危机应对机制现况及完善之策

危机应对机制现况及完善之策

一、危机管理概述

中外学者对危机的理解和定义有所不同。危机管理理论研究先驱美国学者赫尔曼于1972年提出，危机就是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，而且作出决策的反应时间非常有限，其发生也出乎决策主体的意料［1］。考拉·贝尔认为危机一词不仅代表转折点或决定性时刻，但亦可以界定为危机是一段期间，该段期间内，某种关系中的冲突将会升高至足以威胁改变此关系的程度。［2］。罗森塔尔等将危机界定为:对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须作出关键性决策的事件［3］。《现代汉语词典》中危机则仅有两个释义:一是“指危险的根由”;二是指“严重困难的关头”［4］。近年来我国学者提出了一些有代表性的观点，朱德武认为:危机是指事物量变的积累，导致事物内在矛盾的激化，事物即将发生质变和质变已经发生但未稳定的状态，这种质变给组织或个人带来了严重的损害。为阻止质变的发生或减少质变所带来的损害，需要在时间紧迫、人财物资源缺乏和信息不充分的情况下立即进行决策和行动［5］。张成福认为:危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。［6］薛澜等认为:危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚［7］。通常理解的危机为:突然发生的对社会秩序造成严重危害并给社会造成重大损失的事件。危机事件具有突发性、不确定性、危险性、复杂性、危害性、紧迫性、双重性等特点，人们很难完全准确的预测和防范危机的发生，也很难全面地认识和掌握危机爆发的规律。根据危机发生的范围，可以划分为:国际性、国内性、地区性以及不同组织内部。根据危机的类型可以划分为突发的国家安全危机、突发的重大社会政治危机、突发的公共经济危机、突发的公共卫生危机、突发的恐怖事件危机、突发的重大自然灾害危机、突发的恶性意外事故危机、社会存在的各种“软性危机”，如人们的“道德危机”、“信仰危机”、“凝聚力危机”等，在现实生活中各种危机之间可以同时存在亦可相互转化。公共危机管理就是对公共危机进行防范、应对、控制和处理的过程。在危机发生时人们缺少必要的心理准备，危机会对公民的身心健康、社会关系、公共秩序和价值准则等产生危害，人们在短期内难以确定危机产生的根源，更加难以全面地认识和掌握它的规律，难以预测危机产生的后果，更加难以找到克服危机的办法。危机事件对一个国家而言，其影响是极其重大的，危机带给社会的往往是灾难，会严重扰乱人们的正常生活秩序，给人民生命财产造成的重大损失;危机可能引发一系列连锁效应，最终可能导致政治危机和社会危机。危机管理是衡量政府执政能力的重要指标，危机的涵义及其特点，决定了各国政府对危机管理的重视，各国政府都将危机管理作为政府管理中的一项重要工作。

二、我国应对公共危机的现状

危机管理法律体系不健全，缺乏处理危机的常设机构

法律手段是政府在进行危机管理时的必要依据和工具，我国先后制定了《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《突发公共卫生事件应急条例》等，但是各项法律所适用的领域不同，一种危机爆发可能会是另一场危机的导火线;而且我们难以穷尽危机的种类，很难针对所有危机设定专门的法律。政府的政策法规不配套及立法的滞后，导致处理危机过程中缺少法律依据，相关法规没有成为政府行为和社会行为的主要框架。因此应当完善我国应对危机的法规，为及时有效应对和处置各种重大突发事件提供法律依据。我国缺乏一个专门处理危机事件的常设机构，危机处理的方式经常是危机发生时成立临时性的危机处理管理委员会或其他临时性组织，政府各个主要职能部门及其所属资源由危机管理机构统一指挥和调配，没有将各级政府应对公共危机的法律责任和行政权力予以明确的规定。我国现有的政府危机管理体制，缺乏专门机构和完善体系，主要依赖于各级政府的现有行政机构，缺乏专业人员和应急运作规则，具有浓厚的临时性色彩，在进行跨部门协调时工作量很大，效果也不明显，公共危机管理没有做到科学分工、分层防范，延缓了危机事件的解决。

缺乏完善的危机预警机制，社会公众对危机事件的参与度不高

公共危机的预警主要是指在危机没有爆发前，出现某些细微的征兆时所采取的一些措施，在各种信号显示危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对危机采取行动，从而最大限度的降低危机事件造成的损失及对社会秩序的破坏，一个负责任的政府要有应对常态危机和非常态危机的意识和能力，公共危机的非常态性是导致政府预见能力下降的一个重要原因。我国目前已有的危机预警系统高度分散，应急预警管理机构建设滞后，对社会资源整合不足，各级政府部门都强调建立危机预警机制，但是预警信息是分行业、分部门进行的容易造成重复建设、资源浪费、各自为政等现象。各行业部门间缺乏相应的协调与合作，这会导致当需要多行业、多部门携手应对的危机事件时，危机预警系统的反应速度慢，降低了我国政府危机预警管理的效率，降低社会对危机的反应速度，给政府制定全局具体的危机应对措施带来很大的难度，不利于从全局角度应对危机。在应对危机的过程中，我国主要依靠的是政府、军队的力量，危机管理过程中是政府一元化应对危机，缺少非政府公共组织对政府处理危机的有效配合与合作，忽视了社会力量的辅助作用，多元主体参与危机治理的机制尚未形成。我国没有形成一种完善的社会动员机制，各种组织如非营利组织和基层组织，有重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企业、事业单位等在危机管理中的作用没有进一步的发挥。面对公共危机，公民普遍不懂得该如何有意识、理智地参与应对公共危机，社会参与的渗透途径有限缺乏参与保障和指导等情况。

缺乏对危机应对能力的培养和锻炼，信息披露不力

民众普遍缺乏危机应对知识，突发性事件一旦发生，由于缺乏必要的生存技能和救生知识，以及必要的物质准备，关键时刻容易造成恐慌情绪，甚至会引发人为的次生灾害。相关机构不能及时的教育民众，使得民众对于危机的防范能力大打折扣。现实中的危机不会因为人们的漠视而远离人类，危机的意识说到底是一种对于生命的尊重，是一种重要的人文关怀，我国危机管理教育体系尚未建立和完善，危机管理教育的内容和形式还不能适应新形势的需要。在我国小学生课堂上缺乏必要的危机教育，缺乏对突发性事件应对措施的教授以及必要的逃生演练，这些将会导致在突发性时间来临之时，广大小学生不知该如何应对。在全球化的信息时代，信息传播比以往更加迅速，渠道也更加丰富，危机的信息化能力是现代政府进行管理和决策时必须具备的一种能力，目前我国社会对政府信息的需求与政府的信息供给之间还存在着很大的差距，政府危机管理中对公开信息的认识存在误区，尚未制定政府信息公开的专门法律，信息共享机制，政府信息化能力整体不高，各种瞒报、谎报的虚假信息时常存在，危机事件的透明度不高，无法满足公众知情权的需要。

三、完善我国危机应对机制

完善危机应对的相关法律，建立常设性危机管理部门

法律手段是政府在进行危机管理时的有力武器，各部门在危机管理过程中必须有法可依，因此必须建立健全政府危机管理的相关法律法规建设。首先，立法机关要制定相关的适用于危机管理过程中的法律，以法律形式将政府在应对危机事件中的权利和责任加以明确的规定，对紧急状态、危机情境、危机预防、危机预警、危机救治、危机后恢复提供立法保障，依法及时有效的应对和处置各种重大突发事件对保护广大人民群众的生命财产安全，维护社会稳定和公共利益，具有十分重大的意义。其次，现行法律对政府在紧急状态下可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。在紧急状态下采取的非常措施，通常要对公民的权利和自由不同程度地加以限制，这是为了维护最广大人民的根本利益所必需的，但需要以相应的宪法和法律依据，以明确的法律形式保障公民的权利，防止公民合法权利在紧急状态时期遭受侵害。再次，公共危机管理应常态化，而不仅仅是应急反应，我国危机管理体系不完善不健全，缺乏常设性的危机管理部门，这会导致缺少应对危机的专家，不能及时有效地应对危机，因此我们应当借鉴国际上的普遍做法，需要完善应对严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、严重经济危机等紧急状态的法律制度，成立由专家组成的常设性的危机管理部门，建立全国的沟通和预警系统，探究适合我国国情的危机处理模式。

建立健全危机预警机制，开拓多渠道应对危机的新途径

警惕性和危机意识是危机预警的起点，危机预警机制的建立，需要社会各方面的共同努力，要建立全国的沟通和预警系统，建立危机预警系统和应急管理组织体系。政府是有限的政府，应对危机需要动员全社会的力量，因此应当开拓各种危机应对的新途径，加强地方政府回应危机活动的能力，我国危机应对应充分各种组织如非营利组织和基层组织，有重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企业、事业单位的作用，民间团体功能的有效发挥，可以弥补政府能力的真空地带。首先，应加强政府和非政府部门之间的交流与合作，充分发挥非政府组织的社会作用;非政府部门作为一种重要的社会力量，可以从资金、技术、人才、社会安抚等方面有效地配合政府部门的工作，这也是对非政府组织反应能力的一种考验。其次，社区组织作为公民参与危机预警机制的一种重要的基层组织，政府应当加以引导，充分发挥基层组织在应对危机过程中的作用，降低生命和财产的损失，将痛苦和破坏降到最低点。再次，应充分发挥各种营利性组织的作用，充分调动社会上的各种营利性组织，发起社会募捐，凝聚社会各种力量共同应对危机。

注重社会危机意识，培养和锻炼危机应对能力

建立完善危机教育体制，强化国民危机意识教育，提升公众的危机意识与应对能力，引导民众用积极的心态主动配合政府共同应对危机事件。首先，在日常生活中要宣传普及各种基本的危机应对常识，增强公民对危机的基本了解和认识，提高公民面对危机的心理素质，逐步提高公民的危机应对能力。其次，可以定期开展一些危机应对演习，通过演习教育公民如何应对各种常见危机，如洪涝灾害、地震、火灾等。再次，在公共场所要加强危机应对知识的宣传，学校要开展模拟危机的实践课程，在中小学课堂上要强危机教育，设立危机管理课，教授对突发性事件应对措施及必要的逃生演练;社会组织要开展多种形式的防灾和减灾自救的宣传，出版宣传关于防灾的刊物，组织开展训练和演习，确保公民熟悉掌握急救、自救以及互救知识。最后，可以学习国外的危机应对方面的经验，如美国和日本，美国后设立专门的纪念日并举行一系列的活动悼念逝者，这不仅是对逝者的深切缅怀，而且可以使人们增强危机意识，增强国家的凝聚力;日本是一个地震多发国家，日本定期举办各种形式的消防训练和演习，各种防灾、减灾、自救活动的开展，2011年3月11日，日本宫城县北部发生级地震，造成了重大人员伤亡和财产损失，在海啸警报响起后，民众有序撤离，地震5分钟后，所有公话自动免费;疏散时民众安静有序，正是长期的危机教育增强了日本国民的危机意识，培养应对危机的能力，有效避免当地震发生时由于人们主观上应对知识的匮乏，心里的恐慌引起的次生灾害。

充分发挥媒体的作用，加强国际间的交流与合作全球化的信息时代，信息传播比以往更加快速和丰富，信息传播的渠道也日益增多，媒体则是传播的载体，媒体与政府协调一致，能够有效减少震荡，减少主观性报道对公众和决策者的误导，因此我们应当充分发挥广大新闻媒体、互联网等媒介在危机发生过程中的作用，建立公共危机信息披露机制。基于危机管理的视角，危机传播，即大众媒体合理介入危机发生发展的不同阶段，有利于妥善处理、迅速化解危机，促使危机向有利方面转化，及时向社会披露最新消息，增加公众事件的透明度，可以缓解社会的紧张不安情绪。在日常生活中，媒体可以经常宣传一些基本的危机应对措施，在危机发生时要及时准确的相群众提供关于危机的准确信息，我国政府可以借助新闻界的力量来引导社会舆论