的安全与稳定，已成为各国政府、金融管理当局的共识。我国的金融监管是伴着金融业改革发展的深入，逐步成长、发展和壮大的。大体上经历了以下几个主要阶段

(一)1985-1992年，中央银行行使金融监管职能的初始阶段。

这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，主要依靠行政手段管理金融的时期。该时期人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上，对中央银行金融监管工作研究不多，重视不够。金融监管的作用发挥是不理想的。

(二)1993-1994年偏重于整顿式、合规性监管的阶段。

这一阶段是以1993年中央银行提出整顿金融秩序、进一步发挥中央银行的监管作用为契机的，大体经历了两年时间。针对当时经济生活中存在的各地盲目扩张投资、竞相攀比发展速度，乱集资、乱拆借、用信贷资金炒房地产、炒股票及银行信贷资金体外循环的现象，强调中央银行的分支机构要转变职能，由过去侧重于管资金、分规模，转变到加强金融监管上来。1994年，各级人民银行按照中央指示，认真执行“堵邪路、开正门”的方针，严格执行“约法三章”和“三项要求”，切实加强金融监管，严肃查处了一批越权批设金融机构、擅自提高利率、非法开办外汇期货市场及个别地方出现的非法集资等问题。这一阶段监管方式主要是整顿式、运动式，监管内容以合规性为主。

(三)1995-1997年，金融监管进入有法可依阶段。

中央银行从监管实践中深深体会到，要保证金融监管的权威性和超脱性，切实增强监管实效，维护良好的金融秩序，必须使金融监管有法可依，以法律为保障、开展依法监管，才能取得好的监管效果。因此，于1994年我国先后颁布《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等金融监管法规，1995年，全国人大先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律。可以说，1994、1995两年时间是我国金融法制建设大发展的时期。以此为标志，我国金融监管开始走上依法监管的轨道。

(四)1997年至今，金融监管体制改革深化阶段。

这一时期，金融分业经营、分业监管体制进一步完善，中国证券、保险监督管理委员会相继成立，分别负责证券业、保险业的监管，人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，银行与其所办的信托、证券业务相继脱钩。1999年，人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级分行、建立了9个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步增强。

可以说，改革开放20多年来，尤其是人民银行独立行使中央银行职能以来，我国的金融监管工作在构建金融监管组织体系、建立监管指标体系、构建监管法律体系、完善金融监管内容等方面都取得了很大的成绩。从混业监管到分业监管，从单纯的合规性稽核监督到目前以防范金融风险为核心的审慎性监管，都标志着我国的金融监管正逐步走向科学化、法制化、规范化的轨道。在我国社会主义市场经济的初级发展阶段，金融监管很好地发挥了作用，在金融业历史包袱较为沉重的条件下，较好地维护了金融体系的稳定运营，基本满足了经济发展对信贷资金的需求。同时我们也要看到，随着国际经济、金融一体化的发展和我国改革开放的深入推进，金融业将面临着更大的冲击和挑战，金融监管承担的任务更加艰巨，维护金融稳定的难度将进一步增加，以国际监管标准指导我国金融监管工作开展、衡量金融监管成效已成为必然。

以国际通用的标准来衡量我国的金融监管，其基本情况是：A、不良资产比例(高)；B、金融机构出现支付困难情况(多)；C、金融机构违规行为普遍程度(高)；D、金融案件发生比例(高)；E、支付系统的稳定性(稳)；F、资本充足率(低)；G、经营信息的透明度、信息的真实性(低)；H、国际评级(中等)。由此可见，以国际标准来衡量我国的金融监管，其效能是较低的。但要说明的是，在运用国际通用准则的客观标准来衡量中国的监管效能时，应把这一问题置于我国整个经济的大环境中去考虑，而不能脱离我国的经济背景去生搬硬套国际运用的标准，孤立地去分析这一问题。

二、从金融业稳健发展“三大支柱”的理论看我国金融监管面临的问题

众所周知，金融监管、金融机构内部控制、市场纪律(市场约束力)为金融业稳健发展的“三大支柱”。从这三个方面看，我国目前的金融监管尚存在以下主要问题。

(一)金融监管方面

1．监管理念不清晰。

根据新的《巴塞尔协议》的要求，监管工作要坚持持续性、审慎性原则。尽管我国的中央银行监管工作已经从早期的合规性监管转到了风险性监管，但与《巴塞尔协议》的要求相比还存在许多不规范之处。我们通常的监管仍偏重于运动式的监管、整顿式的监管、事后处置的监管。这些监管方式在当时的历史条件下不可否认是正确的、有效的。但不是今后的发展方向。今后只能是按照新《巴塞尔协议》的要求，进行有序的审慎的监管，面对存在的问题一个一个地解决，直至最终达到监管目标的要求。

2．监管的法规不够完善。

虽然经过多年的努力，初步建立了一个包括《中国人民银行法》、《商业银行法》在内的金融监管的法律、法规体系，但这一体系还仅是框架性、指导性的，与之相配套的有关监管实施细则还未完全建立起来，监管起来，感觉有时操作性不强，监管标准难以把握、难以统一。同时，其中有些方面与国际通用的做法还不一致，另外，随着金融电子化的发展，以无形金融为调整对象的金融法律法规尚是空白，这些都有待于进一步改进、完善。

3．监管队伍的素质不高。

一是表现为现场检查的力量薄弱。现有的中央银行队伍中能够满足现场检查工作要求的人员比例和绝对数都远远不能适应工作的需要；二是表现为监管人员素质不能完全跟上业务发展的需要，如对金融机构金融创新、中间业务、新的金融工具、金融产品等的监管，有时力不从心，甚至出现监管真空，监管效果不理想。

(二)金融机构内控机制

1．从占全国金融资产70％的工、农、中、建四家国有独资商业银行来看，存在的问题是比较突出的。主要是

①由于国家作为商业银行的所有者和经营者的定义不清晰，因此在国有商业银行中存在“委托代理”的问题。

②国有商业银行没有有效代表国家行使所有者权力的董事会以对管理层的业绩进行监督。

③国有商业银行缺乏正式的、全行范围的业绩管理和评估框架。

④国有商业银行的工资分配制度不能有效地将利益相

关者和高级管理人员的个人利益与银行经营业绩有机结合。

⑤国有商业银行的财务报告不能完全达到符合要求的透明度和对股东应承担的责任。

⑥国有商业银行的风险管理和内部控制体系，包括风险确认和评估程序缺乏缜密性。

2．大多数的中小金融机构法人治理结构不完善，甚至是形同虚设，导致市场定位不准，内部控制不力，实际经营业绩差，有的甚至出现了金融风险，影响金融稳定和社会稳定。

(三)市场纪律

由于我国还处于市场经济的初级阶段，长期受计划经济体制的影响，市场规则尚未完全建立并深入人心，主要表现在，市场对市场成员的约束力较弱，市场主体在经营过程中不规范的行为时有发生。一是信用观念淡漠，一些工商企业信誉度低，逃废债、赖债的情况时有发生，不但对树立适应市场经济发展要求的新型银企关系不利，而且对银行债权构成相当大的侵害。二是从中介机构看，自有资本的实力小，承担经济责任的能力低，业务人员素质差，道德风险较为严重。三是信息披露机制尚未建立，信息的公开性、真实性、约束性有待进一步增强。

从市场的外在因素看：一是公众金融意识不够强，特别是一些基层政府干预金融活动的情况还时而有之，造成金融机构经营行为的错位；二是新闻媒体的监督作用发挥得很不充分；三是执法环境差，有法不依、违法不究、处置不力的情况时有发生，金融机构的合法权益不能得到有效保障，影响着其预期经营目标的实现。

三、加入WTO强化金融监管的对策

加入WTO，对我国金融监管工作是个巨大的挑战。我们当务之急是要立足现实，以构建适合未来发展需要的现代化市场金融监管体制为目标，增强紧迫感，努力完善金融监管系统，切实提高我国金融监管效率，积极防范和化解金融风险。

(一)强化中央银行金融监管系统，进一步树立风险监管为本的监管理念。

人民银行作为中央银行，肩负着稳定币值、支持经济发展的重任，强化央行监管地位是新时期强化银行监管工作的必然要求。

其一是监管组织系统方面。发挥新的管理体制的优势，真正落实金融监管责任，总行和分支机构要有明确的监管职责分工，坚持下级服从上级，统一在总行授权下按规定标准行使监管职责。

其二是监管操作系统方面。拓宽金融监管覆盖面，实现本外币、境内外金融机构、表内表外业务、现场和非现场的统一监管。建立被监管机构档案，实现监管信息共享。完善日常监管、风险预警、资信评级、监管责任制度体系，增强监管效能。

其三是监管保障系统方面。要强化监管人员素质提高，以新业务、新知识培训为重点，努力培养复合型监管人才。要更新监管理念，按照新《巴塞尔协议》的要求，坚持持续性监管和审慎性监管原则，努力发挥监管在维护金融秩序稳定方面的功能和作用。

(二)加强“三大”监管主体及与国际、区域监管机构的联系合作。

加入WTO，要切实加强中央银行、保险监管委员会和证券监管委员会三者间的联系、协调与合作，切实增强我国金融监管的合力和实效。要立足当前分业经营分业监管的实际，创造条件，逐步实现混业经营统一并表监管的趋势。要加强与国际和区域金融监管当局的合作与交流，及时提供与获取对跨国金融机构并表监管的必要信息，积极学习和借鉴外国银行的监管经验，不断提高我国的金融监管水平。

(三)加强金融立法，建立健全我国金融监管的法规。

目前，我国要继续完善金融法规体系，一是对照已有的金融法规，认真结合国际金融监管规则的要求，制定我国详细、全面的金融监管实施细则，突出可操作性，以确保监管工作规范、统一。对有些不合乎发展要求的制度规定，要及时进行修改，以符合国际监管标准的要求。二是结合当前快速发展的金融业务实际，要借鉴国际上先进的金融监管经验，尽快制订完善有关的金融监管法规，可建立市场准入、经营范围、风险管理、市场退出等各个方面的金融监管法规体系。前不久，以国务院324号令颁发的《金融机构撤销条例》，对规范金融机构的市场退出，构建依法操作机制，将起到很好的作用。

(四)建立良好的金融机构内部自律机制。

这是确保银行监管体系得以正常运转的微观金融基础。要通过继续深化经济金融体制改革，消除引起金融风险的体制性因素，理顺金融部门与其他有关方面的关系，引导金融机构在深化改革中健康稳步发展。要抓紧建立现代商业银行运作机制，通过改革使金融机构真正成为适应市场的自担风险的市场竞争主体，时刻树立依法稳健经营的思想，减少违规、违纪、违法行为的发生。

对国有独资商业银行，要按照一级法人治理结构的要求，实行权力、经营和监督三分立，努力发挥股东大会、董事会、监事会的作用，构建科学合理的企业内部管理控制体系，努力减少内部风险。内部管理控制体系主要包括

一是在系统内统一构建行长等高级管理人员业绩评价体系；

二是建立科学合理富有激励机制的薪酬分配体系，让多贡献者多得，责任大者多得，增强管理人员责任感、事业心，推动经营效益的提高；

三是提高业务报告有关数字的真实性，增加经营绩效透明度；

四是制订系统内的风险评估、认定标准办法，切实加强对不良资产的管理。

对中小金融机构，一是要分类制订管理办法，包括业务经营、市场开拓、内部管理和风险防范等各个方面。摆正机构自身的市场定位，推动业务经营的规范化，防范经营风险。二是加强自身内部管理。建立健全法人治理结构，明确部门责、权、利，做到各司其职、各负其责。建立业务操作管理制度，推动业务经营的规范化。加强对重点业务部门、重要岗位的定期稽核审计，发现问题及时纠正。

(五)市场纪律方面。

要构筑和营造依照市场