行政事业单位法律风险

行政机关事业

单位法律风险

防范2012年11月一、基本概念的厘清（一）“机关”、“国家机关”、“行政机关”

“机关”，原指整个机械的关键部分，后引申为周密的计谋，现代社会中经常用“机关”代指政府职能部门。

“国家机关”，即行使国家权力、管理国家事务的机关。包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关和军队等。也叫政权机关。

“行政机关”，亦称行政机构、国家管理机关、政府。行使国家行政权力的机关，是国家机构的重要组成部分。它执行代议机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。按照管辖范围，行政机关分为中央行政机关和地方行政机关。地方行政机关又可分为若干层次。（二）“事业单位”

国务院第252、411号令

《事业单位登记管理暂行条例》

国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

1、“事业单位”特征事业单位一般要接受国家行政机关的领导，要有其组织或机构的表现形式，要成为法人实体。从目前情况来看，事业单位绝大部分由国家出资建立，大多为行政机关的下属机构，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立。与企业相比，事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。

中国的事业单位在功能上对应国外的是非营利组织（NPO）、非政府组织(NGO)。但是，国外的这些组织是社会自治组织，中国的事业单位和政府的关系比较密切。这种不同点，有些是社会制度不同造成的，有的是由于中国的社会自治能力不足造成的。2、“事业单位”分类（1）全额拨款事业单位也称为全供事业单位，即全额预算管理的事业单位，其所需的经费全部由国家预算拨款。

这种管理形式，一般适用于没有收入或收入不稳定的事业单位，如学校、科研单位、卫生防疫等事业单位，即人员费用、公用费用等都要由国家财政提供。这种管理形式，有利于国家对事业单位的收入进行全面的管理和监督，也使事业单位的经费得到充分的保证。问题是很容易变成“半政府”、“二机关”。

（2）差额拨款事业单位。即按差额比例，财政承担部分，由财政列入预算；单位承担部分，由单位在税前列支，如医院等。差额拨款单位的人员费用由国家财政拨款，其他费用自筹。这些单位的人员工资构成中固定部分为60%，非固定部分为40%。按照国家有关规定，差额拨款单位要根据经费自主程度，实行工资总额包干或其他符合自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家财政拨款，向经费自收自支过渡。

（3）自主事业单位又称为自收自支事业单位，是国家不拨款的事业单位。自收自支事业单位作为事业单位的一种主要形式，由于不需要地方财政直接拨款，因而自收自支事业单位有不断膨胀的趋势。

3、“事业单位”的宗旨事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争议后，进行仲裁程序。4、“事业单位”法律特征（1）依法设立。事业单位的设立，应区分不同情况由法定审批机关批准，依法登记，或者依照法律规定直接进行法人登记；（2）从事公益服务，一般不履行行政管理职能；（3）不以营利为目的；（4）社会组织；事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。

5、“事业单位”改革（1）建立岗位绩效工资制度，合理拉开差距，调动积极性。同时，将绩效工资总量与单位完成社会公益目标任务及考核情况相联系，促进事业单位不断提高公益服务的能力和水平，避免片面追求经济效益、忽视社会效益。（2）遵循16字原则，即“权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力”。（3）全面推行聘用制。2009年12月18日召开的全国人力资源和社会保障工作会议倡导，未来事业单位将继续推行聘用制度，争取2010年在全国全面完成聘用制度。（三）法律概识法律是掌握国家政权的统治阶级，以国家名义颁布，以国家强制力作为后盾的行为规则的总称。

1、我国法律的层次

根本法——宪法

基本法——（全国人大大会制定）刑法、民法（通则、物权法、合同法、侵权责任法等）、诉讼法（刑事、民事、行政）等

一般法——部门法（人大常委会制定）最高行政法（国务院制定）一般行政法、地方法2、法律的特征

（1）以国家名义颁布（2）为社会服务（3）以国家强制力为后盾3、我剧国法悉律的竟现状（1）数尼量不誉少截至20牧10年8月底仓，我俩国现影行有支效法逼律有初２4疮1部，愁国务脆院行出政法跌规约激６８拍０余至部，勺地方唤性法鸟规近房诚９０败００糊部。（2）适磨用有守难有法阶可依钱、有范法必鸣依、执法旷必严认、违销法必茄究——社会须主义庆法治你四项咏基本萄指标二、汤“行摘政机外关事碧业单桥位”旋法律喂风险（一嫁）行厕政机误关事搏业单兔位法岛律风漂险定状义由于遇行政穿机关赌事业舰单位袖外部友的法忙律环疏境发上生变密化，败或由猎于包软括行炼政机朽关事窑业单川位自考身在老内的肆主体窃未按昌照法疮律规爬定有厅效行新使权准利、生履行歉义务弟，而畏对行轰政机罗关事认业单疏位造竖成的责负面特法律够后果俭的可不能性尸。行政惑机关吩事业砍单位峡在日关常工克作中守不懂陶法律慰规则掠、疏穿于法男律审愁查、愤逃避添法律追监管堂所造躬成的靠纠纷棒和涉茄诉带申来的斧潜在储或已拒发生准的重将大政皆治、煎经济傅等损乖失。1、行陵政机扔关事系业单副位法骨律风耳险的席成因（1）外然部成枕因由于起行政猴机关矮事业桨单位剧以外膨的社谜会环茄境、季法律吨环境胜、政园策环忽境等鸽外在览因素敌引发渔的法遗律风努险。奋包括励立法梁不完厦备、猾法律吐变化盈、执亿法不脏公正撇、工序作相超对人怨的人腥为因威素及哗不可跨抗力开等。（2）内隙部成坝因由于慎行政杰机关杨事业顿单位众内部度管理廉行为氧、决薪策举煤动等旁因素穴引发艰的法铜律风须险。起表现为为诸载如行敏政机屈关事锄业单常位自惧身法泳律意偿识淡摇薄，坚对法谎律环吧境认仔知不捆够，程工作劈燕决策搅不考当虑法滨律因轮素，姿甚至乔存在喊违法伐行为掘等。2、行德政机恋关事巩业单典位法卡律风煌险的昂特点（1）法揭律风弊险的秤可预维期性（2）法南律风岭险的馒普遍昏性（3）法洲律风旺险的淘多样爆性（4）法堡律风愧险的断社会虑性3、行封政机欢关事侮业单僚位法桐律风纵险的原主要跟表现稍形式（1）行寇政机沫关事呢业单士位管触理结漠构的耍法律分风险（2）行袋政机选关事众业单胳位管谁理的卷法律贷风险1）人究力资可源管格理的助法律互风险2）资爸产管阀理的任法律慕风险3）合毫同管挨理的阵法律扩风险4）财贪务管慕理的凡法律魔风险5）诉陶讼法铺律风筐险——行政鞭诉讼葬（举张证倒顺置、锄公开还审理榨、器媒体往炒作赔、行矮政追润责等辱）（3）刑影事风眠险三、托行政衬机关缎事业辱单位绢法律脆风险趴防范（一搭）行翁政事或业单馋位法授律风土险防董范的堂原则1、事蔬先防学范2、事驱中控特制3、事撤后补彩救（二混）行影政机镇关事客业单医位法经律风页险防矛范1、管助理上凭的民宝主集往中2、资注产管谨理上康的严辉格依滋法3、财柏务管血理上复的依贵法、泡合规让、保控障、爱监督4、合持同管剪理上咐的法坟律至帮上、柔跟踪柿评判卸、客捡观及遭时5、人乏力资箩源管族理上斑的约事定在梯先、稀明确“利我”6、法救律风寄险预充警机贴制与嘴救济翅机制症的建纲立7、法向律培卧训（三节）特痒别应怨当关原注的见事项1、提肢高和批强化闸法律踪蝶风险铸意识2、建方立科详学的赤法律竭事务宾工作壮流程3、广掘泛搜般集风爪险信居息，类清理伞排查亩风险族点，棋不断逝完善开法律盯风险脾防控象体系亿。（四处）关盆于刑概法的犬特别扬说明1、“国家棉工作僵人员”的范病围和寇处罚第九也十三娘条非本法况所称谈国家吹工作造人员湖，是拔指国野家机展关中艘从事际公务双的人郑员。嚼国盆有公才司、达企业烛、事杜业单盆位、奸人民帜团体倡中从壳事公猴务的音人员欢和国决家机绣关、觉国有槐公司眼、企呜业、笔事业肢单位咱委派滨到非纵国有加公司昏、企馒业、电事业恭单位椅、社符会团乓体从葱事公疑务的获人员烤，以天及其木他依台照法集律从玩事公猜务的户人员裤，以脱国家注工作海人员疼论。第二办百七画十一慨条（内职务发侵占述罪）公司吧、企寻业或恢者其煤他单简位的尽人员扒，利已用职跟务上为的便走利，生将本蒙单位亏财物教非法嘉占为泉己有轰，数气额较变大的预，处芹五年兽以下视有期熔徒刑具或者杜拘役需；数点额巨府大的帖，处准五年强以上羞有期毙徒刑姿，可确以并拢处没楼收财条产。脾国伍有公允司、扬企业域或者告其他址国有你单位睁中从抚事公永务的轮人员逃和国详有公湿司、胞企业斯或者鸭其他袄国有润单位条委派监到非倡国有哀公司衬、企垂业以赵及其余他单哗位从韵事公顿务的席人员平有前走款行医为的债，依兰照本劝法第血三百鸽八十斥二条迷、第崇三百呼八十月三条搬的规扮定定么罪处成罚。第三助百八缺十二接条逼国璃家工桥作人腹员利打用职煮务上伙的便打利，集侵吞缺、窃阀取、蹄骗取辟或者烫以其择他手拆段非附法占润有公摸共财插物的亭，是通贪污惭罪。书受尿国家挤机关盖、国蜓有公劝司、银企业削、事税业单芳位、输人民伪团体观委托并管理屋、经牵营国尚有财量产的格人员炎，利垮用职卷务上悬的便睡利，秘侵吞耗、窃若取、行骗取件或者是以其瓜他手夕段非毛法占嫂有国汪有财挖物的拉，以劈燕贪污闪论。些与软前两喷款所初列人头员勾淹结，枯伙同吓贪污搜的，愧以共阿犯论引处。第三掩百八病十三务条登对犯利贪污绿罪的度，根旨据情节轻协重，君分别划依照游下列志规定箱处罚彼：邻（一婶）个逃人贪偏污数违额在碍十万环元以虾上的睡，处十年跨以上俯有期舅徒刑角或者询无期乒徒刑睡，可而以并悔处没收探财产晶；情颗节特颗别严躁重的过，处除死刑这，并冈处没收社财产喜。够（二单）个植人贪狭污数临额在北五万技元以盗上不稀满十万元邀的，强处五湖年以朝上有费期徒留刑，码可以隙并处肉没收财扰产；冶情节午特别父严重模的，街处无隆期徒膛刑，堡并处没恩收财晃产。（三矛）个幼人贪墨污数膜额在里五千追元以熔上不庭满五呜万元的旅，处功一年妙以上添七年词以下庙有期教徒刑寸；情坚节严重弟的，近处七聚年以查上十挤年以煎下有勤期徒龄刑。址个人贪菜污数坊额在摸五千男元以停上不隐满一出万元录，犯付罪后有崭悔改搬表现弦、积秤极退魄赃的舞，可巡寿以减症轻处刃罚或者衔免予暮刑事摔处罚达，由爆其所荷在单仓位或乱者上嚷级主管处机关错给予鼠行政碰处分勾。葬（四红）个忧人贪衔污数锣额不劈燕满五驰千元热，情牌节较重的孤，处北二年净以下口有期罩徒刑微或者谅拘役粥；情暑节较轻隆的，厅由其得所在沸单位茧或者刘上级众主管稠机关竞酌情给渴予行你政处签分。维对多更次贪资污未厌经处旅理的扬，按肤照累吉计贪贷污数额矿处罚障。2、关肆于单学位犯缴罪第三竹十条寸公第司、套企业炊、事元业单芝位、昆机关赛、团哗体实泪施的臂危害栋社会膊的行奸为，值法律钓规定唱为单偶位犯疑罪的堆，应脂当负滔刑事干责任责。单位块决策魔机关脑集体决决定获利迎为单茶位所费有刑法令明文茂规定剃承担吵刑事拣责任第三谁十一芽条移单位痕犯罪劲的，株对单誉位判掠处罚金县，并阶对其河直接稻负责览的主字管人魄员和箱其他坊直接责偷任人察员判孩处刑严罚。模本法与分则适和其永他法刘律另有袜规定驴的，个依照骂规定译。两罚况制第一产百五主十八桶条益申请仅公司滴登记串使用侍虚假证明汁文件污或者杀采取射其他颤欺诈学手段摩虚报哀注册损资本，冷欺骗男公司坚登记毁主管到部门亮，取语得公搞司登记，织虚报担注册饲资本匆数额叉巨大型、后沸果严封重或灰者有其打他严歼重情唉节的键，处引三年叼以下柄有期比徒刑扬或者拘抽役，伟并处匙或者常单处旅虚报杏注册版资本旬金额港百分之镰一以洞上百傲分之闯五以典下罚雷金。替单位迟犯前拨款罪录的，赌对单贼位判僵处罚仅金，穴并对其妹直接膊负责君的主旺管人渡员和尘其他渣直接初责任钢人员，知处三扫年以探下有胡期徒惕刑或浩者拘拒役。单罚坊制第三骡百九亿十六耽条偏国家胞机关栋、国毫有公办司、酒企业石、事电业单扑位、迁人民宴团体驼，违歼反国苹家规子定，稳以单层位名西义将讲国有妄资产驳集体递私分办给个硬人，甩数额谁较大乒的，【私分援国有彼资产叛罪】对其奔直接项负责摧的主础管人档员和湾其他淘直接翅责任妹人员并，处野三年键以下营有期朱徒刑尸或者绿拘役孤，并曲处或皂者单压处罚却金；秩数额哈巨大吊的，场处三邻年以设上七稼年以隙下有静期徒六刑，稀并处稠罚金趴。1、修掏正案巩三4资助盒恐怖泛活动麻罪2、第12踩5条雄非法夫制造汁、买糟卖、贩运输鸡、邮寄、恰储存咽枪支口、弹贝药、尚爆炸年物罪3、修势正案灾三5非法甘制造准、买批卖、棉运输衫、储存赤危险兴物质灶罪4、第12削6条兰违规团制造宽、销洋售枪义支罪5、第12粱8条缝第二恢、第赛三款策非堂法出蒙租出师借枪支目罪6、第14肠0条浓生产柿、销塞售伪麦劣产碧品罪7、第14羽1条明生产乳、销名售假暂药罪8、第14炉2条妖生产婚、销暂售劣省药罪9、第14旁3条纪生产畅、销斥售不诸符合诵卫生浪标准夕的食佣品罪10、第14撑4条烂生产逃、销蹲售有姜毒有莲害食取品罪11、修贫正案面四1生产愉、销盛售不榆符合六标准集的医甘用器材罪12、第14郑6条蹲生产籍、销碰售不曲符合凤安全侧标准观的产爆品罪13、第14命7条雪生产殊、销肆售伪绕劣农胆药、背兽药课、化肥、秧种子赖罪14、第14狱8条孩生产沫、销佛售不愤符合挡卫生汉标准耍的化辩妆品罪15、第15始1条劝走私串武器鉴、弹穴药罪追；走菌私核跃材料罪；出走私略假币伍罪；抄走私击文物亲罪；安走私啄贵重沉金数遍罪；走私胖珍贵绩动物疑、珍腾贵动成物制自品罪趟；走沈私珍爱稀植宇物、珍稀译植物寨制品因罪；16、第15帐2条尾走私臂淫秽掠物品仆罪17、修外正案装四2&陕5走私掘废物亩罪18、第15拘3条牢走私绣普通勿货物满、物视品罪19、第15旗8条往虚报户注册撕资本猾罪20、第15糊9条娇虚假肯出资阅、抽绍逃出岔资罪21、第16练0条营欺诈欺发行狼股票笑、债施券罪22、修共正案1隐匿紧、故颤意销纱毁会厚计凭刻证、会计扒账簿剧、财鸟务会萌计报蹄告罪23、第16武4条流对公赠司、纸企业用人员障行贿井罪24、第17兔4条防修正劣案3擅自仍设立端金融丽机构罪；吨伪造撤、变个造、咏转让亏金融巾机构贩经营厉许可证、武批准编文件反罪25、第17团5条担高利桶转贷床罪26、第17所6条平非法膏吸收盗公众蔑存款摊罪27、第17喊7条壤伪造旧、变车造金饭融票竹证最28、第17均8条响伪造啦、变愚造国尤家有终价证淘券罪；艳伪造星编造萌股票纹、公来司、心企业水债券叠罪；29、第17锹9条依擅自患发行止股票妇、公眯司、庙企业债券捧罪31、第18膊0条芬修正司案4内幕慨交易旁、泄扛露内幕信哭息罪32、第18事1条天修正演案5编造库并传波播证灾券、期货木交易开虚假知信息惧罪；犯诱骗茫投资夺者买轰卖证券、起期货维合约小罪33、第18业2条选修正妻案6操纵陷证券稍、期破货交易价络格罪34、第18愚6条执违法巷向关屈系人胀发放潜贷款腾罪；违法垒发放斤贷款强罪35、第18院7条终用帐春外客逗户资皂金非谅法拆优借、发放缝贷款困罪36、第18闯8条故非法码出具届金融惯票证州罪37、第18主9条牲对违竹法票皱据予咏以承允兑、论付款、焰保证内罪38、第19薄0条柄逃汇站罪39、修浇正案届三7洗钱供罪40、第19腊2条展集资枣诈骗评罪41、第19烫4条芝票据哈诈骗技罪；软金融养凭证插诈骗罪42、第19吹5条挺信用兔证诈寨骗罪43、第19滑8条犯保险途诈骗获罪44、第20扣1条丹逃税惑罪45、第20订3条第逃避悠追缴良欠税殊罪46、第20咱4条队骗取职出口哪退税席罪47、第20恒5条欠虚开屑增值旁税专秘用发兴票、诸用于骗取某出口踪蝶退税彼、抵犬扣税叼款发哑票罪48、第20启6条资伪造穷、出赶售伪犁造的母增值恩税专用发乞票罪49、第20延7条矮非法垮出售课增值内税专次用发僵票罪50、第20筑8条镜非法竭购买砍增值钩税专屿用发路票、购买撑伪造露的增谦值税舟专用乘发票株罪51、第20们9条敏非法难制造滴、出水售非对法制益造的用于蜜骗取慌出口纽奉退税造、抵泽扣税牧款发拨票罪颂；非握法制造腊、出放售非犁法制唤造的蛮发票郑罪；求非法蛾出售贩用于骗耽取出再口退牲税、医抵扣跪税款痰发票窃罪；僚非法誓出售发络票罪52、修城正案8虚开堂发票茎罪53、第21榨3条剂假冒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