日本财政重建会一帆风顺吗

日本财政重建会一帆风顺吗？

[内容摘要]：日本财政已经到了崩溃的边缘，重建财政是小泉内阁面临的主要课题之一。小泉主张实行财政结构改革，控制国债发行，减少财政支出，这些措施迎合了日本公众的口味，但具体实施过程中，必然会遇到各种阻力和限制，财政政策目标也可能因此被迫做出调整。

小泉纯一郎终于作为日本少壮改革派的代表登上了日本首相的宝座。今年5月，他在国会发表施政演说，强调将实行堪称“新世纪维新”的改革。他将把各界开具的促进经济复苏的处方和他本人一贯主张的“没有结构改革就没有经济的恢复”这一思想统一起来。财政重建作为其一揽子改革的重头戏之一，已成为日本国内和国际社会关注的一个热点问题。小泉主张实行财政结构改革，控制国债发行，减少财政支出。小泉的财政改革措施现实与否，在贯彻落实的过程中会遇到何种阻力，在遇到阻力后朝何方向调整，本文拟就上述问题进行探讨。

一、日本财政濒临崩溃

1990年代初，泡沫经济破灭以后，日本经济一落千丈，呈现出极度萧条状态。为了刺激经济景气，1992年宫泽喜一内阁首次实施10万亿日元规模的经济对策。其后历代内阁纷纷效仿，积极财政政策俨然成为日本内阁对付经济顽症的“祖传秘方”。迄今为止，日本政府共实施10次刺激经济对策，总额近130万亿日元。而为了支撑经济对策，日本政府大量发行国债。国家和地方长期积累的债务截止2000财政年度已高达680万亿日元，占2000年度GDP的130％，而同期美国的国家公债只占当年GDP的35％。日本财政对债务的依赖程度2000年度是％，也就是说，将近40％的财政收入要依赖于发行国债，2001年度有所下降，但仍然占％。2000年度国债的还本付息将占到该年度日本中央预算开支的％，2001年这一数字将下降到％。年过七旬的财务相宫泽喜一3月8日在国会参议院回应参议员们对始自4月1日的新财政年度预算案的质询时警告说：“政府现在的财政状况已近崩溃边缘”。因此话出自资深财务相之口，“日本财政是否会破产”再度成为经济界的热门话题。

二、小泉财政改革出台的现实背景

小泉上台后，面对严峻的财政状况，制定了财政改革分两步走的战略：第一步是控制国债发行；第二步是削减财政支出，改革财政结构，并通过财政重建，最终实现基本收支平衡。具体举措是从2002年起要将国债发行额控制在每年30万亿日元以内，并且政府将努力保持将国债发行量限制在未偿债务的水平上；今后3年要削减万亿日元的公共事业投资额，每年节省3万亿日元以上的政府开支；对“道路特定财源”的用途进行调整并促进邮政事业的民营化。

毫无疑问，小泉的财政改革是基于对经济状况的现实考量作出的。首先，以往历届政府无一例外地通过大量举债实行扩张性的财政政策，但财政政策绩效并不显着。如果小泉效仿前任的做法，会给人一种“换汤不换药”的感觉。小泉的“改革先生”的形象就会黯然无光，朝野的支持率也会下降，这必然招致极大的政治风险。更何况日本政府已是债台高筑，国家信用几乎到了极限，如果再不对国债发行额加以控制，长期国债市场出现危机将在所难免。一旦长期国债市场陷入危机，不用说财政重建无望，更可怕的是将引发多米诺骨牌效应：股市崩盘、企业倒闭、失业增加、市场萧条、经济出现严重衰退。所以，长期大量发行国债的政策空间越来越小，不管谁掌管日本政府，无论从主观上还是从客观上，控制国债发行规模都是唯一的现实选择。其次，政府已实施了10次刺激经济对策，每一对策都包含巨额公共事业开支，根据OECD的一项统计，在世界7个主要工业化国家中，日本的公共工程费比其余6国的总和还要多出30％。从公共场所工程费占6DP的比重看，日本的这一比重近年来一直保持在上述其它各国的2-3倍。庞大的公共事业预算规模为何能长期得以保持？如此之高的公共工程投资强度为何没有拉动经济的强劲复苏和国民生活的根本改善？公共事业投资绩效问题早该引起政府的关注和深思，其原因之一是制度僵化：日本共有包括公路、港口、机场、城市公园、海岸事业及废弃物处理设施等在内的16项公共工程长期计划，这些计划所依据的法律多为战后初期为应对基础设施的严重不足而制定的。尽管时代背景已发生了巨大变化，这些长期计划所依据的法律仍在生效，成了“永久的紧急措施”，大大减弱了财政的灵活度。原因之二是体制缺陷：由于公共工程费用的80％实际上由中央政府负担，使地方在公共工程的企划和决策上放松了对工程实际需要程度和费用效益分析的把握，上马了一批未经充分论证或可有可无的项目，造成了预算资金的极大浪费。更有甚者，由于各项公共工程计划是由中央省厅局制定的，保持该项计划的预算规模就与部门的利益紧密地联系在一起，成为各类公共工程计划的预算规模刚性的重要内在因素。同时，庞大的公共工程预算使工程业主、地方官员和国会议员结成了既得利益集团，如国会议员中的“道路族”、“邮政族”。这种固化的利益格局在一定程度上可以对预算中公共事业支出的分配额度实施有效的影响。鉴于以往大规模的公共事业投资并没有产生预期的效果，仅仅为了不触怒朝野既得利益集团而使有限的财政收入的相当大部分白白消耗掉，这绝不会是少壮改革派小泉的所作所为。因此，改革财政结构，大幅削减公共事业开支，以期提高财政资金的使用效率，强化财政政策功能，逐步达到基本预算平衡，被认为是小泉内阁采取的正确步骤。

三、小泉的财政改革将面临重重阻力

笔者认为，小泉的这些财政改革措施虽然看上去客观合理，但实行起来难度较大。

1、经济改革离不开积极财政政策的配合

长期以来，由于政府对经济进行全面的干预，各经济主体在解决自身问题时养成了对国家财政依赖的惯性，没有财政支持，困扰经济的核心问题就难以解决。首先，银行业处理巨额不良债权离不开财政的大力资助。自泡沫经济破灭以来，金融业不良债权一直是困扰日本政府的一块心病。虽然历届政府对该问题都严重关注，并制定了相关因应措施，但收效甚微。据日本金融厅调查，到2000年9月末所有银行的不良债权规模增至万亿日元。根据高盛编制的数据显示，日本银行体系实际上已经破产：日本银行业出现了53万亿日元的“即时资本短缺”，截止2001年3月底的财政年度，潜在亏损额为105万亿日元，而应付亏损的储备只有52万亿日元。银行造成坏帐积压的原因主要是：80年代泡沫经济虚假繁荣时期，银行向不动产市场过度融资，融资的条件是以地产商的手里定价过高的股票和不动产作抵押，泡沫破灭带来了房地产公司股票和不动产价值“大缩水”，使银行损失惨重，自此埋下了不良债权的祸根；在政府的诱导下形成了日本独特的银企关系，其最显着特点是银企相互大量持股，据统计，日本全国136家银行的持股规模达万亿，远远超过银行的自有资本金总额，使银行和企业成为“一根线上的两个蚂蚱”。当经济衰退、企业经营业绩下滑、股市下挫时，银行也在劫难逃，收益下浮，不良债权上浮，一旦企业破产，银行更是血本无归。为了解决不良债权问题，日本政府于4月6日推出“紧急经济对策”，决定由政府和银行共同出资设立“股票收购机构”，并为银行持股规模设定上限，以达到为银行“消肿”目的。股票收购机构承接的股票持有期限规定为5年，若到期时股价比收购时下跌，亏损部分由政府以税金加以填补。若到期时股票升值，盈余部分返回银行。小泉上台后，基本延续了紧急经济对策，表示要在2-3年内最终解决不良债权问题。眼下不良债权越处理越多，要想在这么短的时期内彻底剥离银行的不良债权，政府的“高招”只能是掏出大把的财政资金来填补金融黑洞。其次，产业结构调整需要中央财政的大量投入。日本经济长期萧条的根本原因是经济结构性问题突出和缺少新的经济驱动力。由于国内外市场饱和，曾在20世纪六、七十年代作为日本经济飞速发展强大引擎的钢铁、船舶、化纤、电视机、汽车等工业已显示颓势，其国际比较优势正在丧失。例如，韩国在纤维、纺织、钢铁、造船、家用电器、半导体等产业方面的国际竞争力已经超过日本，并且在办公机械、光学机械、汽车等产业与日本差距正在缩小。日本传统支柱产业由于在泡沫经济时期过度投资，造成了严重的设备过剩和雇佣过剩，追加投资的空间极其有限，难以发挥投资对经济增长及扩大就业的乘数效应。在“夕阳产业”大量呈现的背景下，对经济增长具有强劲拉动作用的新兴产业尚未形成。所幸的是，在美国“新经济”的巨大冲击下，日本重新找到了“赶超”对象，产业调整方向也得以重新确立。日本政府和企业逐渐认识到信息产业是新的经济增长点，它不仅本身具有巨大的增长潜力，还能够对传统产业进行脱胎换骨的改造，起到增强活力、延缓衰老的功效。为了提升国民经济的整体素质和国际竞争力，确保未来网络经济时代日本的经济大国地位，日本已于2000年启动了IT发展国家战略，推出了“E-JAPAN”计划，5年内实现“日本版新经济”，重新赶超美国。在近几年的政府预算中，有关信息技术的投资逐年增长，到2000年度已从1996年度的万亿日元增至万亿日元，4年间增加了约30％。可以说，日本通过10年来对美国新经济的“服务”，在半导体等关键技术方面已经确立起夺回制造大国地位的条件。但在信息产业人才培养、网络基础设施建设、计算机应用技术研究和屯子商务软件开发等方面，日本与美国的差距仍然相当明显，要弥合这些差距，需要公共资金的大力扶持。信息产业的发展关系到日本经济结构改革的成效，关系到国家的前途和命运，这已是政府和民间的普遍共识。无论财政多么困难，小泉内阁也“要把钱花在刀刃上”，在IT产业方面的政府支出会只增不减。

2、刺激景气恢复将依赖扩张性的财政政策

目前日本经济持续低迷，并未出现明显的“自律性恢复”的迹象，日本财务省发布的5月份日本经济报告对以往几个月的经济走势进行了概括，称去年11月份是“继续缓慢改善”，而今年2月份是“改善速度变慢”，3月份是“踏步不前”，4月份为趋弱。4月份的经济动向指数显示，经济现状的一致指数为％，连续3个月低于作为景气判断分水岭的50％。5月份的一致指数可能继续低于50％。可见，日本经济形势不仅没有明显的改善，而且出现了衰退的迹象。作为经济不景气明显标志的中小企业经营状况的大面积恶化和居民消费长期不振的原因是深层次的：日本在20世纪80年代后期，就应该从“出口主导型”向“内需主导型”转变，在与北美和西欧主要贸易伙伴发生激烈的贸易磨擦和1985年的“广场协议”迫使日元升值后，日本政府就应该因势利导，以完成本国经济类型的转换。然而，日本政府仍然继续执行“倾斜的产业政策”，满足于日益积累的贸易顺差，使国内需求被长期忽视，造成了日本独特的“二元经济”：一方面是少数强大的出口企业集团，另一方面是大批弱小的面向国内市场的生产者。后者没有得到政府应有的重视和扶植，资金短缺，技术陈旧，生产成本高，产品的市场适应性差，经营面临很多困难。根据日本的帝国资料库统计，5月份全国破产企业的负债总额达到亿日元，比去年同期增加％，破产企业负债总额连续4个月超过1万亿日元；中小企业生产不景气的直接原因当然是居民消费需求不足。日本家庭收入和支出自1997年以来连年减少。日本总务部公布，消费支出的主要衡量指标——受薪者家计支出今年4月份较去年同期下降％，为万日元，其下降幅度为1999年12月以来最大。居民消费为何如此低迷？原因是多种多样的：首先，日本经济状况一直没有得到根本改善，前景难以预料。日本总务部公布，4月份失业率由3月份的％上升到％，接近去年12月份及今年1月份的％历史高点，失业的阴影挥之不去，家庭经济来源受到严重威胁。其次，尽管日本的个人储蓄率很高，但这并不意味着丰厚的利息收入。事实上，日本各银行吸收存款的利率一直很低。3月21日日本各城市银行纷纷宣布将当前％的普遍存款年利率下调到％，创下历史新低。对于普通个人储户来说，原来100万日元存1年可得利息9千日元，新利率实施后将只能得到约200日元的利息，这在日本仅仅是买1根黄瓜的价钱。如果再扣除手续费和消费税，几乎无利息可得。可以说日本居民储蓄也进入了“零利息”时期。再次，日本正快速进入一个少子老龄化社会，社会保障体系是发达国家中最差的，社会养老保险金支付又存在巨大缺口，这不能不逼迫人们为将来打算，宁可舍弃目前消费。由于以上种种原因，占日本GDP60％以上的个人消费需求长期处于疲软状态。为了拉动国内需求，需要政府“标本兼治”，一方面，放松对中小企业的政策捆绑，增加其经营的灵活度，同时给予税收优惠，进行财务扶植和信息支持；另一方面，降低居民的所得税和消费税，建立健全的社会保障体系，解除居民的后顾之忧。小泉上台后，声称“坚决不增税”，其用意之一是兑现竞选承诺，取信于选民，表白本届政府“说话算数”；其用意还在于向市场传递积极信号，打消广大和居民消费者的顾虑，使他们敢于花钱，以刺激低迷的国内需求。此外小泉还表示，要采取措施，加大对中小企业的扶持力度。然而，到目前为止，小泉振兴国内市场的主张仍旧停留在口号上，在具体实施的过程中，无论是扶持中小企业，还是完善社会保障体系，都需要注入巨额财政资金。日本政府靠发新债偿还旧债艰难度日，又要维持庞大的公共开支，如果不适当增加税收，收支缺口会越来越大，政府财政将可能破产。对此，财政相盐川正十郎表示“实行起来相当困难”。

3、财政结构改革将招致既得利益集团的顽强抵抗

小泉提出的对道路特定税源的用途加以修改和邮政三事业民营化的主张，具体落实也并非易事。所谓道路特定税源主要包括国税中的挥发油税和汽车总量税种以及地方税中的汽车取得税等税种。这些税收原则上用于道路建设。在2001年度的预算中，国家和地方两级道路相关税收资金分别达到万亿日元和万亿日元。小泉主张对这种僵硬的预算分配体制进行调整，使这一税源被用于环保等其他领域，以提高预算资金的使用效率。但这几乎不可避免地触动自民党内“道路族”的巨大利益，必然招致抨击和阻挠。所谓邮政三事业是指邮递、邮政储蓄和邮政简易保险。目前它们分别与民间的快递公司、银行和保险公司互为竞争关系。由于日本邮政储蓄属于国营金融机构，在与民间银行的竞争中占有明显的优势，吸纳的资金高达250万亿日元，大部分流向了特殊法人企业。民间企业对这种不公平的竞争规则强烈不满，政府内部一些官员也对邮政储蓄资金的单一流向和使用效率低下持有异议。小泉希望通过将其