管理课件公共行政学-行政决策和关于风险概念的进一步讨论

公共管理学院陈俊星公共行政学第九章行政决策推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。

——党的十七大报告学习目标教学目的和要求：通过本章学习，了解行政决策、行政决策体制的含义，理解行政决策的特点、作用，掌握行政决策的原则和类型、行政决策的民主化与科学化，熟练掌握行政决策程序、行政决策体制的构成。教学重点和难点：行政决策程序、行政决策体制、行政决策的民主化与科学化。主要内容行政决策概述行政决策的原则与程序行政决策体制案例讨论复习思考题第一节行政决策概述一、行政决策的含义与特点二、行政决策的类型三、行政决策模式四、行政决策的地位与作用一、行政决策的含义与特点（一）决策的含义与特点决策的概念，最早出现在《韩非子》中，指确定某种策略或计谋。决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程。美国管理学家赫伯特.西蒙在1947年写的《行政行为——行政组织中决策过程的研究》一书中第一次系统地提出了决策理论。决策的的五大要素：决策者、决策对象、决策信息、决策理论与方法、决策结果。决策的六个特点：针对性、预测性、目标性、选择性、优化性、实施性。（二）行政决策的含义行政决策是指行政机关和行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定性的行政行为。或者：行政决策是行政机关为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程。（三）行政决策的特点决策主体的特定性；行政决策客体的广泛性决策内容的公共性；决策过程的民主性；决策后果的强制性。二、行政决策的类型1.按照决策的确定性程度，可分为确定型决策、风险型决策、不确定型决策和危机决策；2.按照决策对象的结构性程度，可分为程序性决策和非程序性决策；3.按照决策主体的行为方式，可分为个人决策和集体决策；4.按照决策主体的决策方法，可分为经验决策和科学决策；5.按照决策主体的决策思维方式，可分为理性决策和直觉决策。三、行政决策模式决策模式是指可供决策者在决策时遵循的一定的程序和方式。（一）理性决策模式理性决策模式的主要特点是在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失最小，效用最好。其假定：决策者知道所有同具体问题有关的目标；所有有关问题的信息都是可得的；决策者能辨别所有的选择；决策者能有意义的评估这些选择；所作的选择能最大限度地扩大决策者提出的价值。（二）有限理性决策模式西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策。这是因为：决策者事实上并不具有有关决策状态的所有信息；决策者处理信息的能力是有限的；决策者占有了有关决策状态的简单印象后就行动；决策者的选择行为受所受信息的实质和先后次序的影响；决策者的能力在复杂的决策状态中受到限制；。决策者行动受到决策者过去经历的影响；决策行动受决策者个性的影响。（三）渐进决策模式渐进决策模式是查尔斯·林德布洛姆首先提出来的。渐进决策模式的主要特点是强调决策是对原有政策的调适，而不是另起炉灶，是渐进主义的，积小成大，稳中求变。林德布洛姆认为，决策者只需考虑那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。（四）综合扫描决策模式由美国社会学家和政治学家阿米泰·埃特奥尼提出的一种决策模式。综合扫描决策模式既要解决理性决策模式在实际应用中存在的困难，又要尽力补救渐进决策模式的弱点，使这两种模式相互结合、相互补充，从而提高做出最佳决策的可能性。综合扫描决策模式要求决策者在进行决策时，必须一开始就系统、及时地考虑自己的决策范围，将决策区分为根本的决策和非根本的决策。对于根本的决策，必须加以系统的分析，通过研究选择合理方案进行决策；对于非根本的决策，则可考虑采用渐进方式进行决策。（五）公共选择模式公共选择理论将市场决策中的“经济人假设”用于政府决策分析，认为政府和市场一样不完善，政府官员对自身效用的追求会导致政府预算最大化，使政府机构工作效率低下，政府机构所遵循的政策往往是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，而不是真正符合最大限度增加共同利益的目的。该理论主张通过市场竞争达到提高政府管理效率的目的，主张对政府官员的决策行为进行必要的制约。（六）垃圾箱决策模式和政策窗决策模式

垃圾箱决策模式：利益多元和参与多元使决策环境出现制度化的、失序状态的模糊性，组织决策由类似“垃圾箱”的集合体的决策机制来完成。四个相互独立的要素（问题、解决方案、决策参与者和决策时机）都具备才能进行决策。政策窗决策模式：强调决策的计划性特点，弥补了垃圾箱决策模式强调决策的偶然性和随意性的不足。政策形成分为“一般议程”和“决策议程”两个阶段。一般议程分为问题源流、政策源流和政治源流三个过程，形成决策的三要素，就像各自独立开启的三扇窗，开关的时间并不一致。一旦时机成熟，三扇窗同时打开，三个源流合流，一般议程阶段结束，进入决策议程阶段，决策者高度关注问题，形成新的政策。四、行政决策的地位与作用行政决策是行政管理过程的首要环节和执行各项管理职能的基础。行政决策是行政领导者的基本职责和重要技能。重大的行政决策直接关系到政府工作的成败和国家、社会的发展。行政决策在行政管理中占有核心的地位。行政管理始终是围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行，行政管理总是通过一定形式的行政决策来实现。第二节行政决策的原则与程序一、行政决策的原则二、行政决策的程序一、行政决策的原则科学预测原则信息原则可行性原则满意原则公平与民主原则实现公共利益的原则人本原则行政决策的原则二、行政决策的程序行政决策作为一个动态的过程，是由多个前后相联的步骤和环节构成的。西蒙在其著作《管理决策新科学》中，将决策程序分为四个阶段：探查环境、寻求决策条件的情报活动阶段；创造、制定和分析行政方案的设计活动阶段；从方案中选出一条特别行动方案的抉择活动阶段；对过去的抉择进行评估的审查活动阶段。行政决策过程包括以下几个阶段：发现问题确定目标实施反馈修正完善评估选优择定方案科学预测拟定方案（一）发现问题，确定目标发现问题是解决问题的前提，所有决策都是从发现问题开始的。问题，就是应有现象与实际现象的差距。首先，弄清问题的性质、范围、程度、特征及价值影响，抓住主要矛盾和关键问题；其次是弄清产生该关键问题的原因，包括主要的次要的，直接的间接的，表面的深层的原因。陈云：“我们做工作要用90%的时间调查研究，用不到10%的时间决定问题。”KT分析法由美国学者凯普纳和崔戈二人合创，把发现问题分为确认问题、界定问题和分析原因三步。第一步，确认问题，即确认有无问题及问题在哪里。第二步，界定问题，即了解差距产生的时间、地点、条件，以便弄清问题的范围、程度、特征和性质，确定某个问题是必须马上付出代价来缩小或消灭的差距。第三步分析原因，即对界定的问题查清其原因，尤其是要找出该问题形成与发展的主要原因和关键因素。如何发现公共行政决策问题？首先，决策者要善于从自己的工作职责、范围和实践中发现问题；其次，决策者要通过有组织的调查研究和对各种反馈信息的综合分析来发现问题；再次，决策者要从广大人民群众的呼声中和社会舆论的强烈反应中及时发现问题。决策目标的确定决策目标，就是在一定环境条件下解决问题所要预期达到的目的和结果。确定决策目标要注意以下几点：目标要具有针对性，要从实际出发，切中要害；目标必须明确，力求标准定量化；目标要合理合法；目标要有系统性，要兼顾目标的层次性与统一性的关系；目标要具有可行性，既不能过高，也不能过低。（二）科学预测，拟定方案预测就是根据事物的过去和现状，采用科学的程序、步骤和方法，对未来发展趋势所作的事前估计和推测。预测的方法很多，归纳起来大致有三类：趋势外推型预测法：根据事物现有的发展趋势，在其不发生重大变化的时间范围内，预测事物的未来发展状况。（近期预测常用）因果关系型预测法：根据事物发展变化的因果关系，以已知原因推测未来结果。直观判断型预测法：发挥专家集体的经验和综合分析判断在预测中的作用。拟定决策方案传统的“有限寻找法”：先找简单的、熟悉的、易于控制执行后果的方法，经多次反复评价、淘汰、补充，直到找到合适的方案。“有限寻找法”具有省事、效率高的优点，但易于漏掉更好的方案。现代行政决策是以系统的观点和方法拟定决策方案。一般分为两个步骤：第一步，初步设计，或称轮廓设想。这一阶段只要求提出方案的轮廓设想。其工作重点是尽量从不同角度思考问题，探索各种可能实现决策目标的途径和方法。第二步，精心设计。其工作重点是对各种方案的轮廓设想加以充实和完善，进行方案的细节设计，以形成真正的备选方案。拟定决策方案应特别注意以下几点：注意方案的周全性。所拟定的备选方案不应漏掉某些可能方案，以防止有价值的重要方案被遗漏。注意方案的多样性。既要有正常方案，又有相应的临时方案和应变方案。注意方案的互斥性。各种方案应相互区别、相互排斥。杜拉克：“决策时只有一种方案，别无其他选择，则其与赌博何异？只有一种方案，失败的机会必高；也许是这个决策打开始就错了。”“如果在决策中，原有若干方案可供选择，则决策人进可攻，退可守，有更多思考和比较的余地”。（三）评估选优，择定方案这是行政决策过程的关键环节。它又分为两个步骤：一是对各种方案进行分析、比较，作出全面评价；二是由决策者权衡利弊，最后拍板定案。对备选方案进行评估、比较要依据一定的价值标准。行政决策不能以经济效益作为主要的衡量标准，应综合考虑各种相关因素，确定恰当的价值标准。评估方案要充分发挥专家、能人的作用。抉择决策方案分析论证之后，决策者要通过一定的决断方法和技术拍板定案，这是整个决策的关键。对方案的抉择权是决策者的专有权力，是其决策权力的体现。（防止两种错误倾向）方案抉择的方法主要有经验判断、定量分析和模拟试验等。决策者在抉择过程中应注意：1.选择或综合出一个在具体条件下相对最优的方案；2.要充分发扬民主，允许有不同意见的争论；3.审慎考虑专家组的评估和论证意见，果断做出决策；4.运用科学的抉择方法进行抉择。（四）实施反馈，修正完善决策制定出来后，要付诸实施。有些重大决策在正式实施之前，往往还有一个征求意见或试点检验的过程。在行政决策公布以后或实施的过程中，会产生大量反馈信息。决策者要根据这些反馈信息，对决策的实施进程进行监督和控制，对决策方案进行检验、修改和完善。行政决策实施过程中出现的几种情况决策方案本身正确，执行也有力，没有偏离决策目标和方向；决策方案本身正确，但执行不力，或执行出现严重偏差；决策方案本身正确，执行也有力，但决策所依据的主客观条件发生了重大变化，使得原有决策方案不能再继续实施；决策方案本身存在严重问题，或根本就是错误的，无法执行。对于第二种情况，决策者应加强控制、指挥、协调和监督。对于第三、四种情况，决策者要进行追踪决策。追踪决策，是指在决策执行或局部试点的过程中，由于发现原有决策存在重大失误或决策所依据的主客观条件已发生重大变化，从而危及决策目标的实现，必须改变原有决策，重新进行决策。追踪决策具有有别于一般决策的特征：回溯分析、非零起点、双重优化、心理效应。第三节行政决策体制一、行政决策体制的含义与作用二、行政决策体制的构成三、行政决策的民主化与科学化一、行政决策体制的含义与作用（一）行政决策体制的含义行政决策体制是指行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，涉及不同行政决策机构和人员在决策活动中的分工与协作关系。古代的行政决策体制是独断专行的家长制，但有些决策者还是比较注意发挥不同人才的作用的。刘邦：“运筹于帷幄之中，决胜于千里之外，吾不如子房；镇国家，抚百姓，给饷馈，不绝粮道，吾不如萧何；连百万之众，战必胜，攻必取，吾不如韩信。此三者皆人杰，吾能用之。”现代行政决策体制是由行政决策中枢系统、咨询系统、信息系统、监控系统组成的民主决策体制。（二）科学的行政决策体制的作用科学的行政决策体制对行政决策职能的实现具有组织保证的作用。有利于克服官僚主义、减少决策失误；有利于根据职能来合理设置决策机构，提高决策的速度和质量；有利于造就更多的优秀决策人才；有利于社会主义民主政治建设的发展。二、行政决策体制的构成行政决策体制由四个子系统构成。行政决策体制决策中枢系统决策监控系统决策咨询系统决策信息系统相互独立、相互配合、协调一致（一）行政决策中枢系统由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成，是行政决策体系的核心。一个行政机关只能有一个决策中枢系统，切忌多中心、政出多门。主要职责：确认决策问题；明确决策目标；进行决策方案的评估选优；领导、协调、控制整个决策过程；最后拍板定案。决断方式：集体决断方式、个人决断方式。两种决断方式各有长短。（二）行政决策咨询系统行政决策咨询系统也称思想库、智囊团。它是指由多学科专家、学者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。行政决策咨询系统具有辅助性、独立性、科学性的特点，是现代行政决策体制不可缺少的重要组成部分。行政决策咨询系统的主要任务是辅助决策中枢系统发现问题，确定目标，拟订并论证各种决策方案，为决策领导者评估选优、确定方案提供科学依据；辅助决策领导者发现、纠正决策中的偏差，提供修正意见和追踪决策方案等。属于行政决策咨询系统的有：政研室、研究室、研究机构、学术团体、中介机构、民间咨询公司、专家顾问委员会（团）等。行政决策咨询系统的组织形式内部咨询机构。它是指在政府系统内部设置的专门提供决策咨询服务的辅助决策机构。如我国的政策研究室、调研室、发展研究中心等。外部咨询机构。它是指政府系统之外的，接受政府的项目和咨询任务，为政府决策提供参谋方案的辅助决策机构。与政府内部决策咨询系统相比，其优点有：①相对客观公正；②效率较高。如美国的兰德公司等。柔性咨询机构。它是指为了完成某一项专门任务而临时组成的咨询机构。

（三）行政决策信息系统行政决策信息系统是指从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。行政决策信息系统的主要任务是把来自各种信息源的行政信息集中起来，进行科学加工和处理，然后传输给决策中枢系统和咨询系统，为中枢系统和咨询系统的决策工作服务。行政决策信息机构包括统计部门、办公厅（室）、信息中心等。行政决策监控系统是指对决策的制定和执行过程进行检查、监察和督导，并将有关信息反馈到决策中枢的有关机构和人员。行政决策监控系统主要负责检查决策者是否拥有法定的决策权，监督控制行政决策的合法性和合理性，以确保决策制定的科学、决策执行的优化。（四）行政决策监控系统三、行政决策的民主化、科学化

党的十六大报告：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”党的十七大报告：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”实现行政决策的民主化、科学化，是我国行政决策的必然趋势和时代发展的必然要求，也是我国政治体制改革与行政体制改革的重要目标和任务之一。（一）行政决策民主化与科学化的含义及相互关系行政决策的民主化是指在行政决策中要充分发扬民主，以确保行政决策的科学性。行政决策的科学化是指在行政决策民主化的前提下，把科学的决策理论与方法引入行政决策之中，实现由经验决策到科学决策的转变。相互关系：在现代社会，决策的民主化与科学化密不可分，二者相互渗透，相互促进。决策的科学化是决策民主化的目标，而决策的民主化是决策科学化的保证。（二）实现我国行政决策的民主化、科学化

行政决策者要树立民主决策、科学决策的意识；要下放行政决策权，建立分级决策体系；建立健全民主化和科学化的行政决策程序；完善行政决策体制，尤其要加强决策信息系统与咨询系统建设；建立和完善行政决策听证制度、公示制度和责任追究制度；发扬人民民主，扩大群众参与，加强群众监督；推进政府信息化建设，充分发挥信息技术的作用。信息技术对行政决策的影响积极影响：丰富行政决策的信息来源，推动行政决策的科学化进程；加强政府与群众的直接联系，推动行政决策民主化的进程；使全民参与决策成为可能，提高行政决策过程的透明度；强化对行政决策执行过程的监督，减少行政决策在执行过程中的变形；改变了信息占有的不对称性，能够使部分决策权回归社会。消极影响：计算机病毒的威胁；网络安全的挑战；关键技术的失误。案例讨论1.深圳机场选址方案之争2.圆明园湖底防渗工程听证会复习思考题1.什么是行政决策？它有什么特点？2.行政决策在行政管理中具有什么地位和作用？3.简述行政决策的原则。4.行政决策应遵循什么基本程序？

5.简述行政决策体制的构成。6.如何实现行政决策的民主化与科学化？第十四章关于风险概念的进一步讨论

本章我们将指出上述风险的定义中的问题，提出风险的各种不同的定义方法，研究投资者对待风险的态度，进一步讨论回报率与风险的关系。这些讨论，对于把握难以捉摸的风险概念是至关重要的。齐寅峰公司财务学经济科学出版社第一节风险定义的问题一、“E－σ”分析失效的情形二、风险的其他定义齐寅峰公司财务学经济科学出版社一、“E－σ”分析失效的情形传统的投资组合分析中，每一备选方案都用两个数据来衡量：回报率的期望值E和回报率的均方差σ，并且假定投资者都偏好于大的期望回报率和小的均方差。

每个投资者都偏好于大的回报率期望值是一种理性的选择假设，任何情况下都不会发生怀疑。齐寅峰公司财务学经济科学出版社一、“E－σ”分析失效的情形（续）但是说投资者都是