碳减排政策的国际比较及其对中国的启示

碳减排政策的国际比较及其对中国的启示摘要：为应对全球气候变化、减少碳排放已成为世界性的新共识和世界经济的“新常态”。我们在详尽地阐述碳减排的两种主要政策工具一一碳税和碳交易市场的基本内涵、经济理论依据、优势和劣势的基础上，结合我国的实际情况，建议中国应该同时采用开征碳税和建立碳交易市场两种碳减排政策，积极推进各种碳减排政策的国际协调与趋同，抢占未来经济社会发展的制高点。关键词：碳减排政策；碳税；碳交易市场一、引言1962年RachelCarson撰写的《寂静的春夭》唤醒了全世界人民的环保意识。1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的通过和1997年具有法律约束力的《京都议定书》的签署以及2011年在南非班德第17次缔约方会议（COP17）上《京都议定书》第二承诺期和启动绿色气候基金协议的达成，把全球气候温暖化的严重性和碳减排的紧迫性渲染到了无以复加的地步。从国际上看，应对全球气候变化的主要政策工具有两种：一是基于价格控制的碳税；二是基于总量控制的碳交易体系，亦或称碳交易市场。所谓碳税是指以价格为导向，按照消耗化石燃料（如煤炭、天然气和成品油等）的碳含量或者碳排放量来计征的一种调节税。开征碳税可以显著地改变生产方式和消费模式，使其向新能源或者低碳能源转变，并可以运用市场价格机制提升能源价格（且碳含量越高的能源价格上升幅度会越大），迫使生产部门选择低碳能源，倾向于清洁生产，促使消费者选择低碳产品，青睐于绿色消费，最终降低整个社会的能源消费以及碳排放；冈还可以使碳排放水平稳定在基准水平以下，减少制造业等相关产业的碳排放，有效减缓气候变暖。当然，征收碳税对GDP有负面影响，对经济规模的增长产生消极的作用，经济代价十分高昂，尤其在中国，开征碳税会对中国经济增长和就业带来“双重”负面影响。甚至极端的一种观点是，碳税的实施毫无必要，它导致燃料和电力价格上涨，将显著地影响国民经济质量，完全可以另辟蹊径如增加森林面积等来控制大气中的CO2含量。诚然，也有观点认为，碳税所带来的竞争力下降以及分配效应影响并不大，它所引起消费品价格和社会福利的超额边际负担很小，对宏观经济和社会福利的影响也非常小。更何况，严格而有效的环境政策可以激发企业进行创新活动，相对于环境政策宽松国家的企业而言，这些企业的竞争力将会得到很大提高，进而产生一个“双赢”的局面，即社会福利和企业利益都得到提升。退一步讲，如果将碳税收入用来大幅度减少现有税收的税率，以减少现有税收如所得税或资本税的福利成本，就可能以零福利成本或负福利成本获得环境收益，即实现碳税的“双重红利”（doubledividend）。或者说，征收碳税所带来的主要负面影响可以通过税制的设计以及相应财政收益的使用方式来弥补。比如全部碳税收入转移支付给家庭部门，或者补贴工资成本，或者为养老金系统提供融资。甚至可以在世界范围内实施国际碳税的全球性返还制度。论文写作期刊发表（省级、国家级、核心期刊）联系27195127731所谓碳交易市场是指以总量或数量为导向，以清晰界定碳排放权为基础，基于市场机制的一种制度安排。好处是，能够保证环境目标的实现，使政治辩论集中于环境政策目标，促进国际协同与合作，降低全球减排的成本。特别是，可以很好地适应与国家间排放交易体系的“链接”（ljnkage），实现国家间边际减排成本的均等化，为发展中国家进入发达国家的碳交易市场提供激励。相对来说，企业更偏好这种直接规制工具，尤其是私营商业、环保组织和电力部门等更青睐基于现有排放额免费发放配额的交易政策。但是，碳交易市场政策工具的最大缺陷是设置了寻租空间，特别是免费发放配额的排放交易政策，极易导致腐败。抛开上述非此即彼的思维定式，有学者认为，如果边际效益曲线比边际成本曲线陡，总量控制手段（即碳交易体系）优于价格手段（即碳税）；如果边际削减成本曲线斜率相对于边际损失曲线斜率较大，碳税则比排污配额好。甚至有一种观点认为，由于气候变化包含了太多的不确定性和潜在的巨大分布特征，碳交易系统是没有效率的，碳税在政治上又是不现实的，结合两者最优特点的混合政策，可能是有效率的和可行的手段。综上所述，碳税和碳交易市场的优劣各执一词，争论不休。但是，有一点是肯定的，无论是碳税还是碳交易市场对减少碳排放、遏制全球气候变暖都是有效的，都是当前和未来人类经济社会生活中最重要的经济现象之一。中国经过30多年的改革开放，在成为世界第二大经济体的同时，从2006年开始一跃成为全球最大的碳排放国。根据《京都议定书》的规定虽然还没有具体的国际碳减排义务，但是作为一个负责任的发展中国家，依然庄严承诺到2020年单位DGP二氧化碳排放在2005年的基础上下降40%〜45%，在“十二五”期间单位GDP碳排放将减少17%，到本世纪中叶，争取实现碳排放的“零增长乃至负增长”。虽然不像欧盟、美国那样有相对成熟的碳交易市场，但是从2008年开始已先后成立了北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所等10余家碳交易平台。截止到2011年1月7日，中国在联合国获批准已成功注册的清洁发展机制（CDM）项目1162个，占全世界已注册项目2732个的42.5%。虽然不像北欧国家那样已经开征碳税，但是根据“谁污染谁负担的”原则，早在1978年就提出并实施了与碳税相似的排污收费制度，并在1979年颁布的《环境保护法（试行）》中做出了正式规定。鉴于此，笔者试图通过系统分析碳税和碳交易市场这两种国际通用碳减排政策工具，对比其优劣，寻求其规律，从而为中国碳税的开征和碳交易市场的完善提供有益的启示和借鉴。二、碳税和碳交易市场的理论依据众所周知，碳税的主要经济理论依据是“庇古税”。庇古（Pigou，1920）在其名著《福利经济学》中提出，工厂的烟尘对他人造成了损害，这是对社会产品的扣除，从而使社会净产品小于私人净产品。他建议采用要求工厂对烟尘引起的损害赔偿，或者根据排出烟尘的不同容量及其损害的相应金额标准对工厂征税，或者责令工厂迁出对他人产生有害影响的地区等措施解除这种损害。也就是说，“烟尘对他人造成的损害”，即“外部性”（externality），直接带来了边际社会产品与边际私人产品的不一致，而且这种不一致最终导致了社会资源配置的低效率，甚至是无效率。在庇古那里，似乎有这样一种隐喻，解决“外部性”问题不可能“通过修改双方的契约关系来改变”，或者说，不可能通过市场机制使外部性问题内部化，即存在所谓的“市场失灵”（marketfail-ure）问题。只能借助补贴、税收、管制、禁令、特许等外部力量对市场及其结果进行政府干预，其中最为主要的政策手段是“额外奖励或限制”，也可表述为“补贴或税收”。这就是后人所称的“庇古税”（pigoviantaxes）。碳交易市场的思想最早是在1968年美国学者Dalase所著的《污染、财富和价格》一书中提出来的，即作为社会代表的政府及环境资源拥有者，把排放一定污染物的权利像股票一样出售给出价最高的竞买者，污染者可以从政府或拥有这种权利的其他污染者手中购买取得，且这种权利可以在污染者之间出售或转让。但是，归根溯源，其主要思想依据可追溯到亚当•斯密在《国富论》中所表达的“私人利益与社会（公共）利益是天然一致的”坚定信念。“自然的经济制度不仅是好的，而且是出于天意的”。因为“每个人改善自身处境的自然努力”可以“被一只无形的手引导着去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的”，也就是说，“在追求他本身的利益时，他常常促进社会的利益，比他真正想去促进它时更加有效”。斯密的观点在以后的经济学中得到了公理化的表述，即，不受干扰的竞争可以使每个利益主体在追求自身利益最大化的同时，通过市场机制实现整个经济资源的最优配置，达到市场均衡条件与帕累托效率完全一致的所谓“帕累托状态”。尽管如此，也有学者注意到了“个人财富拥有的权利并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物”，换句话说，私人利益与社会利益并不见得总是一致的。马歇尔（1890）就提出了可视为“外部性”滥觞的“外部经济”（externaleconomy）问题。科斯（I960）则提出了可以视为碳交易市场最直接经济理论基础的“科斯定理”。1960年科斯在《社会成本问题》一文中，沿着斯密的“无形之手”这一经济学的“神圣教条”，揭示了外部性问题的关键在于“没有在这些稀缺性资源中建立产权”，在缺乏清晰产权的情况下，外部性不是单向的，而是具有相互性，严格讲不能说存在“外部性”。通过政府干预（行政或法律）消除外部性未必是适当的，主张采用市场机制保证资源配置的最优化，并据此假设了两种基本情形：第一，如果市场制度运行成本（交易费用）为零，资源配置的最终效果是不受法律状况影响的。换句话说，无论初始权利如何界定，都可以通过市场机制实现资源的有效配置。当然，这并不意味着权利界定不重要，相反，它是市场机制发挥作用和实现均衡的前提条件。第二，一旦考虑市场的交易费用，那么只有在这种调整后的收益（产值）增长多于它所发生的成本时，权利的调整才能进行，合法权利的初始界定方能对市场机制运行的效果产生影响。进一步讲，如果没有这种合法权利的初始界定，也就不存在权利转让和重新组合的市场交易。简言之，在交易费用不为零的情况下，不同的初始权利界定，所产生的资源配置效率是不一样的。需要指出的是，在科斯那里并没有全盘否定政府干预“外部性”的必要性，“作为一个实践问题，市场会由于成本太高而无法运行”，至于是选择市场方式还是政府干预主要取决于它们之间的成本比较。如果市场调整合法权利后，收益的增长多于它所带来的交易费用，就应采用市场机制；如果外部损害涉及人数太多，通过市场和企业解决的成本很高时，就应通过政府干预。与碳税相比，碳交易市场的最大困难在于碳排放权的初始分配，即在于碳排放权的“公共物品”（pubUcgoods）性质。1954年萨缪尔森在其《公共支出的纯理论》一文中提出了“集体消费品（eoUectiveconsump-tiongoods）概念。在以后的研究中，学者们又赋予其许多新的含义。布坎南（1965）把介于私人物品和公共物品之间的与其他社会组织密切相关的那部分公共物品称之为“俱乐部物品”（clubgoods）。并指出，“有趣的是这种物品的消费包含着某些‘公共性’，在这里，适当的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目，‘公共’的范围是有限的”；巴泽尔（1969）提出了纯公共物品与私人物品相混合的“准公共物品”概念；马斯格雷夫（1998）在私人物品和公共物品分类的基础上提出了“有益物品”（meritgoods）概念，并认为它是“一种极为重要的物品。当权威机构对该物品在市场机制下的消费水平不满意时，可以在违背消费者个人意愿的情况下对其消费进行干预”；沈满洪等人（2009）则将公共物品界定为那些具有公共性的事物，具体分为同时具有非排他性和非竞争性的“纯公共物品”、具有非竞争性但有排他性的，“俱乐部物品”和具有非排他性但有竞争性的“公共池塘资源”等。不难看出，不管何种观点，大家都基本认同公共物品的社会公众共享性，以及“在非排他性的情况下以更低的成本在特定的时间或地点被提供”的特征。很明显，碳排放权具有公共物品的一切属性，所映衬出来的就是也存在公共物品的“公地悲剧”（tragedyofthecommons）、“囚徒困境"（prisoner’sdilemma）和“集体行动逻辑”，即“合成谬误"fallacyofcomposition）等问题。按照科斯定理，解决这些问题行之有效的办法是通过初始分配廓清碳排放权的产权关系，也就是说，适当地“私有化”其“公共性”，将公共物品转化为私人物品进行处理，这正是碳交易市场建立的基本前提。三、征收碳税和建立碳交易市场两种国际通行政策的比较征收碳税和建立碳交易市场都是当前国际通行的碳减排政策工具。自1990年芬兰率先征收碳税开始，荷兰（1990）、挪威（1991）、瑞典（1991）、丹麦（1992）、斯洛文尼亚（1997）、意大利（1999）、德国（1999）、瑞士（2000）、英国（2001）和加拿大（2008）等亦相继开征。美国的科罗拉多州玻尔得市、加拿大魁北克省和不列颠哥伦比亚省也分别于2006年11月、2007年10月和2008年7月开征，澳大利亚也已宣布将从2012年7月1日起征收碳税。自2003年美国芝加哥气候交易所（cCX）正式挂牌运营，欧盟排放交易体系（EUETS，2005）、澳大利亚新南威尔士温室气体减排体系（NSWGGAS，2003）和美国东北地区区域温室气体倡议（RGGI，2005）、西部地区西部气候倡议（WCI，2007）、加州气候准备行动（cAR，2007）以及挪威排放交易体系（2005）、法国未来电力交易所（2007）、加拿大蒙特利尔气候交易所（MCeX，2006）、日本东京总量限制交易体系（2010）等碳交易市场也如雨后春笋般建立起来。理论上讲，两种政策工具实质上是等效的，在均衡状态都将导致相等的碳减排成本，哪能实现碳减排目标，都属于应对气候变化的“市场激励”型政策工具，都明显有别于法律、法规和规章等行政干预手段或者要求企业采用减排技术，通过检查、监控和罚款等标准化程序间接减排的“命令控制”型政策工具。但是，它们在减排机理、运行成本、政治阻力、减排效果、国际合作和负面影响等方面又有所不同。（一） 减排机理不同碳税是价格控制的市场激励政策工具。其机理，一是通过提高价格来刺激经济活动中的节能行为、提高能源使用效率、促进含碳量不同的能源之间的相互替代和非能源产品对能源产品的替代以及生产与消费结构的改变，即直接影响碳减排；二是通过将碳税收入合理回馈到经济活动和社会生活中，引导生产模式和消费习惯由“高碳”向“低碳或零碳”转变，即间接影响碳减排。碳交易市场则是数量控制的市场激励政策工具。政府或环境监督者通过核定某个国家、地区或企业的碳减排总量，并赋予碳排放许可证（亦称碳排放权），碳排放主体通过碳交易履行碳减排义务，即根据自身的边际减排成本决定碳排放权的买卖。前者需要确知碳排放的价格，后者则不需要也不可能事先确知，其价格随供求关系的变化而变化。（二） 运行成本不同运行成本一般包括规制成本、实施成本和信息成本。一方面，由于碳税是在现行税制基础上的一种新税种，可以较好地契合于现行的税收体制，便于操作、实施、监督和考核，规制成本和实施成本都比较低；另一方面，由于碳税的核心问题是确定合适的税率，而税率的计算有赖于管控者能否充分掌握碳减排者的环境损害状况、征税后的减排程度以及排放消除成本等信息。尽管目前有生产率法、机会成本法、恢复与防护费用法、工资损失法和调查评价法等多种碳税税率估算方法，但是由于损害后果本身的复杂性和不可能短期内察觉到，在现实中很难找到足够的信息来制定出合适的税率，信息成本比较高。碳交易市场则是应对气候变化的一种全新制度，规制设计和执行都很复杂，尤其对一些发展中国家或转型国家而言，由于市场准入条件和基础法律制度有待完善，市场竞争还不充分，碳交易市场可能面临过高的规制成本和实施成本。当然，碳交易市场运行不需要依赖碳减排者私人成本信息的了解，且市场化信息披露系统比较完备，信息成本相对较低。（三） 政治阻力不同由于碳税存在所谓的“税收转嫁机制”和“收入累退性”，势必存在碳税成本转移给最终消费者或家庭的倾向。其结果是“谁消费谁付费”，与碳税设计“谁污染谁付费”的初衷相悖，进而扩大资本与劳动的收入分配差距，加大社会收入分配的不公平，导致中低收入家庭负担更多的碳减排支出，造成更大的不均衡。势必损害弱势群体或政治谈判能力较弱群体（或个人）的利益，使社会公众和能源密集型企业产生直接抵触心理，有较大的政治风险。相反，碳交易市场是一种最符合谈判原则的制度设计，存在客观的市场均衡，有利于社会公众自由表达环境意愿，促使企业由“要我治理”转向“我要治理”，同时，也掩盖了“税”的实质，降低了逆反情绪和政治阻碍。（四） 减排效果不同碳税是通过价格机制引导企业或个人行为改变而间接达到碳减排目的的，实施效果取决于存在正相关关系的能源需求价格弹性与能源产品之间的可替代性。尽管征收碳税不仅可以产生减少碳排放的直接环境效应，而且还会收到减少二氧化硫等其他污染物的“二次收益"（secondarybenefits），甚至会产生减少交通工具使用、交通事故和噪音等更为深远的外部效应，但是其减排效果是不确定的。碳交易市场就不同，尤其是总量控制的碳交易模式，碳减排目标清晰可控，碳减排效果直接、确定。（五） 国际合作不同从全球范围看，碳减排自产生之日起就是一个典型的国际性问题，而碳税是一种国家意志的法律强制，尽管有学者设计过碳税的国际征收方案，但是它很难成为国际性的政策工具。碳交易市场就不同，企业可以自由地参加国内（或地区内）或国际性（或区域性）碳交易市场，开展碳减排合作时无需进行碳核实和碳定价，有利于推进碳交易市场的国际协调，与碳税相比更容易达成国际一致性。（六） 负面影响不同碳税作为一种新开征的税种也会产生所谓的“无谓损失”（deadlost），影响社会资源的最优化配置，在一定程度上减缓经济增长趋势。尤其是，由于各国在碳税政策、企业自身的碳排放量、能源可替代性等方面存在差异，对设在不同国家或者虽在同一国家但能源密集程度不同的企业，征收碳税的幅度或受碳税的影响就有差异，必然会弱化企业的产业竞争力和贸易竞争力。碳交易市场的负效应主要体现在碳排放权初始分配存在有失公允的缺陷，尤其是免费发放配额，可能会造成发达国家与发展中国家、市场先入者与后入者之间的不公平。由于碳排放权是以大气环境容量为客体的典型“公共物品”，具有消费上的非竞争性和非排他性，解决的唯一途径是碳排放权的初始厘定。问题是，初始分配的关键在于公平，“绕开公平论产权安排的效率”是站不住脚的，西方发达国家常用的人口原则、历史责任原则和继承祖父式原则对发展中或后进国家和地区并不见得那么公平。四、完善国内碳减排政策的建议征收碳税和建立碳交易市场各有利弊，但都是有效的环境经济政策，都是世界未来经济社会中不可逆转的、占重要地位的经济现象。总体上看，两者既可以相互替代，也可以相互补充，互补性要大于替代性。参照国际社会的主流做法，结合中国的实际情况，本文对完善国内碳减排政策建议如下：（一） 不宜采用非此即彼的碳减排政策通过上述分析可知，多数国家和地区碳税与碳交易市场是并行存在的，个别国家或地区还开始征收碳关税。作为世界上最大的发展中国家和第二大经济体，改革开放依然是我国未来发展的主旋律，促进发展依然是我国经济社会的基本面，主动融人世界经济政治新秩序符合我国发展的核心诉求。这就要求我们，必须积极主动地、有意识地尽快促进各种碳减排政策的国际协调与趋同，不能片面地因为哪种碳减排政策有缺陷而排斥试点和推广。唯有如此，才可能在未来的碳减排国际博弈中有我们的声音、有我们的地位、有我们的话语权。（二） 系统优化各种碳减排政策开征碳税不是一个新税种的简单开设，而是一项系统、复杂的工程，必须统筹考虑，有相应的配套措施。碳税的目的不在于财税收入的最大化，而在于应对气候变化，是实现“绿色税收”的一种必由途径。因此，必须保持税收的“中性”原则，在开征碳税的同时适当降低现有税种的收入，使总体税收收入保持在一个相对稳定或略有下降的水平上，或者采取一定的减缓或补偿措施，将碳税收入用于节能环保投资、改善社会或私人福利，实现碳税的“双重红利”效应，寻求“收入政策需要和环境效率目标之间的妥协”。建立碳交易市场比开征碳税要复杂一些，需要一个较长的学习和适应过程。至少应注意几点：一是改变目前以政策为主的规范形式，确定碳交易市场的基本法律框架；二是改变目前以自愿交易为主的减排局面，建立以“强制交易为主、自愿交易为辅”的新格局