积极推进高等教育体制改革

积极推进高等教育体制改革

积极推进高等教育体制改革

朱开轩

——在全国高等教育体制改革座谈会上的报告

（一九九四年十二月十六日）

同志们：

高等教育体制改革，是实现《中国教育改革和发展纲要》提出的高等教育的改革和发展目标，使高等教育在规模、结构、质量、效益等方面得到协调发展和提高的关键所在。１９９４年６月，党中央、国务院召开的全国教育工作会议和会后国务院发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见，又进一步对高等教育体制改革提出了要求。为了进一步贯彻党中央、国务院关于高等教育体制改革的指示精神，我们召开这次高等教育体制改革工作座谈会。这次会议的主要任务是，进一步学习、领会和贯彻党中央、国务院关于高等教育体制改革的有关精神；交流、总结近几年来已在进行高等教育体制改革的经验和情况；着重讨论进一步推进高等教育管理体制改革的思路、政策和措施。为了开好这次会议，国家教委和中央有关部委、有关省市教育部门及高等学校的同志们进行了半年多的准备，起草了《关于深化高等教育体制改革的若干意见（讨论稿）》，提交这次会议讨论修改。下面我着重就三个方面的问题讲一些意见。

一、高等教育体制改革的主要内容及其重要意义

党的十一届三中全会以来，我国高等教育得到了长足发展。随着经济、政治、科技体制的改革，高等教育体制改革不断深入开展，取得了一定的成效，积累了许多有益的经验。特别是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，对高等教育体制改革提出了新的要求和挑战，也注入了新的活力，提供了良好的机遇。近几年来，高等教育体制改革在办学体制、管理体制、投资体制、招生和毕业生就业制度、学校内部管理体制等方面的改革都取得了不同程度的新进展。

在改革办学体制方面，企业等社会各方面参与办学，民办高等学校、合作办学都有所发展，由政府包揽办学的格局开始打破，正在逐步形成以政府办学为主，社会各界积极参与办学的新格局。

在改革管理体制方面，政府职能逐步转变，管理正努力向宏观转移，通过中央部委和省、市、自治区政府的共同努力，各种形式的共建共管、联合办学等形式，逐步改变学校原有的单一隶属关系和单一经费来源的状况，增强了学校适应社会多方面需求的能力，逐步加强了省级政府对高等教育统筹作用。

在改革投资体制方面，在政府按《纲要》提出的“三个增长”逐步增加投入的同时，学校逐步改变单纯依靠财政拨款的观念，走社会、企业、校办产业以及适当收费等多渠道筹措教育经费的路子，一部分学校的办学条件有所改善。以财政拨款为主、多渠道筹措经费的投资体制逐步形成。

在改革招生和毕业生就业制度方面，招生计划实行国家任务计划与调节性计划相结合的体制，并正在逐步扩大调节性计划；收费制度正在改革，在特定历史条件下形成的公费生和自费生“双轨制”的基础上，逐步进行并轨，实行学生缴费上学和完善奖学金、贷学金以及特殊困难补助制度相结合；在一定范围内以“供需见面”和“双向选择”为主要内容的现阶段毕业生就业制度的改革原则已被普遍接受并推广，为长远毕业生就业制度的进一步改革打下了良好基础。

在改革高等学校内部管理体制方面，积极稳妥地推进校内人事、分配、住房及保险福利制度的改革，调动了广大教职工的积极性，增强了学校的办学活力，对提高教育质量、科学水平和办学效益起到了促进作用。

总之，高等教育体制改革的各个方面是相互联系的有机整体，通过各方面的综合配套改革，逐步建立和完善政府统筹规划和宏观管理、学校面向社会依法自主办学的新体制。

但是，从目前总体情况来看，高等教育体制改革的进程仍然滞后于经济体制改革和社会发展，与社会主义市场经济体制建立的要求不相适应。这主要表现在以下几个方面：

１．高等学校的举办者、管理者、办学者之间的责、权、利划分得不够明确和规范，总的来看，学校还没有真正改变其主管部门附属机构的地位，面向社会自主办学的权力很有限，自我约束机制也不健全。

２．中央教育行政部门、中央其他部委、总公司、总会以及地方政府教育行政部门、其他业务厅局分别办学与管理而形成的学校单一隶属关系和条块分割的局面尚无实质性转变，造成部分学校和专业重复设置，教育资源配置和学校结构布局不够合理，办学效益不高。

３．部分行业性强的学校专业设置过于单一，专业面窄，不适应现代科技、经济、社会发展对人才培养的要求，不利于学校提高办学水平和教育质量，也不适应社会主义市场经济体制下专门人才供求社会化以及行业变化、人才流动的需要。

４．随着政府机构改革、职能转变、企业下放，一些部门、行业本身不仅对人才需求，而且对包括部属高校在内的直属单位的管理方式都已发生了很大变化，单一隶属关系的部门办学体制的逐步改革势在必行。

这些问题的存在，突出地反映了高等教育管理体制的不适应。因此，当前要特别着重抓好管理体制的改革。

高等教育管理体制改革是牵涉到高等学校结构和布局、中央与地方的职责分工、政府与学校的关系等对我国高等教育发展有全局性影响的改革，是高等教育体制改革的重点和难点。这是因为：

第一，历史的原因。我国高等教育的管理体制，从新中国建立以后，几经变动，每次变化都对高等教育的发展带来重大影响，也存在一些后遗症。某些深刻的历史经验教训值得重视。

从１９４９年到１９５６年，是我国高等教育办学和管理体制的初创时期。与当时高度集中的计划经济体制相适应，国家对高等教育也实行集中统一领导，高等学校由国务院教育行政部门和有关业务部委为主举办和管理。到１９５５年底，全国有高等学校２２７所，基本上均隶属于高教部和中央有关业务部门领导管理。

从１９５６年到１９６０年，是高等学校下放并大发展阶段。１９５６年６月全国人大一届三次会议认为集中统一过多，影响地方办学积极性，开始逐步下放。到１９５８年，主要由中央有关部门领导管理的２２９所高校中的１８７所（约占学校总数的８１％）下放地方领导管理。这种权力下放，对改变高等教育办学和管理权限过分集中，发挥地方办学积极性起了很好作用。但是，由于国家对高等教育管理缺乏宏观指导，没有建立必要的法规，加上当时处在“大跃进”的社会环境之中，仅三年时间，全国高校由２２９所猛增到１２８９所，不仅超越了国民经济的承受能力，也违反了教育自身发展规律，教育质量受到严重影响。

１９６１年至１９６５年，是国民经济调整时期。在总结五十年代经验教训的基础上，中国共产党中央于１９６３年５月颁发了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，《决定》明确规定：“对高等学校实行统一领导，中央和省、直辖市、自治区两级管理的制度”，并对两级的分工作了具体规定。到１９６５年，调整后全国共有４３４所高等学校，其中高教部直接管理３４所，中央有关业务部门管理１４９所，省、市、自治区管理２５１所。至此，我国高等教育条（中央部门）、地（地方政府）分别办学、分级管理的模式和格局基本形成。

此后，十年“文革”动乱，高等学校遭受到破坏性的大规模下放和撤迁，造成了空前灾难。粉碎“四人帮”后的１９７７年，全国高等学校恢复到４０４所。

党的十一届三中全会以后，经过拨乱反正，高等教育管理体制得到恢复并进行了许多改革。１９７８年，高等学校增加到５９８所，其中教育部属３８所，其他部委属２１７所，省级地方政府属３４３所。１９８５年《中国共产党中央关于教育体制改革的决定》和１９８６年国务院关于《高等教育管理职责暂行规定》，是我国高等教育体制改革的两个重要文件。在这些文件精神的指导下，高等教育体制改革取得了一定的成绩。但是，由于当时经济、政治、科技等体制改革尚未深入发展，高等教育管理体制的不适应状况还没有象现在这样突出。

总结我国高等教育管理体制变化和改革的历史经验，我们可以说，五、六十年代乃至延续到八十年代初期，高等教育管理体制虽然几经演变，但从总体上说，一直是国家集中计划、中央部门和地方政府分别办学并直接管理的体制，是与当时高度集中计划经济体制相适应的。在当时的历史条件下，促进了高等教育事业的发展，培养了大批专门人才，基本上适应了当时社会主义建设的需要，为当时的经济建设和社会发展做出了重要贡献。但是，过去的几度“下放”与“上收”的反复，主要是解决学校的领导关系问题，而没有把改革的重点放在促进条块有机结合和使学校面向社会依法自主办学上，结果改来改去，主要是换了一种依附关系，换了个“婆婆”，仍缺乏统筹规划；而且由于没有建立必要的法规，曾出现过“一放就乱”、“一乱就收”的现象，有些学校在“放”、“收”的过程中学校建设和教学工作还受到较大影响。

历史的经验教训对我们今天的改革具有重要指导意义。但是，也使我们的一些同志产生顾虑，误以为我们现在的管理体制改革是过去“下放”、“上收”的一种重复。因而，也增加了现在改革的难度。我们现在的管理体制改革，不是一个简单的“下放”、“换婆婆”，更不存在又一次“上收”的问题。这次高等教育管理体制改革，是在新的历史时期，为了高等教育的结构、布局更加合理，更加适应我国社会、经济、科技和文化发展需要，更好地为社会主义现代化建设服务；为了高等学校的举办者、管理者、办学者职责分明、职能规范，管理有序；为了更充分调动各级政府、各业务部门、全社会和学校广大师生员工的积极性共同支持和办好学校，特别是办好一批高层次的学校；为了高等学校增强办学活力，不断提高教育质量和办学水平，提高办学效益。

第二，我们说高等教育管理体制改革是高等教育体制改革的重点和难点，还因为它是一项牵动面很大、对高等教育发展和改革具有全局性影响的改革。

目前，全国共有普通高等学校１０８０所，其中国家教委所属学校３５所，中央６３个业务部门和单位所属学校３２５所，省、自治区、直辖市所属学校７１３所，民办学校７所。在省、自治区、直辖市所属学校中，教育行政部门直属约占５７％，其他业务厅局办学约占２１％，中心城市办学约占２２％。虽然已经有少部分学校进行了共建共管和多种形式的联合办学等改革试验，但大多数学校仍然保持着原有的单一隶属关系。因此，进行管理体制改革，不仅涉及到各个学校，更重要的是要涉及到中央、地方政府的很多部门、单位的管理权限、投资体制和利益分配等，牵动面很大。对于高等教育事业本身来说，关系到高等教育的结构布局、资源配置和办学效益，关系到各个高等学校的服务面向、学科和专业结构、办学层次、招生规模和发展战略等等，对高等教育事业的发展和改革具有全局性的影响。对高等学校来说，不仅关系到能否真正面向社会依法自主办学，而且对于调整和优化科类、专业结构，提高办学水平、教育质量和办学效益有重要关系。

正因为管理体制改革是当前高等教育体制改革的重点和难点，因此，从现在到２０００年或稍长一些时间里，我们要着重抓好高等教育管理体制改革。这是建立社会主义市场经济体制和政治、科技、文化等方面体制改革的需要，也是高等教育事业本身发展的需要。

首先，高等教育管理体制必须与社会主义市场经济体制的建立以及政治、科技、文化体制改革相适应。在过去高度集中计划经济体制下，国家集中力量按部门、按产品发展经济，强化部门管理，部门、行业集中直接管理许多大中型企业和科研单位，对人、财、物实行直接管理。与此相配套，部门、行业就自己办学校、管理学校，培养和分配专门人才。随着社会主义市场经济体制的建立，实行现代企业制度，重视地区经济发展，改革政府机构和转变职能，中央许多部门、行业不再直接管理企业、科研单位及其人、财、物了，对专门人才的供求逐步通过人才市场走向社会化。这不仅使原有部门、行业所属的３００多所高等学校中的相当一部分学校遇到的服务面向、学科和专业结构、发展战略等问题以及办学经费不足的困难日益突出，而且随着地区经济的发展，许多经济发展较快的地区也深感原来地方所属高等学校的规模、学科和专业结构等不能适应地区经济和社会的发展。在这样的情况下，若不改革部门办学与管理体制，在一个地区明明有不少中央部门办的较高层次的高校，而地方却不认为这是“自己的”学校；地方经济和社会发展都需要人才，提出还要办一批地方直接管理的高校。这样势必造成新一轮的高校数量上的膨胀，有限的高教资源利用不充分、不合理，资金分散，影响高等教育事业的有效的、健康的发展。

其次，从高等教育的自身发展规律来看，对深化高等教育管理体制改革的要求也日益紧迫。原有条块分割的管理体制容易造成学校、专业结构和布局不合理，部分学校和专业重复设置，办学效益不高；造成单科类型、行业性强的学校过多，许多学校按产品、甚至按工艺方法设置专业，或者本来通用性很强的专业戴上行业、部门的