突发事件应急处理

突发公共事件应急处理汉中市中医医院彭建国我们美丽的地球孕育了70亿人口美丽的山川河流美丽的家居环境可爱的动物

美丽的家园洪水灾害世界十大水灾1887年中国黄河大水灾,死亡数百万人.1889年美国的约翰斯敦洪灾死亡人数达7000人

1908年莫斯科大水死亡百余人.1913年美国水灾,几乎淹掉半个美国

,千余人丧生,万余人失踪,损失5000万美元。1921年美国密西西比河洪水,6.7万平方千米土地受淹

,淹死数千人,无家可归者百余万1843年8月到1944年孟加拉洪灾,累计饿死300多万人,1951年意大利洪灾

,死伤千余人1954年长江大水,受灾人口１８９０万，淹死３.４万人，淹没良田３１７万公顷，损失数十亿元。1952年6月22日台风从日本本州岛静冈登陆,造成死伤200人。台风带来的暴雨尤其使濑户内海沿岸灾情最重,河川泛滥,堤坝崩溃,稻田荡然无存,全国交通陷于瘫痪,到7月25日,共死亡1.3万人。据国际消防部门调查统计,当前全球每年约发生六七百万次火灾,约有六七万人在火灾中丧命。火灾死亡人数最多的7个国家依次是:印度、俄罗斯、美国、日本、乌克兰、南非、德国。地震

汶川大地震全球平均每年550万次大大小小的地震

死亡人数最多的地震

1201年7月，发生在地中海东部的地震约造成110万人死亡，伤亡主要发生在埃及和叙利亚。

1556年2月2日，中国的陕西、山西和河南三省发生地震，估计有83万人死于这次地震。

当代死亡人数最多的地震是1976年7月28日中国东部的唐山大地震，官方公布的死亡人数是24.2万人。印度尼西亚布罗莫火山爆发

印尼火山除海底火山喷发以外，全球平均每年要发生约70次火山喷发。过去10年，火山喷发次数最少的年份是2001年和2003年，均只有64次。喷发次数最多的一年是2008年，达到78次。

沙尘暴龙卷风暴环境污染引起的生物事件世界森林面积以每年730万公顷的速度在减少全球水土流失面积约6000万km2全球沙漠化面积每年高达600万公顷2011.7.23温州动车事件

交通事故平均每天在全球导致3000多人死亡，约10万人受伤。在我国，平均每4.8分钟有1人死于车祸，每0.9分钟有1人在车祸中伤残。

第一次世界大战第一次世界大战

死亡1000万左右

受伤2000万左右造成损失：

1700亿美元

西班牙流感

西班牙型流行性感冒是人类历史上最致命的传染病，在1918~1919年曾经造成全世界约10亿人感染，2千5百万到4千万人死亡（当时世界人口约17亿人）；其全球平均致死率约为2.5%-5%，和一般流感的0.1%比较起来较为致命。其名字的由来并不是因为此流感从西班牙爆发；而是因为当时西班牙有约8百万人感染了此病，甚至连西班牙国王也感染了此病，所以被称为西班牙型流行性感冒。2001年9月11日发生在美国纽约和华盛顿的“911事件”，自杀式炸弹袭击者劫持民航客机撞向世贸中心和五角大楼，造成超过3000人死亡。

911事件1993年3月12日，在印度孟买连续发生了13起炸弹袭击，接着印度教穆斯林还举行暴动，造成300人死亡。

1988年12月21日，一枚炸弹在美航103班机上被引爆，机上259人和地面11人因此遇难，造成震惊世人的洛克比空难事件。洛克比空难事件。

1983年10月23日，贝鲁特的美国海军陆战队兵营与另一个法国伞兵营地遭遇自杀式炸弹袭击，300人丧生。

1998年8月7日，“基地”组织用炸弹袭击了美国在肯尼亚首都内罗毕和坦桑尼亚港口城市达累斯萨拉姆的大使馆，共造成253人死亡。

2002年10月12日，印度尼西亚度假胜地巴利岛上连续发生两起炸弹爆炸，酿成202人死亡的惨剧。

1995年4月19日，美国俄克拉何马州一栋政府大楼遭遇炸弹袭击，共169人在事件中遇难。

1996年11月23日，劫持者强迫一架埃塞阿比亚民航班机冲进印度洋，令127人丧命。

1999年9月13日，一枚威力强劲的炸弹将俄罗斯首都莫斯科的一个居民区摧毁，118人死亡。专业技术人员突发事件应急处理第一章突发事件应急管理概论第一节

突发事件与应急

管理的基本内涵第一章突发事件与应急管理的基本内涵一公共危机与突发事件危机危机——英语中本是一个医学术语，指人濒临死亡，游离于生死之间的状态。现代汉语中，危机指称某种情境状态。也可以指称具体的事件，即危机事件。危机——危机事件——就是指对一个社会系统的基本价值，根本利益和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的重大决策事件。危机事件危机或危机事件通常是决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等情境的会聚。这恰恰与突发事件的基本内涵相一致。突发事件强调上海胶州路公寓大火

2010沈阳浑河大营救

列车坠江乘客惊魂

突然发生的

事先难以预料的需要紧急处置的

（一）概念突发事件是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。《突发事件应对法》的规定（二）突发事件的特征~~五点

1、突发性与紧急性

2、不确定性和易变性

3、危害性和破坏性

4、信息的不确定性5、资源严重缺乏（1）突发性与紧急性突发事件往往是在意想不到，没有准备的情况下突然爆发的。由于事件发生的突然，又有很强的冲击力和破坏力，往往使人们措手不及。

英国伦敦皇家十字勋章地铁站火灾事件：1987年11月8日,晚上7点半,伦敦皇家十字勋章地铁站,输送乘客从地铁站台到售票处和地铁出口的电梯起火。从第一个火苗出现到形成火灾仅有10分钟的时间，这次火灾共造成31人死亡，20人重伤。（2）不确定性和易变性由于环境的不确定性，人们有限的理性以及信息的不对称，突发事件往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性、和突发事件回应的不确定性，往往一个突发事件现象在其发展过程中会引起一连串的反应。一些学者称之为涟漪反应或连锁反应。

1971年的意大利塞文索发生的化学危险品不慎泄漏对周围的农场和社区造成长期污染，使该地区面临着居民迁移和重建的压力。1986年发生的切尔诺贝利核电站泄漏事故也同样如此。切尔诺贝利核电站是前苏联最大的核电站，共有4台机组。1986年4月26日，乌克兰基辅（Ukraine）市以北130公里的切尔诺贝利核电站的灾难性大火造成的放射性物质泄漏，污染了欧洲的大部分地区，国际社会广泛批评了苏联对核事故消息的封锁和应急反应的迟缓。在瑞典境内发现放射物质含量过高后，该事故才被曝光于天下。（3）危害性和破坏性危害性是突发事件的本质特征。一个事件或一个状态之所以被称为突发事件就是在于人们的正常的工作和生活秩序受到影响，基本的价值受到威胁。如果不及时控制，一个群体或一个社会就有可能被肢解，发生混乱。如果没有负面影响，事件或状态就不能称为突发事件。而这种负面影响的范围通常不仅仅涉及个人，而具有群体的特点。例如：1998年我国长江流域和江、松花江流域发生历史上罕见的特大洪水，直接经济损失达2000多亿元，1380多万人失去住所，1700多万间房屋倒塌、损坏，2150多万顷农田被淹。仅江西和湖北两省就有23530家企业受灾，12846家企业停产。2012年7月20日以来，全国部分地区出现强降雨，导致北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、新疆等22省（自治区、直辖市）遭受风雹、洪涝、滑坡、泥石流等灾害。截至7月24日14时，上述省份101市（自治州、盟）353县（区、市、旗）919.7万人受灾。三峡泄洪

（4）信息的不充分性突发事件中，原有的沟通渠道会遭到破坏，信息无法有效的沟通。另外人们也会因过度紧张而对客观情况反映失真或夸大，这就对突发事件的处理和管理造成了很大困难。（如汶川大地震）（5）资源严重缺乏突发事件发生后，不仅原有的社会资源严重遭到破坏，而且在处理事件中也需要大量的资源，包括人力、财力、物资、药品等。（三）突发事件的分类突发事件分类：

A:按突发事件发生的本源分：自然突发事件和人为突发事件。自然突发事件指一种人类不可预期的、无法控制的外力造成的突发事件，如火山喷发、海啸、洪水、地震等自然灾害。人为突发事件则是由于人为因素或人为管理不善而造成的恶性事件导致的突发事件，如恐怖活动、战争冲突、金融危机等。

B:按突发事件的性质分类：政治危机（如政府更迭、恐怖活动、暴乱等）、经济危机（如东南亚金融危机、1929年美国经济大衰退等）、民族宗教危机（如印度教派冲突、美国洛杉矶黑人暴乱等）、生态危机（如沙漠化、核泄露、风牛病等）根据我国《突发事件应对法》

的规定，一般划分为自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件和突发社会安全事件四大类。1：自然灾害：水旱灾害，台风、冰雹、暴雪、高低温、沙尘暴等气象灾害，地震、滑坡、泥石流、地陷等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害洪水灾害火山喷发1976.唐山大地震云南旱灾2：事故灾难：重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油、和供气等城市生命线事故，通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等

重庆发生一起交通事故25人死亡

2008.12.9.，昆明小庄立交桥坍塌2死4伤环境污染日本核辐射

突发公共卫生事件：突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的中大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情和其他严重影响公共健康的事件甲型H1N1流感“阴影”下的墨西哥

职业性汞中毒

1985年在英国发现了疯牛病

日本宫崎县发生禽流感4：突发社会安全事件：重大刑事案件，涉外危机、恐怖袭击事件以及较大规模的群体突发事件

三鹿奶粉事件刑事案被告人受审美国911恐怖事件2008-05-15

藏独暴乱孟买恐怖袭击事件

突发事件分类的意义：一方面，为预防突发事件提供线索；另一方面，也为国家采取应急措施提供基本的依据。（四）突发事件的周期由于突发事件演变迅速，各个阶段之间的划分有时不一定很容易确定，而且很多时候不同阶段相互交织，循环往复，从而形成突发事件应急管理特定的生命周期。突发事件的周期

分期发生阶段能力要求主要任务预警期事前预警预备防范事件发生，可能控制事态发展爆发期事中快速反应及时控制危机事件防止蔓延缓解期事中恢复重建保持措施有效、恢复正常善后期事后评估学习危机中学习（五）突发事件分级将危机事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国危机管理的共同经验。例如:2001年“9.11”恐怖事件发生后，美国建立了一套五级国家威胁预警系统，用绿.蓝.黄.橙.红五种颜色分别代表从低到高的五种危险程度。危机分级管理组织Ⅰ级特别重大，红色Ⅱ级严重，橙色Ⅲ级较重，黄色Ⅳ级一般，蓝色级别特别重大（Ⅰ）重大（Ⅱ）较大（Ⅲ）一般（Ⅳ）国家√省级√√市级√√√县级√√√√突发事件分级---分为四级1、一般（Ⅳ）危机事件，基层和社区为范围，县级政府控制。

2、较大（Ⅲ）危机事件，在一个县或波及两个县，后果严重、影响较大，市级部门控制。3、重大（Ⅱ）危机事件，在一个市或波及两个市，后果特别严重，规模大，省级政府控制。

4、特别重大（Ⅰ）危机事件，后果极其严重，规模极大，影响超出省级范围，需动用全省的力量甚至国家力量，应急处置工作由发生地省级政府统一领导协调，必要时由国务院统一领导和协调应急处置工作二、应急管理的基本内涵案例美国强生公司“泰莱诺尔”案美国雀巢公司“雀巢风波”案

（一）应急管理的基本定义应急管理包括对突发事件事前、事中、事后所有方面的管理。在有限信息、有限资源、有限时间的条件下，寻求突发事件满意的处理方案，迅速地从正常情况转换到紧急情况（从常态到非常态）的能力是应急管理的核心内容。应急管理是指个人或组织为了预防危机的发生，减轻危机发生所造成的损害，尽早从危机中恢复过来，或者为了某种目的以在有控制的情况下让危机发生，针对危机和可能发生的危机采取的管理行为。应急管理的基本定义应急管理是指为避免和减少危机所造成的损害而采取的突发事件预防、事件识别、紧急反映应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对突发事件发生的预见能力、救援能力以及事后的恢复能力。（二）应急管理的基本过程应急管理实际上是一种决策情势，我们决策者为使组织在突发事件中得以生存，并将事件所造成的损失限制在最低的限度内，而在有限的时间里作出重大的决策和反应。所以作为决策者在处理突发事件时反复思考三个关键性的问题：如何获取更多的时间？如何获取更多的信息？如何降低资源损失和耗费？1：制定应急管理的预案与处理计划虽然突发事件难以预料，但引起事件的问题或事件的发生一般会有一定的概率。如火灾、地震等自然灾害是任何组织都能面对的。交通部门主要存在交通事故；环境污染对工厂或核电站是潜在的。因此组织应当检查所有可能对单位有影响的问题或事件，要分析这些问题与事件与本组织的生存、发展和利益相关性以及对社会的潜在影响。(1)分析组织面临的潜在突发事件(2)设立应付突发事件的常设机构

常设机构应由领导小组、发言人和专业队伍等人员组成。(3)提高公众的突发事件防范能力教育、培训和演练(4)制定突发事件处理的行动方案

首先要确定处理突发事件的先后顺序和事件相关人员应遵守的基本准则，重点要尽力保障所有公民的人生安全，其次是要制定突发事件的处理对策。2：应急管理的决策与处置

突发事件发生后，组织根据事件处理程序，有步骤的采取措施，这样才能有效地控制和消除突发事件的后果，应急管理的决策与处置以下几方面步骤；(1)查清突发事件的性质、现状与影响具体包括：一是要查明事件的种类、发生的时间、地点和原因，以掌握事件的基本性质；二是要查清事件的后果和影响：如人员伤亡情况、在什么医院接受治疗，财产损失情况和价值，公共设施损害程度和范围，这些损害将会造成的社会影响；三是要查清事件的现状：事件是发展还是得到控制，控制措施的实施情况等。

(2)及时隔离突发事件

两个方面的内容：一是人员隔离。就是把组织里的人员划分为处理突发事件和维持日常工作两部分。规定领导人员中何人专司突发事件，何人负责日常工作；一般员工中那些参加突发事件处理，那些人坚守工作岗位。二是突发事件隔离。即对突发事件本身实施隔离，应在发生警报时就应该开始。

(3)及时处理突发事件一是要抓住和解决主要危机，如果主要危机得到控制，整个事件就可以得到缓解和平息；二是要迅速控制和排解突发事件；三是要消除突发事件的后果。

(4)应急处理评估

一是调查：什么原因、组织预防和处理突发事件所作的全部工作进行调查。二是评价：方法是否恰当、存在的漏洞和问题、是否取得了成果。三是总结：总结经验教训，对工作中存在的问题进行归纳，提出整改措施，并为制定新的突发事件处理计划提供依据，为今后突发事件处理工作奠定基础。第二节

当前我国公共安全的总体形势与特点

一：突发事件与公共安全总体形势比较严峻(1)重大自然灾害频发

(2)重特大安全事故频发

(3)重大传性疾病形势严峻

(4)影响国家安全和社会稳定的因素任然存在

(5)传统道德文化体系失稳

(6)全球化的冲击与挑战(1)重大自然灾害频发

我国是遭受自然灾害最严重国家之一。从20世纪90年代以来，平均每年造成1.5亿——3.5亿人受灾，大约有7000万人需要救济。造成2500多人死亡，300多万间房屋倒塌，直接经济损失超过2000亿元。我国有23个省会城市和2／3的百万以上人口达城市都位于地震的高危险区，20世纪全球发生的破坏性地震我国占1／3，死亡

50万人伤残76万人，死亡人数超过全球的1／2.地震我国有2／3国土面积不同程度地受到洪水威胁，长江、黄河等七大江河中下游地区，集中了全国1／2的人口、1／3的耕地、3／4的工农业产值，两岸许多地区的地面都处在洪水水位以下。1998年的特大水灾，一次就造成3600多人死亡，直接经济损失2000多亿元。洪水灾害

崩塌、滑坡、泥石流

崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害平均每年造成上千人死亡，数十次铁路、公路交通中断，经济损失约100亿元。

年均森林火灾受害率5.99‰，是世界森林受害率的6倍，每年造成的经济损失达70亿——100亿。森林火灾

(2)重特大安全事故频发据统计，我国平均每年发生各类事故近100万起，死亡13多万人，伤残70多万人，直接经济损失超过2500亿元。发生一次死亡3—9人事故2500多起平均每天7起：发生一次死亡10人以上特大事故120多起，平均3—4天就发生一起；发生一次死亡30人以上特别重大事故10多起，平均每月1.2起；每年都发生一起死亡100事故。人以上的2005年12月7日，唐山发生特大瓦斯爆炸事故，死亡108人。2007年，湖南凤凰县堤溪沱江大桥“8.13”特大崩塌事故，致64人遇难，22人受伤。

(3)重大传性疾病形势严峻

我国重大传染病形势相当严峻，食中毒、职业中毒等突发事件频频发生。现在全球新发现的30多种传染病在我国经有半数被发现，重大传染病和慢性病流传仍然比较严重。

2003年突如其来的非典对我国造成严重威胁非典非典1999年大肠杆菌O157感染在我国江苏、安徽爆发流行，患者超过2万例，死亡177人。我国有艾滋病感染者84万，为亚洲第2位，全球第14位，疫情波及31个省、自治区、直辖市。艾滋病现有活性结核患者45万人，80%在农，每年死20.1万人。

结核病

现有慢性活动性肝炎患者3000万，估计丙型肝炎病毒感染人数为3800万，其中有50%携带病毒。肝炎(4)影响国家安全和社会稳

定的因素任然存在

内外敌对分子民族分裂势力宗教极端势力暴力恐怖势力法轮功邪教组织

我国刑事治安案件平均每年大约400起以上，造成死亡人数约在6.5万人以上。

(5)传统道德文化体系失稳

由于文化矛盾引发或支持的冲突和危机，其根深蒂固性和持久性要远胜于其他原因直接引发的危机。在经历了“5.4”运动、文化大革命、改革开放后西方文化的冲击，传统的儒家思想体系的道德功能逐渐弱化，社会意识形态的理想色彩逐渐褪色，出现一定程度的信仰危机。

(6)全球化的冲击与挑战由于全球化和不恰当的现代医疗活动以及城市发展、环境变化等，使得新型的疾病对人类社会产生了危险。

2003年，美国著名思想库兰德公司公布的最新研究报告认为，受全球化、现代医疗实践和农业活动导致的不良后果、人类行为方式的变化以及环境因素等影响，在后冷战时期，世界各国较少面临来自敌对国家直接的军事威胁，取代之的是全球社会面临来自“灰色地带”的各种新威胁（如恐怖主义、毒品走私、环境恶化、疾病传播等），其中跨国蔓延的病毒以取代来自敌对国家直接的军事威胁成为国际社会及各国政府面对的严峻挑战。二：突发事件应急管理现状不容乐观（1）应急管理的基础建设比较薄弱，预案体系作用不足（2）综合协调体制有待完善，组织体系尚不健全（3）应对突发事件的社会网络松散（4）监测预测预警和科学处置能力有待提高（5）广大群众的防灾意识教育亟待加强（6）应急保障能力有待提高（1）应急管理的基础建设比较薄弱，预案体系作用不足第一：法规制度体系不健全，各级政府的责任制度还不落实，各地在贯彻国家突发事件应对法的具体措施不到位，应急保障资源的规划、建设和综合管理机制不完善。第二：预案体系作用发挥不足，一些地方和部门虽然制定了应对和处置突发公共事件的相关预案，但预案的针对性和可操作性不强，还存在准备措施不到位、操作规程不完善、救援队伍缺乏演练等问题。第三：防灾赈灾的基础设施相当薄弱，标准也比较低，第四：社会保障系统还很薄弱，金融保险在减灾救灾中的作用没得到充分发挥。如：2008年南方抗击雨雪冰冻保险的第四：社会保障体系还很薄弱，金融保险在减灾救灾中的作用没有得到充分发挥。如：2008年南方抗击雨雪冰冻灾害保险的赔偿仅占这次经济损失的2.2%，远远低于世纪平均水平的36%，而且还低于发展中国家保险赔付3%的水平。（2）综合协调体制有待完善，组织体系尚不健全

一是专门负责协调配置资源的应急机构还不健全，多数应急机构的人数、质量、职责都不适应现在的需要。二是各级政府和各级部门之间，条块之间，协调配合也还不够。虽然近年来应急组织体系建设得到进一步加强，但是应急机构设置分散、职能单一，局限于单灾种应对的局面尚未根本改变，综合协调管理机构欠缺、监督管理不到位等问题仍较突出。地方各级政府及其有关部门的应急机构不健全、人员不足、职责不明等问题还比较普遍，责任制和责任追究尚需进一步完善。（3）应对突发事件的社会网络松散高效的应急管理必须依赖于一个完善的政府突发事件应对网络，整体形成一个纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流，信息资源和社会资源充分共享、指挥协调高效、组织机构完备的全国范围的应急网络系统。我国目前的非政府组织（NGO）、基层单位、各种社会组织以及群众个人都往往缺乏敏感的危机意识和良好的应对技能，公民素质教育体系、公务人员的培训体系、实际应对能力的训练也都十分薄弱，突发事件状态下的心理防范、法律救助和心理援助还远远不够。（4）监测预测预警我们现有的各种灾害的综合监测、预测预警手段和能力，还不能完全满足防灾减灾要求。（5）广大群众的防灾意识教育有待加强我们每年在灾害和事故当中造成不应有的人员伤亡和财产损失都是很惊人的暴露出我们群众的防灾意识教育不够。公共防灾意识相对弱，在灾害面前没有警觉或惊慌失措的问题较为突出。“云娜”台风期间，浙江省因自我保护意识不强导致死亡的有20余人

2005年广州汕头华南宾馆白天着火，由于旅客缺乏自救常识，有些女孩用被子包起来躲在床下，31个鲜活的生命被大火无情地吞没。（6）应急保障能力有待提高一是应急专业队伍力量不足切技能单一；二是专项经费保障不足；三是应急资源分散且装备落后。第三节加强我国突发事件应急管理建设的原则与策略一：加强突发事件应急管理能力建设的原则

（一）坚持依法规范的原则

《应急预案》规定，突发公共事件应急工作应依据有关法律和行政法规，规范突发公共事件应急行为，制定应急措施，维护公众权益，使应急突发公共事件的工作真正做到规范化、制度化、法制化。（二）坚持科学应对的原则

《应急预案》要求各级地方政府和有关部门要切实加强对公共安全问题的科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；要加强宣传和培训工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。（3）坚持党和政府统一领导的原则

党中央、国务院对应急管理的领导是在全局意义上讲的，是覆盖全国的。国务院设有安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责领导和协调相关领域的应急管理。（4）坚持预防为主、预防与应急相结合的原则

现代应急管理强调管理重心前移、预防为主、防备在先，强调做好应急管理的基础性工作，一旦发生突发事件，能确保以最快的速度调动各方面的力量与资源，有力、有序、有效地控制事态，化解突发事件，转危为安，把损失降低到最低限度。二：加强突发事件应急管理能力建设的策略

（一）全面深入推进“一案三制”建设

一是深化预案，要深入推进预案编制工作，争取实现领域上全覆盖、内容上高质量、管理上动态化，并在实践中不断完善。并进一步增强现有预案的可操作性。

二是健全体制。各级政府要积极整合各方面的力量和资源，理顺应急管理指挥机构，办事机构和工作机构的关系，充分发挥各自的职能作用。

三是要完善机制。要充分发挥各级政府应急管理办事机构的综合协调优势，发挥各有关部门和机构的职能作用和专业优势，健全指挥协调、信息报告和通报、应对处置联动、信息发布和舆论引导、绩效考核、社会动员等方面的机制。

四是加强法制。要在突发事件处置中做到有法必依、执法必严、违法必究。（二）完善应急管理的法律体系，坚持依法管理突发事件（三）健全应急管理组织系统，完善应急协调联动机制（四）全面实施应急体系建设规划，推进应急平台建设

（五）全面构建国家应急物资保障系统

（六）建立专家咨询机制，提高危机决策的质量（七）建立健全社会动员机制，加强应急管理的国内外合作（八）深入开展应急管理宣传培训，提高全社会的危机意识和应急管理能力第四节专业技术人员突发事件应急处理能力培养提升一：专业技术人员队伍是突发事件应对的重要组成部分

二：专业技术人员突发事件应急处理能力培养提升路径（一）学习掌握突发事件应对的公共基础知识（二）提高专业领域应对专业素质与能力（三）锻炼突发事件预警和识别能力（四）着重提高迅速反应的能力培养锻炼良好心理素质第二章突发事件应急管理的法制建设现代宪政国家，把突发事件下政府能否依法办事作为法治和宪政的一个重要标志。近年来，我国不断完善应急管理法律法规，陆续出台了《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《军队参加抢险救灾条例》等法律。第一节我国突发事件法制状况及其不足

2003年一场前所未有的非典和2008年发生的汶川地震、奶粉事件和世界金融危机带给人们诸多启示和反思，其中政府的突发事件以及应对危机的法律制度引起了人们的普遍关注。非典金融危机三鹿奶粉

我国现有的有关危机管理的立法还存在下列不足：一、立法不全面、宪法依据不足。二、立法较分散、不统一。目前各项应对危机的法律、法规具有较强的针对性、专业性，部门管理色彩重，没有形成统一的危机管理法律制度，继而缺乏统一应急指挥和协调机构，应急反应机制不统一。三、权利保障不够。现有的专门立法中虽然也有保护人民生命财产安全等相关规定，但保障的立法目的不强、全力保障制度欠缺。第二节《中华人民共和国突发事件应对法》

2007年8月出台，于2007年11月1日正式施行。是我国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律。它的颁布施行，标志着中国的社会管理与公共服务日渐成熟。中华人民共和国突发事件应对法

（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）目录

第一章总则

第二章预防与应急准备

第三章监测与预警

第四章应急处置与救援

第五章事后恢复与重建

第六章法律责任

第七章附则共七章70条法规重要意义

首先，突发事件应当法的出台建立了一个与应急管理全过程相适应的完备的应急框架系统，对政府及时有效处置突发事件，提高应对突发事件能力具有重大意义。其次，突发事件应对法对于依法有效应对各类突发事件，保护人民生命财产安全，构建社会主义和谐社会，具有重要意义。最后，将政府应对突发事件的各种行为纳入法制化、规范化的轨道，对促进政府在非常态管理下的依法行政具有重要意义。（一）立法目的：有效减少和预防突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会害，规范突发事件的应对行为。（二）适用范围：突发事件的预防、应急准备、应急处置和事后恢复与重建等应对行为。三）基本原则：1.不得克减原则

2.公开、公平、公正的原则

3.比例原则

4.权力救济原则不得克扣原则在实行紧急状态期间，〝公民的生命权、不受待或刑讯逼供权、不受奴役或苦役权、受到公正审判权、法律面前人人平等权和宗教信仰自由〞不得予以限制或者终止。既不得克减，这是人权保障的底线标准。

公开、公平、公正原则。有关国家机关应当及时公布其作出的应对突发事件的决定、命令、指示，公开与公民的生命、健康或财产安全有关的信息。行政机关应当公平公正的实施为处置突发事件采取的措施，不得因民族、种族、性别、职业、语言、宗教信仰或者社会地位的不同实行歧视。比例原则。行政机关采取的处置突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度、范围相适应；有多种措施可供选择的应当选择有利于最大程度的保护公民、法人或者其他组织权益的措施。它规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施，同时为防止权力滥用，减少处置突发事件的代价，又对政府应急权力行使的规则和程序做出了明确规定。权利救济原则。行政机关为处置突发事件征用的公民、法人或其他组织财产的，应当及时返还；不能返还或者财产损毁的，应当已发给予补偿。行政机关为处置突发事件征收的公民、法人或其他组织财产的，应当按照征收财产的实际价值给予补偿。《突发公共事件应对法》的主要内容

(四）组织机构和原则（五）信息与预警（六）应急处置（七）恢复与重建（八）法律责任(四）组织机构和原则

原则：统一领导综合协调分类管理分级负责属地管理2：组织机构职责（五）信息与预警预警措施根据预警级别和实际需要采取以下措施（1）立即启动预警预案（2）加强对突发事件发生、发展情况的检测预报(3)及时向社会发布警告或劝告，宣传应急和防止、减轻危害的常识(4)根据实际情况需要封闭、隔离或限制使用有关场所，中止可能导致损害扩大的活动(5)转移、撤离或疏散易受危害的人员和重要财产，并进行妥善安置(6)要求各类应急救援队伍和人员进入待命状态(7)调集所需应急物资和设备(8)确保通讯、交通、供水、供电、供气、供暖等公共设施的安全和正常运转(9)法律、法规、规章的其他措施和应急原规定六）应急处置1：应急处置措施①组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁人员等救助措施②迅速消除突发事的危害和危害源、标明危险区、维持社会治安等控制措施③立即抢修损坏的公共设施如交通、通讯、供水电气等，向受害群众提供生活必需品、临时避难所、医疗救护、卫生防疫等保障措施④依法禁止或限制使用有关设备、设施，关闭或限制使用有关场所，中止人员密集活动或可能导致危害扩大的生产经营活动等保护措施⑤决定启用本级政府的预备费与储备的应急物资、生活必需品，必要时调集其他的物资、设备、设施、工具⑥征调特定公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专业的人员提供必要的服务，必要时延长工作时间⑦对食品、饮用水、燃料等生活必需品实行特殊的销售、购买制度，限制部分经济活动如个别商品、服务等⑧稳定市场物价，维护市场次序，依法从严惩处垄断资源、欺行霸市、囤积居奇、哄抬物价等扰乱社会秩序的行为⑨防止发生次生、衍生事件的必要措施⑩法律、法规、规章和应急原规定的其他措施

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发生社会安全事件（1）强制隔离以暴力行为的当事人，妥善解决现场纠和争端，控制事态发扎展（2）对特定区域的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、煤气、电、水的供应进行控制（3）封锁有关场所和道路，限制有关公共场所内的活动（4）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、广播电台、外国使馆等设置临时警戒线（5）法律和国务院规定的其他必要措施发生严重影响国民经济运行的社会安全事件后，可采取下列措施：①及时调整税率，实行税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税等调控措施。②限制提取存款、资金转移、暂停部分银行业务、股市交易等措施。③法律、行政法规规定的其他必要措施。2：信息公开由承担统一领导和协调突发事件处置职责的人民政府统一发布七：恢复和重建巩固应急处置成果，防止发生次生、衍生灾害发生防止重新引发社会安全事件尽快恢复被损毁的公共设施国务院根据受影响地区招收损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策受影响地区人民政府制定善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷八：法律责任第六十三条地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；（三）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；（四）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；（六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；（七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。第二节突发事件应急管理的重要法律体系涉及自然灾害的法律法规：《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法《中华人民共和国防沙治沙法》》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国矿山安全法》《军队参加抢险救灾条例》等。涉及事故灾难的法律法规体系：《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国消防法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等。涉及公共卫生事件的法律法规体系：《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国动物防疫法》《突发公共卫生时间应急条例》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》等。涉及社会安全类时间的法律：《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国集会游行示威法》《中华人民共和国监狱法》《企业劳动争议处理条例》等。本节重点介绍各个领域比较重要的一些法律法规。主要有：《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国防震减灾法》《突发公共卫生应急条例》《军队参加抢险救灾条例》《中华人民共和国公益事业捐赠法》。《中华人民共和国国家安全法》的基本内容1983年国家安全部成立时，即组织力量酝酿研究国家安全工作的立法问题。1987年起草了《国家安全法草案》。多次修改后于1993年2月22日第七届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国国家安全法》，并公布施行。1、它属于“小国家安全法”。《国家安全法》主要是针对危害国家安全的犯罪活动，作出相应的规定，没有包括所有的危害国家安全的活动。2、从立法方式上看：它是实体法和程序法的结合体，既有实体法的特征，也有程序法的内容，它对危害国家安全的行为进行了界定，并明确规定了法律责任及其程序。3、对宪法中公民维护国家安全的基本义务进一步具体化。中华人民共和国公民有维护国家的安全、荣誉和利益的行为。4、它是一部涉外性、政策性和策略性很强的法规。它所规定的惩罚对象主要来自境外的和境内外勾结的危害国家安全的违法犯罪行为。《中华人民共和国防震减灾法》的基本内容《中华人民共和国防震减灾法》由中华人民共和国第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于1997年12月29日通过，自1998年3月1日起施行。《防震减灾法》是我国第一部防御地震灾害、规范和调整有关社会关系于行为的法律。是防震减灾领域的一部基本法。《中华人民共和国防震减灾法》的基本内容1、总则2、地震检测预报3、地震灾害预防4、地震应急5、震后救灾与重建6、法律责任《突发公共卫生事件应急条例》的基本内容2003年“非典”疫情爆发和蔓延，暴露出我国处理重大突发公共卫生时间的应急机制还不健全，而且组织指挥不统一、信息渠道不畅通、应急准备不充分等问题也非常突出。为了保障公众身体健康与生命安全，维护社会稳定。2003年5月12日颁布了《突发公共卫生时间应急条例》。《条例》建立和强化了三项基本制度一是信息及时报告、公开和发布制度。二是紧急处置制度。三是严格的行政责任制度。《条例》确立了应急指挥部的职责一是全国突发事件应急指挥部统一领导和智慧全国突发事件的应急和处理。二是智慧突发事件发生地的人民政府有关部门按照应急预案规定的职责要求立即到达规定岗位，采取有关的控制措施。三是指挥医疗卫生机构、检测机构和科学研究机构相互配合、协作，集中力量开展相关的科学研究工作。四是根据突发事件应急处理的需要，有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。五是根据突发事件应急处理的需要，可以对事物和水源采取控制措施。六是对违反《条例》规定的政府主要领导人以及政府部门主要负责人给予行政处分。《军队参加抢险救灾条例》《军队参加抢险救灾条例》的基本内容《军队参加抢险救灾条例》是我们应对各类事件的重要法律之一。明确规定军队在应对突发事件中的任务。规定了各级人民政府在应对突发事件时与军队的联系方式与途经。规定了地方人民政府与军队的协作机制。明确规定了各军队的救灾中的预防与地方保障。规定了军队参加与应对危机的财政保障。规定了军队抢险救灾中的宣传报道与抚恤工作。《中华人民共和国公益事业捐赠法》1999年6月28日，全国人大常委会通过了公益事业捐赠法。自1999年9月1日起施行。2008年的汶川地震中，截止2009年4月30日，全国共接受国内外捐款659.96亿元，捐赠物资折合人民币107.16亿元。

《中华人民共和国公益事业捐赠法》的基本内容《公益事业捐赠法》共6章32条，对捐赠的原则、捐赠和受赠的程序、捐赠财产的使用和管理、捐赠的优惠措施等作了规定。第一章是“总则”。第二章“捐赠和受赠”。第三章主要阐述了“捐赠财产的使用和管理”。第四章介绍了“优惠措施”。第五章主要介绍了“法律责任”。第三节完善突发事件应急管理法律体系的思路一：我国应急管理法律体系的缺陷（一）我国现行有关突发事件的立法尚未形成系统。

1.我国现行突发事件应急基本法律的设置。2008年颁布的《突发事件应对法》不能承担应急管理基本法的责任。2.中央一级的立法以行政法规和部门规章居多。各部门都针对自己所负责的事项立法，缺乏沟通和协作。同时，地方之间，受地方保护主义的影响，大大削弱了处理突发事件的合力与合作。3.许多立法在内容上较为原则、抽象，又缺乏具体的实施细则、办法相配合，致使可操作性不强，绝大部分立法重视给应急机构配置紧急处理的权力。（二）现有应急法律的配套制度不够完善和健全。

1.我国现有的突发事件应急法律体系的配套制度还不完善。还有一些急需建立但尚未通过法律、法规、规章甚至规范性文件建立的应急制度，如计算机系统故障、大面积停电、大范围中毒、重大爆炸。

2.现有的应急法律制度部门管理色彩较重，管理体制分散，缺少统一的应急管理机构。

3.现有的应急法律制度对信息披露、快速反应、预警等机制的规定不够完善，阻碍了公民知情权的行使和危机处理的效率。

4.缺乏对公民基本权利受到侵害时如何予以救济的程序型规定。二：完善我国突发事件应急管理法律体系建设的思路（一）加强应急法制的立法预测和立法规划。（二）加强改善现有立法，健全和完善公共应急法律体系。（三）完善修订相关重点领域法律法规，提高应鬼突发事件效率。第三章突发事件应急管理的体制建设我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立。第一节我国突发事件应急管理的

领导指挥体制一：突发事件应急管理的领导指挥体制根据国务院的有关规定，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在总理领导下，通过国务院常务会议研究、决定和部署特别重大、重大突发公共事件应急管理工作，副总理、国务委员按照业务分工和在国家相关突发公共事件应急指挥机构中兼任的职务，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。副秘书长协作国务院领导处理有关工作。案例：汶川地震，温家宝担任总指挥，李克强、回良玉任副总指挥的抗震救灾总指挥部，设立了救援组、预报检测组、生活安置组、基础设施组、生产恢复组、水利组、治安组9个抗争救灾工作组。二：突发事件应急管理领导指挥系统的组织形式与职能（一）应急管理领导指挥系统的组织形式。1、常设应急管理指挥机构。（有固定人员组成）2、非常设应急管理指挥机构非频发性危机，可以设立非常设的应急管理指挥机构，如临时的危机决策小组等。3、应急管理最高决策者

无论是常设还是非常设的应急管理指挥机构，都以应急管理最高决策者为核心。最高决策者既可以是个人，也可以是一个群体。（二）应急管理领导指挥系统的主要职能。

1、危机处理决策