浅析完善村民委员会选举权利救济制度的探讨

浅析完善村民委员会选举权利救济制度的探讨

[论文关键词]村民自治村委会选举权利救济

[论文摘要]通过分析村民委员会选举权利救济制度的缺陷；对村民委员会选举权利救济制度的完善提出了建议，认为首先应建立起村委会选举的诉讼救济制度，其次要健全和完善行政复议救济、信访救济、人大监督救济等制度。

“实行村民自治，扩大基层民主，是新农村建设的重要任务，也是发展社会主义民主政治的重要内容。州而我国的村民自治制度的实施首先是从村民选举村委会成员开始的，村民选举村委会成员是其他一系列村民民主制度实施的前提，也是实现村民的自治民主权利的第一步。多年来在我国村委会选举实践中，一方面有关选民选举权受侵害的事件频频发生并有愈演愈烈之势；而另一方面，有关村委会选举权利救济的理论研究和制度建设却严重滞后，以致有的地方的选举矛盾和纠纷演变成群体性斗殴、示威、上访事件，影响了农村社会的和谐稳定和乡村民主化的进程。因此，村委会选举中的权利救济制度建设，是当前村委会选举立法工作中必须认真研究和解决的重要内容，同时也是社会主义新农村建设中必须面对的重要制度建设课题。

一、村民委员会选举中权利侵害行为的界定

权利救济的实质是通过对侵害权利的行为的矫正来保护受到侵犯的合法权利。因而，在讨论如何完善村委会选举中的权利救济制度之前，我们应当对权利侵害行为进行一个合理的界定，只有明确了到底什么是权利侵害行为，才能有的放矢的针对这些行为提出具体有效的矫正措施。

查处村委会选举中的违法行为，前提是界定行为人的行为是否违法，违法行为界定的依据是村委会组织法》和各省级地方选举法规。《村委会组织法》规定，村委会选举的违法行为是指：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举”的行为。此外，各省市在有关村委会选举法规中还做了一些具体的规定，例如天津市的《村委会选举办法》规定“无正当理由拖延村委会换届选举超过本办法规定时限三个月的；擅自调整、变更村委会候选人的；虚报选票数或者有其他弄虚作假行为的；未经村民会议通过，罢免村委会成员的；未经依法选举，指定、委派村委会成员的”；“用暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、破坏选票或者票箱等手段破坏选举工作或者妨碍选民依法行使选举权的……”。这些规定为界定村委会选举中的违法行为提供了法律依据。在此基础上，笔者认为，判断行为人的行为是否违法，应符合下列四个条件：一是行为人主观上存在故意。所谓故意就是有目的、有意识地去妨碍选举，例如撕选票、砸票箱、故意拖延选举等。二是违法行为所侵犯的客体必须是村民的选举权、被选举权和村委会选举活动。三是违法行为是以威胁、贿赂、伪造选票、弄虚作假等手段来实施的。四是违法行为是足以造成妨害村民行使选举权和被选举权，破坏村委会选举的后果的行为。只有同时具备上述四个条件，才能认定行为人违法。

目前村委会选举过程中出现的违法行为主要有以下四类：一是县(区)、乡镇政府指导、支持、帮助村委会选举工作中的违法行为；二是村选举委员会在选举活动中的违法行为；三是选民在选举活动中的违法行为；四是非选民的有关组织、团体和个人，包括村党支部、共青团、妇联组织、经济合作组织和协会、家族宗派和宗教势力、未取得选举权和被选举权的其他人(如未满18周岁的公民)等，在选举活动中的违法行为。

这些违法行为干扰破坏了村委会选举活动的正常有序开展，侵害甚至剥夺了村选民的民主权利，造成了严重后果。如不进行有效防范和禁止，势必激化农村各种矛盾，影响农村政治稳定和社会和谐，阻碍基层民主的发展，危及国家基层政权的巩固。

二村民委员会选举权利救济制度的缺陷

对当前我国村委会选举权利救济制度的缺陷，实务部门早已怨声载道，理论界也屡有批判。其情况概言之，一是公助救济软弱无力，二是公力救济严重缺失。公助救济的软弱无力，首先表现为立法上的过于原则，漏洞太多；其次是实践中因此而造成的可操作性太差。

《村委会组织法》第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府及其有关部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”这里对村委会选举中出现的违法行为列举不充分，认定的标准不明确。另外，这里所指的举报村民是权利被侵害者还是任何一位村民呢?再就是，诸多受理机关各自的职责范围不明确，实际工作中彼此推诿、互相扯皮已屡见不鲜。

公力救济的严重缺失，主要表现为以下方面：1)我国《治安管理处罚法》未对涉及村委会选举、侵害村民选举权利的行为作出任何规定，因此，对有关村委会选举中发生的较轻的威胁、贿赂、伪造选票等不正当行为无法做出行政处罚；2)《中华人民共和国刑法》第二百五十六条关于保护公民民主权利的“破坏选举法”的规定，只限于对公民享有的选举各级国家权力机关即人民代表大会和选举国家机关领导人的民主权利予以保护，按罪刑法定的法理原则，村民选举权则不在刑法调整之范畴；3)现行之民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法规定的选民资格案件，都未将村民选举案件涵盖其中；4)《村委会组织法》对村委会选举权利的诉讼救济竟然也只字未提，更是令人不可思议；5)行政复议法和行政处罚法等行政法规中，同样没有一部法律涉及有关村委会选举中行政行为的相关规定；6)考察各省级地方法规，因受制于高位阶的《村委会组织法》之法律规范的精神原则，而鲜有村选民选举权利救济之规定。因此，我们可以得出结论，在目前的法律制度框架下，我国还没有建立相应的村委会选举诉讼救济制度。由此而造成的现实问题可归纳为：一是违法行为的认定没有明确的具体标准，比如干扰、破坏选举到何种程度才算需要法律制裁，哄闹选举会场的行为依据什么标准确定其法律责任等。二是对于违法行为的行政责任和刑事责任没有具体规定，处理起来法律依据不足，随意性较大。三是对违法行为处理的主体规定不够明确。出现选举受干扰和破坏时，选民究竟向哪个机构举报，哪个机构负责查处，哪个机构对查处过程和结果进行监督等都没有明确，在实践中往往都感到很难办。公力救济是现代社会中权利救济的主要方法，而诉讼救济是公力救济的核心，没有诉讼救济即暴露出我国村委会选举权利救济制度的严重缺陷。

三村民委员会选举权利救济制度的完善

我国村委会选举权利救济制度存在的“软弱无力”与“严重缺失”的状态，其根源是立法上的不到位。所以，村委会选举权利救济制度的健全与完善需要采取以下措施：首先要制定统一的全国村委会选举法以规范村委会选举的各个环节，要建立起有关村委会选举的诉讼救济制度。其次要健全和完善村委会选举的行政复议救济、信访救济、人大监督救济、行政指导、行政处罚和行政处分救济等制度，引入人民调解救济制度和执政党自律救济制度。

(一)建立村委会选举的诉讼救济制度

众所周知，诉讼程序是权利保护的最后屏障，因其所具有的客观性、中立性、公正性、正当性和高度程序性的特点，而成为法制社会权利救济体系中最重要也是最有效的救济方法。当然，诉讼救济也是其他救济方式得以发挥作用的条件，然而，要尽快建立村委会选举诉讼救济制度并非易事，因为，选举诉讼所保护的是公民的政治权利，与民法中的权利侵害和私权保护大不相同。其所涉及之案件受理范围、案件受理条件、诉讼管辖、起诉人的主体资格、起诉条件、审理程序、判决与执行都相当复杂。但是，目前能够尽快做到，并在村委会选举权利救济方面立竿见影的，至少有两点：第一，制定统一的全国村委会选举法，并在其中确立村委会选举诉讼救济制度；第二，通过全国人大常委会的立法解释，将现行刑法中的“破坏选举罪”扩大适用于村委会选举。此外，如条件允许，进一步将严重侵害村民选举权利，达到刑事违法性质的行为纳入刑法的调整范围。在村委会选举的诉讼救济制度中，还应当把选民资格案件纳入民事诉讼的调整范围，增加对村民选举委员会违法行为的认定和处理程序，在行政诉讼法中增加对行政机关侵犯村民选举权利应负行政责任的规定，并明确相应的行政赔偿方式。

(二)完善村委会选举行政复议救济和信访救济制度

行政复议救济主要是针对行政机关侵犯公民选举权被选举权等政治权利的行为提起行政复议而获得权利和救济的方式。其法律依据有两条：一是按《行政复议法》第六条之规定，行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议；二是按《行政复议法》第七条规定，行政相对人得对一定的抽象行政行为提起行政复议。目前由于《村委会组织法》及各省级法规对村委会选举中的行政复议救济方式、参加人的确定、有关程序与执行都无明确规定，难以在实践中顺利实施，只要我们在制度层面上加以完善，其作用即可以大力发挥。

信访救济是指村民采取书信、电话、走访等方式，就行政机关及其工作人员侵犯自己选举权利的行为以及村委会选举中的其他违法魅纪行为向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，进行申诉、提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。信访救济制度从性质上说既是行政救济制度，又是监督行政制度，但更主要的是一项行政救济制度。其实，由于村委会选举救济制度的不完善，一直以来信访救济都是一项很主要的公力救济方式。要使这一制度进一步完善，至少要在省级法规中进行必要的补充，一是明确可以在村委会选举中以申诉、控告、检举的具体事项；二是明确哪些事项向哪些机关申诉，明确有关机关的受理职责；三是规定相应的处理程序；四是明确答复的时限；五是增加处理问题的透明度。

(三)完善村委会选举的人大监督救济制度

《村委会组织法》第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县以上各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保证村民依法行使自治权利”，因此，人大监督救济是村委会选举权利救济的方式之一。那么，人大监督救济应当怎样进行?各省级地方法规都未作出具体的制度设计。有学者认为，人大行使监督权的主要方式有：第一，听取和审议政府关于指导村委会选举的工作报告．提出建议、批评、意见，必要时作出相应的决议、决定；第二，撤销同级政府关于村委会选举的不适当的决定、命令；第三，受理群众的上访，申诉和意见，责成有关部门认真办理．限期报告办理结果；第四，在人大会议上依法提出质询案；第五，组织对于村委会选举问题的调查委员会并根据调查报告作出处理决定；第六，组织代表进行执法检查或视察。那么监督时间呢?是选举前、选举中、还是选举后?依什么程序监督?这些都有必要研究并作出明确的规定。笔者认为，人大是权力机关，其监督制度的设计应当特别慎重，必须坚持一个原则，即参与而不干预，帮忙而不添乱．避免因卷入具体政务而“越位”。

(四)完善行政指导、行政处罚和行政处分救济制度

行政指导和行政处罚主要是针对选举事务或其他主体实施的侵害村民选举权利的行为，由行政机关主动实施的对选举事务的指导或对相关违法行为的处罚。如对违法性严重的选举纠纷，有关行政机关可以指导重新选举，对选举中有违反《社会治安管理处罚条例》的行为，有关机关可以进行行政处罚。行政处分主要是指行政机关对村委会选举指导工作组成员和乡镇人民政府及其工作人员指派、派选、违法撤换村委会成员等侵害村民选举权的行为实施的处分行为。在村委会选举实践中，行政指导救济发挥的作用是很明显的．毕竟这是相关行政机关(如民政部门)的重要职能．同时受到来自上级机关和选举单位的双重督促。行政处罚救济．由于《治安管理处罚法》立法上的缺失，其作为有限，有待于进一步完善相关法规，明确违法行为的界定标准和处罚措施。行政处分救济主要是通过对行政机关及其工作人员权力的约束来达到村民选举权给予救济的目的。有的省级法规规定：指定村民委员会候选人的；指定、委派村民委员会成员的；违反法律规定撤换村民委员会成员的；无正当理由推迟村民委员会换届选举的；不依照法定程序进行选举的．由上一级人民政府责令改正，并对直接责任人给予纪律处分。

(五)引入村委会选举的人民调解救济制度和执政党自律救济制度

人民调解是在依法设立的人民调解委员会的主持下，在双方当事人自愿的基础上，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导．促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协}义，消除纷争的一种群众自治活动。人民调解委员会调解民间纠纷的范围包括一般民事纠纷、轻微刑事违法引起的纠纷以及违反社会公德引起的纠纷。这是一项具有中国特色的、有法律规范的诉讼外纠纷解决机制。笔者认为，鉴于人民调解所具有的人民性、自治性、法制性的特征，将其引入村委会选举权利救济体系范畴是非常必要的。当然，这需要在相关法规中予以明确。笔者认为，执政党自律救济是指中国共产党基层组织，通过党内纪律约束保障