从最后贷款人角度再析央行与银监会的监管合作机制

从最后贷款人角度再析央行与银监会的监管合作机制

一､不对称信息､银行危机与最后贷款人救助

银行的“不对称信息”问题体现在三个方面:一是银行与贷款客户之间存在不对称信息;二是银行与存款人之间存在不对称信息;三是银行与监管者之间存在不对称信息。

在当代西方经济学的研究中，不对称信息被证明是导致银行危机频发的主要原因。首先，银行资产负债平衡表的显着特征是“借短贷长”，资产与负债的不匹配性(asset-liabilitymismatch)决定了银行容易遭受到存款者的挤兑，在信息不对称的情况下，银行任何的对策又会引起存款人对风险的认知，存款人出于协调问题(co-ordinationproblems)而加剧挤兑的行为，因此任何具有不确定性的外部事件(sunspot)都会导致银行挤兑，在流动性危机中银行如果不寻求外部支持，就难以避免挤兑引发的破产(DiamondandDybig，1983)。其次，信息不对称使具有清偿力的银行一样容易遭到挤兑:通过在协调问题中引入不对称信息的概念，证明除了sunspot以外，如果银行的稳健性是不确定的，在挤兑发生时，挤兑行为本身是一个容易被存款人观察得到的信号，存款人比其他存款人先发制人地取出存款是具有合理性的(MorrisandShin，1999)，在一个多银行的体系下，由于信息不对称，存款人会收到不完全的信息，出于清偿(pay-off)的外部化和信息的外部化引起的羊群效应，“无效率”的恐慌将会发生，存款人将对那些具有清偿力的银行进行挤兑(Chen，1999)。第三，代理问题也导致挤兑容易在银行业发生:由于存款人并不能很容易地获得银行状况的信息，存款人与银行的管理者之间就引发了代理问题，如果存款人认为管理者的行为是不够谨慎的，他们可以用提款的方式来约束管理者，这也就造成了挤兑(CalomirisandKahn，1991?Davis，1995)。第四，市场失败导致市场不能顺利地提供流动性正是金融危机的特征:信息的外部化将导致银行间市场遭到破坏，由于“柠檬市场问题”的存在，使得同业市场上那些有流动性剩余的银行很难搞清楚有流动性需求的银行的动机和资产负债的真实情况，在危机发生时，银行同业市场变得越来越谨慎，也越来越不愿发放同业贷款，这样的后果是，银行同业市场就此崩溃，即使是具备清偿力的银行也无法顺利地从市场上获得流动性(Flannery，1996)，同时，每家银行都会因为自己如果缺乏流动性时难以从市场上借到款，而会拒绝借款，因此，银行同业市场的流动性将会枯竭(Freixas，ParigiandRochet，1998)。第五，银行挤兑的传染性给整个金融体系带来巨大的系统性风险:与其他行业相比，银行业更加容易发生挤兑传染，无论是“信息性挤兑传染”亦或是“非信息性挤兑传染”。这是因为，一方面存款人对存款的银行的内部信息通常都缺乏足够的､准确的了解，因而在恐慌出现时，无法区分银行的不同，当一家银行或部分银行倒闭时，存款人出于对其他银行的清偿能力的关注和对无法得到偿付的担心，将会采取行动争取尽快地从银行中取出存款，这种行为的极端表现形式就是银行的挤兑及挤兑的传染(DiamondandDybig，1983)。另一方面，银行是同业市场的积极参与者，亦是支付系统的主要结算者，银行的内在关联性导致金融系统变成为一个脆弱的网络，在这个网络中，遍布着银行之间彼此关联的借方-贷方的关系，一旦一个很小的危机出现，都会通过敞口在系统内不断地被放大，从而给整个系统带来巨大的风险(Solow，1992)。银行挤兑的传染性具有引起其他银行乃至整个金融体系震荡的溢出效应，其结果可能会导致更大范围的挤兑，危及公众对整个金融制度的信心，影响银行系统功能的发挥，最终会对宏观经济造成沉重的打击。从基于不对称信息基础上的金融体系的脆弱性出发，在现代金融市场上，单个银行的失败将导致整个系统遭受到“瀑布般快速坠落的冲击”(AllenandGale，andFreixas，ParigiandRochet)，因此，必须有一个公共部门来承担最后贷款人职责。

部分准备金体系的存在及央行对法定货币发行权垄断权使得最后贷款人职能应该也必须由中央银行来承担(Thornton，1939;Bagehot，1962;HumphreyandKeleher，1984)。从现代中央银行制度的历史变迁来看，中央银行充当最后贷款人为19世纪下半叶和20世纪初西方国家危机频发的金融市场提供了弹性货币供给机制，改善了银行的合约结构，减轻了危机和经济周期的严重危害，对整体经济活动来说是有很大的积极作用的(Miron，1986)。通过对英格兰银行和美联储制度的确立过程进行考察，不难得出下列的结论:现代中央银行最基本的制度特征是他的最后贷款人功能，而现代中央银行的“显化功能”——金融监管功能，则可归结为是对中央银行最后贷款人变迁过程的延伸(范建军，2004)。正是由于银行和最后贷款人之间不对称信息的存在，最后贷款人提供了弹性货币供给却会引起商业银行的道德风险和逆向选择问题。因此，中央银行必须在道德风险和危机发生的可能性之间作出权衡，这也使得中央银行对商业银行内部信息的掌握变得十分重要。一方面，央行只有在第一手监管信息的基础上，贷款给那些被同业市场错误地认为是没有偿付能力的银行才被证明是有效率的(Berget，1998);另一方面，为保证最后贷款人的“成本最小化”，从而避免最后贷款资源被滥用，最后贷款人也必须对商业银行进行监管。

二､最后贷款人的“内部角色冲突”及其外部化问题

央行同时肩负货币政策和银行监管的双重职能，因此被指责为存在着“内部角色冲突”。这种“内部角色冲突”很容易导致“监管捕获”或者“监管宽容”的问题，也就是说，作为银行监管者，央行可能会更倾向于尽可能少地采取不利于银行体系利益的政策，这样做最终会给整个金融体系带来巨大的风险，并损害纳税人的利益。这也正是近年来国际上监管分离趋势有所加强，以及我国2003年银监会从央行分离出去的初衷之一。

但是，最后贷款人的“内部角色冲突”并没有伴随着监管职能的“物理”隔离而解决，相反则是“外部化”了。中央银行作为最后贷款人没有关于贷款对象的第一手的信息，监管部门即使有第一手的信息却又无法对是否进行最后贷款人救助进行决策，这种基于信息不对称基础上责权利的不对等，使得最后贷款人操作存在下列的“外部角色冲突”难题:

一是标准难统一。首先，监管部门具有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息(钟伟，2003)，容易从尽快平息危机事件的负面影响的角度出发，对救助目标的选择可能更多地考虑短期均衡，央行则可能会更多地从对货币政策及经济增长的影响出发，考虑处置方案对长期均衡的影响。其次，监管部门不承担最后贷款人政策的直接成本，在对最后贷款人提供决策建议时，容易比较倾向于进行救助，央行则必须考虑最后贷款人政策对自身资产及货币供应量的影响，因此在救助对象､目标､标准及方案的选择上，出发点是难以统一的。

二是时机难判断。首先，由于缺乏流动性很容易向缺乏清偿力转换，区分问题银行是否具有清偿力本身就是一个相当难以掌握的问题(Goodhart，1999)，当央行集最后贷款人和监管职能于一身之时，对局面的判断和时机的选择是比较主动的，但分设后，对救助时机的判断则来源于监管部门提供的外部信息和决策建议。特别是支付危机或流动性危机很多都是由“突发事件”诱发的，在相当短的时间内，央行要对这些外部信息加以判断，并进行及时和正确的决策就变得更加困难了。

三是责任难分担。监管者并不总是代表社会公众利益，他们同样存在着自身利益(Boot，1993?Mixon，1994)，在监管分设体制下，央行和监管部门与政府和公众之间的委托代理关系由一种变为两种了。监管部门承担着现场监管职责，因此在问题银行出现危机之时，无法回避自身的监管责任问题。在这种情况下，有可能加重“监管宽容”，也容易导致救助时机选择上的滞后。从西方国家银行危机处置的实践来看，监管部门往往容易寄希望于靠银行自身的努力逐步扭转局面，使事情不至于发展到需要中央银行进行最后贷款的地步，如在20世纪90年代下半期，作为监管当局的日本大藏省出于对银行丧失信用，从而造成金融体系崩溃，而自身也逃避不了责任的担心和严重的侥幸心理，一再拖延解决银行机构不良资产问题，使日本最终还是无法避免严重的银行倒闭风潮。另一方面，从中央银行角度来看，由于不承担监管职能，也就存在着对救助动因和救助效果的某种责任转嫁可能，因此，一旦发生银行危机，不论在救助前或救助后，央行和监管当局都难免对责任的分担问题争执不下，这最终必然会影响到最后贷款人政策的有效性。

四是监督难落实。在最后贷款人救助后，对借款的问题银行的持续监管是关系到央行资产安全和防范道德风险的重要环节。一旦问题银行情况出现恶化，中央银行必须要对最后贷款人政策进行及时的调整，必要时要采取严格的资产保全措施，或对问题银行的股东及管理层进行惩罚。如果央行仅履行最后贷款人的职责，而不具备贷后监督的职能，对应于其自身承担的巨大风险，央行在最后贷款发放问题上将很难作出正确的判断和权衡。同时，监管部门在问题银行申请最后贷款人救助过程中，只拥有建议权而不具备决策权，在进行贷后监管的过程中，完全也有责任转嫁的可能，这时，监管的动力和压力不是来源于内部，而是来源于外部，因此很有可能影响到监管的有效性。

总之，在信息不对称及监管分设的前提下，最后贷款人政策的有效性取决于监管部门提供信息的及时性和有效性。如果央行感觉到风险巨大，而不得不再次对问题银行组织现场检查的话，将直接地导致监管的重复，间接地导致监管部门审慎监管职能和动机的弱化。因此，从最后贷款人的角度来看，如何克服“内部角色冲突”的外部化，建立行之有效的监管合作模式就成为影响最后贷款人政策有效性的重要前提。

三､关于我国最后贷款人制度下的监管合作模式的思考和建议

2003年银监会成立后，为解决监管分设情况下的信息共享和监管合作问题，在《中华人民共和国中国人民银行法》(2003年12月17日)第九条中规定，国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定，第35条规定，人行可以要求银行报送报表，并应当和银监会及其他金融监管机构建立监督管理信息共享机制;《中华人民共和国银行业监督管理法》(2003年12月27日)第6条中规定，银监会应当和中国人民银行､国务院其他金融监管机构建立监督管理信息共享机制。这可以说是从立法上对监管合作模式进行了初步明确。

但对于问题银行处置过程中的监管合作模式的规定则是相当含混的，通过对《人行法》和《银行业监督管理法》进行考察，可以发现在最后贷款人政策上的监管合作模式上存在下列问题:

一､不对称信息､银行危机与最后贷款人救助

银行的“不对称信息”问题体现在三个方面:一是银行与贷款客户之间存在不对称信息;二是银行与存款人之间存在不对称信息;三是银行与监管者之间存在不对称信息。

在当代西方经济学的研究中，不对称信息被证明是导致银行危机频发的主要原因。首先，银行资产负债平衡表的显着特征是“借短贷长”，资产与负债的不匹配性(asset-liabilitymismatch)决定了银行容易遭受到存款者的挤兑，在信息不对称的情况下，银行任何的对策又会引起存款人对风险的认知，存款人出于协调问题(co-ordinationproblems)而加剧挤兑的行为，因此任何具有不确定性的外部事件(sunspot)都会导致银行挤兑，在流动性危机中银行如果不寻求外部支持，就难以避免挤兑引发的破产(DiamondandDybig，1983)。其次，信息不对称使具有清偿力的银行一样容易遭到挤兑:通过在协调问题中引入不对称信息的概念，证明除了sunspot以外，如果银行的稳健性是不确定的，在挤兑发生时，挤兑行为本身是一个容易被存款人观察得到的信号，存款人比其他存款人先发制人地取出存款是具有合理性的(MorrisandShin，1999)，在一个多银行的体系下，由于信息不对称，存款人会收到不完全的信息，出于清偿(pay-off)的外部化和信息的外部化引起的羊群效应，“无效率”的恐慌将会发生，存款人将对那些具有清偿力的银行进行挤兑(Chen，1999)。第三，代理问题也导致挤兑容易在银行业发生:由于存款人并不能很容易地获得银行状况的信息，存款人与银行的管理者之间就引发了代理问题，如果存款人认为管理者的行为是不够谨慎的，他们可以用提款的方式来约束管理者，这也就造成了挤兑(CalomirisandKahn，1991?Davis，1995)。第四，市场失败导致市场不能顺利地提供流动性正是金融危机的特征:信息的外部化将导致银行间市场遭到破坏，由于“柠檬市场问题”的存在，使得同业市场上那些有流动性剩余的银行很难搞清楚有流动性需求的银行的动机和资产负债的真实情况，在危机发生时，银行同业市场变得越来越谨慎，也越来越不愿发放同业贷款，这样的后果是，银行同业市场就此崩溃，即使是具备清偿力的银行也无法顺利地从市场上获得流动性(Flannery，1996)，同时，每家银行都会因为自己如果缺乏流动性时难以从市场上借到款，而会拒绝借款，因此，银行同业市场的流动性将会枯竭(Freixas，ParigiandRochet，1998)。第五，银行挤兑的传染性给整个金融体系带来巨大的系统性风险:与其他行业相比，银行业更加容易发生挤兑传染，无论是“信息性挤兑传染”亦或是“非信息性挤兑传染”。这是因为，一方面存款人对存款的银行的内部信息通常都缺乏足够的､准确的了解，因而在恐慌出现时，无法区分银行的不同，当一家银行或部分银行倒闭时，存款人出于对其他银行的清偿能力的关注和对无法得到偿付的担心，将会采取行动争取尽快地从银行中取出存款，这种行为的极端表现形式就是银行的挤兑及挤兑的传染(DiamondandDybig，1983)。另一方面，银行是同业市场的积极参与者，亦是支付系统的主要结算者，银行的内在关联性导致金融系统变成为一个脆弱的网络，在这个网络中，遍布着银行之间彼此关联的借方-贷方的关系，一旦一个很小的危机出现，都会通过敞口在系统内不断地被放大，从而给整个系统带来巨大的风险(Solow，1992)。银行挤兑的传染性具有引起其他银行乃至整个金融体系震荡的溢出效应，其结果可能会导致更大范围的挤兑，危及公众对整个金融制度的信心，影响银行系统功能的发挥，最终会对宏观经济造成沉重的打击。从基于不对称信息基础上的金融体系的脆弱性出发，在现代金融市场上，单个银行的失败将导致整个系统遭受到“瀑布般快速坠落的冲击”(AllenandGale，andFreixas，ParigiandRochet)，因此，必须有一个公共部门来承担最后贷款人职责。

部分准备金体系的存在及央行对法定货币发行权垄断权使得最后贷款人职能应该也必须由中央银行来承担(Thornton，1939;Bagehot，1962;HumphreyandKeleher，1984)。从现代中央银行制度的历史变迁来看，中央银行充当最后贷款人为19世纪下半叶和20世纪初西方国家危机频发的金融市场提供了弹性货币供给机制，改善了银行的合约结构，减轻了危机和经济周期的严重危害，对整体经济活动来说是有很大的积极作用的(Miron，1986)。通过对英格兰银行和美联储制度的确立过程进行考察，不难得出下列的结论:现代中央银行最基本的制度特征是他的最后贷款人功能，而现代中央银行的“显化功能”——金融监管功能，则可归结为是对中央银行最后贷款人变迁过程的延伸(范建军，2004)。正是由于银行和最后贷款人之间不对称信息的存在，最后贷款人提供了弹性货币供给却会引起商业银行的道德风险和逆向选择问题。因此，中央银行必须在道德风险和危机发生的可能性之间作出权衡，这也使得中央银行对商业银行内部信息的掌握变得十分重要。一方面，央行只有在第一手监管信息的基础上，贷款给那些被同业市场错误地认为是没有偿付能力的银行才被证明是有效率的(Berget，1998);另一方面，为保证最后贷款人的“成本最小化”，从而避免最后贷款资源被滥用，最后贷款人也必须对商业银行进行监管。

二､最后贷款人的“内部角色冲突”及其外部化问题

央行同时肩负货币政策和银行监管的双重职能，因此被指责为存在着“内部角色冲突”。这种“内部角色冲突”很容易导致“监管捕获”或者“监管宽容”的问题，也就是说，作为银行监管者，央行可能会更倾向于尽可能少地采取不利于银行体系利益的政策，这样做最终会给整个金融体系带来巨大的风险，并损害纳税人的利益。这也正是近年来国际上监管分离趋势有所加强，以及我国2003年银监会从央行分离出去的初衷之一。

但是，最后贷款人的“内部角色冲突”并没有伴随着监管职能的“物理”隔离而解决，相反则是“外部化”了。中央银行作为最后贷款人没有关于贷款对象的第一手的信息，监管部门即使有第一手的信息却又无法对是否进行最后贷款人救助进行决策，这种基于信息不对称基础上责权利的不对等，使得最后贷款人操作存在下列的“外部角色冲突”难题:

一是标准难统一。首先，监管部门具有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息(钟伟，2003)，容易从尽快平息危机事件的负面影响的角度出发，对救助目标的选择可能更多地考虑短期均衡，央行则可能会更多地从对货币政策及经济增长的影响出发，考虑处置方案对长期均衡的影响。其次，监管部门不承担最后贷款人政策的直接成本，在对最后贷款人提供决策建议时，容易比较倾向于进行救助，央行则必须考虑最后贷款人政策对自身资产及货币供应量的影响，因此在救助对象､目标､标准及方案的选择上，出发点是难以统一的。

二是时机难判断。首先，由于缺乏流动性很容易向缺乏清偿力转换，区分问题银行是否具有清偿力本身就是一个相当难以掌握的问题(Goodhart，1999)，当央行集最后贷款人和监管职能于一身之时，对局面的判断和时机的选择是比较主动的，但分设后，对救助时机的判断则来源于监管部门提供的外部信息和决策建议。特别是支付危机或流动性危机很多都是由“突发事件”诱发的，在相当短的时间内，央行要对这些外部信息加以判断，并进行及时和正确的决策就变得更加困难了。

三是责任难分担。监管者并不总是代表社会公众利益，他们同样存在着自身利益(Boot，1993?Mixon，1994)，在监管分设体制下，央行和监管部门与政府和公众之间的委托代理关系由一种变为两种了。监管部门承担着现场监管职责，因此在问题银行出现危机之时，无法回避自身的监管责任问题。在这种情况下，有可能加重“监管宽容”，也容易导致救助时机选择上的滞后。从西方国家银行危机处置的实践来看，监管部门往往容易寄希望于靠银行自身的努力逐步扭转局面，使事情不至于发展到需要中央银行进行最后贷款的地步，如在20世纪90年代下半期，作为监管当局的日本大藏省出于对银行丧失信用，从而造成金融体系崩溃，而自身也逃避不了责任的担心和严重的侥幸心理，一再拖延解决银行机构不良资产问题，使日本最终还是无法避免严重的银行倒闭风潮。另一方面，从中央银行角度来看，由于不承担监管职能，也就存在着对救助动因和救助效果的某种责任转嫁可能，因此，一旦发生银行危机，不论在救助前或救助后，央行和监管当