代建制是工程项目管理全面发展重要商机

代建制是工程工程管理全面发展地重要商机中国国际工程咨询公司 郭建强本文结合国内代建制地试点经验 ,论述实施代建制地意义和作用 ,展望我国委托代建市场地发展趋势和商机,探讨如何打造具有竞争力地工程工程代建企业 .“代建制”是对我国政府投资地公益性建设工程管理模式进行市场化改革地重要举措 .“代建制”含有“代建”和“制度”两重含义：“代建”是指投资人将建设工程委托给专业化工程工程管理公司代为建设直至交付使用（即建设工程总承包）；“制”是制度 ,规定在政府投资地公益性建设工程中采用这种工程管理模式.委托代建源于国际上通用地工程工程总承包 ,但我国地“代建制”中还包括了制度地内涵 ,是结合国情地一项政府管理创新 .从法律环境上看 ,我国地合同法、招投标法等已为实施代建制提供了法律依据 .金融体制地改革对政府投资工程实施代建制影响很小 .政府地投资领域已界定清晰 .近年来国内代建制工程试点已取得了成功经验 .因此,在政府投资地建设工程中实行代建制地体积和时机已经成熟 ,2004年将进入一个高速发展阶段 .国内推行“代建制”地重要意义如何保证实行国际建设工程地投资目标？如何遵循市场规律？如何提供市场配置规律？如何改革政府规律投资工程地职能？如何落实对政府投资工程地监管？这些都是我国投资体制改革长期以来不断探索地主题.多年来国家实施了多项改革措施 ,如：拨改贷、工程审计、后评价、工程法人责任制、施工监理、稽查制度等,但这些多属于行政性措施 .然而,即将全面推行地代建制将真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段地市场化政府建设工程地管理体系 .下面结合国内地试点经验 ,论述代建制对政府投资工程管理地现实意义及其强大地市场生命力 .1、外购服务,使政府地工程管理向市场化转变多年来,在我国政府投资地公益性建设工程中 ,一直采用地是在投资方、使用方和审计建造商之间 ,由使用单位设立一个临时机构（筹建处、工程建设指挥部等）来管理建设工程 .这种体制地最大缺点是：随着工程通过各项审批后 ,设计和建造商就只对使用人负责了 ,政府投资人对工程实施过程地监管被明显弱化 ,导致超标准、超规模、超预算、拖工期成为常见地现象 .因为这“三超一拖”符合使用人地利益 ,也符合设计和建造人地利益 ,损害地却是政府投资人地利益 ,浪费掉地是纳税人地钱 .实施代建制通过市场招标选择工程代建人 ,即：政府投资人从市场采购工程管理服务资源 .由代建人在工程整个建设过程中提供专业化地工程管理服务 ,对投资人负责,充电相应地法律责任、并获得合理地经济收入（代建服务费） .这种体制既落实了政府投资人对工程监管地深度和力度 ,又使政府对建设工程地管理真正向市场化和目标化管理转变 .例如,上海一个代建制试点工程地经验 .工程名称：上海市公安局收教收治综合基地建设工程委托方（政府投资人）：上海市计委受委托方（代建人）：上海投资咨询公司工程使用单位：上海市公安局代建简况：上海投资咨询公司与上海市公安局监管处共同组建了工程筹建处 .筹建处主任为工程建设期法人代表 ,由咨询公司派员担任 .使用单位派员担任副主任 .咨询公司向筹建处派出了工程、建筑、设备、造价、基建和财务等 10名高中级技术职称地管理人员 .市公安局派出熟悉收容监管地干警参加筹建处工作.筹建处地主要责任是：※筹建处与政府签订建设投资包干协议 ,不得扩大规模和提高建设标准 .※筹建处对使用单位负责 ,保证满足使用单位地合理要求 .※遵守国家和地方政府地法规政策 ,按规定地建设程序进行工程建设 .负责招标发包和各类合同地管理 .建立完善地内部和对外信息管理系统 .定期向政府部门报告工作 ,接受政府部门地监督 .※在筹建处建立了一套完整地办公例会、统计报表、费用报销、工程款拨付、财会、招标发包、合同管理、廉正规定等一系列制度 ,规范各方人员地职业行为 .筹建处在指定地银行设立专向基建帐户 ,市财政局按概预算计划将建设资金拨入指定帐户 .建设资金专款专用,接受市计委和市财政局地审查和监督.上海投资咨询公司总结地主要经验有：1）根据委托代建合同地要求,筹建处自觉按照批准规模和标准进行工程建设,严格控制建设成本.如果由建设单位自行控制投资,较难避免随意改动、提高建设标准,导致突破投资.其中关键是要理顺利益机制.（2）咨询公司必须主动依靠和尊重使用单位地意见 ,虚心听取他们地合理要求 ,并在工程实施中给予实现.有了最终用户在使用方面地专业指导和工作支持 ,才能保证工程建设成果满足使用者地实际需要 .（3）上海市计委充分发挥了咨询公司专业技术力量和积累地工程经验 ,为业主把好技术关、造价关和各类采购地质量关 .定期向上海市计委汇报工程进展情况 ,使投资人对工程地监督真正落实到了工程建设过程之中.依托代建服务,提高政府投资工程地管理水平通过充分发挥代建企业地专业优势和积累地工程经验 ,可切实保证对工程质量、进度和成本地有效控制.例如,代建企业可以通过优化建设方案,控制建设成本；可以按照规范地招标程序,选择优秀地施工队伍和技术设备供应商；可以准确核定工程量和工程进度,避免高估冒领建设资金；可以有效地减少工程分险所组成地各种损失 .根据代建合同 ,代建企业有责任随时向投资人报告工程地进度、质量和成本（ TQC）地进展情况,是政府投资人始终心中有数、将及时有效 .对政府投资人来说 ,委托代建是真正把政府投资人对工程地监控溶入建设工程中 ,同时政府又从具体地工程管理工作中解脱出来 ,把精力集中到目标性监控和规范市场规则地本职工作之中 .例如,在北京回龙观医院扩建工程地代建制试点中 ,北京高效房地产开放公司（代建企业）总结了很好地经验 ,简单介绍如下：代建制试点工程：北京回龙观医院病房楼委托方（政府投资人）：北京市发展改革委员会受委托方（代建人）：北京高校房地产开放公司工程地使用单位：北京市回龙观医院北京高校房地产开放公司总结地试点经验是：作为委托代建合同中地乙方

,是要承担法律责任地

.乙方必须按照委托合同要求

,严格控制工程地建设成本、质量和工期

,保证建设资金专款专用

,并接受有关部门地监督审查

.这就使整个工程地建设资金、工期进度、工程质量都处于可控状态

.例如：为使回龙观医院扩建工程地投资始终控制在预算范围内

,北京高校房地产开发公司合理调整了设计和施工方案

,消化了涨出地400万元工程建筑费

,得到了北京市发展改革委员会、卫生局和回龙观医院地充分肯定

.3、遵循市场规则规范政府地投资行为招标、合同都是市场规则 ,受法律保护,约束合同双方.在市场体系中,政府投资人也要根据委托合同来履行自己地职责 ,规范政府自身投资行为 ,遵循市场规则,接受市场监督 .代建制可有效地防御建设工程中地暗箱操作和腐败交易 .例如：厦门市从 1993年开始,针对市财政性投资建设工程管理中“建设、监管、使用”混为一体地弊端,导致工程难以依法建设,建设管理水平低下和贪污腐败等问题,将一些基础设施和公益性地政府投资工程委托给一些有实力地专业公司实施工程建设,对政府投资人负责,取得了良好成效.湖南、贵州、福建等地在代建制改革方案中 ,都认为代建制可抑制建设工程中地腐败行为 .4、积累工程管理经验 ,通过建设工程地管理水平专业化地工程工程管理企业能够主动积累工程经验和教训 ,并使继后地其他工程受益 .而临时筹建机构很难做到.代建企业积累地知识、技能、经验和教训对投资人来说十分宝贵 ,使业主既可以获得专业化地工程管理能力,又可规避很多常见地风险损失 .5、加速我国工程工程管理与国际接轨为满足业主对工程代建服务地客观需求 ,工程代建服务必须对实现工程建设地整体目标负责 ,必须贯穿于工程建设地全过程 ,而不是只承担其中一部分贯穿或某个阶段地管理 .因此,工程代建服务必然要涵盖美国PMI对工程管理所确定地九类知识领域和五个联动工程过程 .这将从根本上推动我国过程建设工程地管理从分段交接、总责模糊、管理水平低下地现状向全过程建设工程管理转变 ,加速与国际水平接轨 .新兴地市场,巨大地商机政府投资人通过市场招标、采购专业化地工程管理服务 ,与其他社会投资人采购管理服务地市场行为一样.推行代建制将在我国投资市场形成相当规模地工程委托需求 ,专业化地工程管理服务企业亦会应运而生,形成一个新兴地供需市场 ,蕴含着巨大商机和发展潜力 .1、2004年国内代建制地发展趋势近些年来,国内代建制试点经验已日趋成熟 .表1集中了9项标志性信息,预示着 2004年国内代建制地发展趋势.2、代建市场地容量及其扩张趋势在全国推广代建制地初期 ,政府委托代建地工程大多数会集中在社会公益性建设工程 .市场需求主要来源于政府投资人或以政府投资人为主地投资合伙人 .由于国家把委托代建作为一项制度性改革措施 ,所以市场需求地上升速度会很快,在近两三年内会形成相当大地市场容量.粗略估算如下：1999~2002年,国家对社会公益性建设工程投资诼年大幅度增加,见表2.参考建设部对厦门市代建制试点工程代建费占工程总投资地平均比例,以及2002年国家对公益事业地基本建设投资总额,可以粗略估算出2004年全国公益性建设工程地代建市场容量约为140亿元.随着我国投资主体多元化地发展,委托代建地市场范围还会逐步扩大到基础设施建设领域,以及社会投资合伙人地工程建设工程之中.例如：上海已在“十五”期间利用国内各种资金,形成多元化投资主体,建设上海周边地高速公路,已经将代建制试点拓展到了基础设施建设领域,标志着重要地扩张趋势.简要介绍如下：上海“十五”期间预计建成650公里高速公路网.自2000年上海正式向境外投资人开放高速公路投资领域以来,已完成了11个工程地招商,涉及总投资268亿元,协议引进社会资金约210亿元,其中民营企业与国有企业地投入资金各占一半,形成了多元化地投资主体.虽然这些投资人熟悉融资和投资管理,但普遍对管理工程建设工程心中无底,因此委托上海市政工程建设发展有限公司承担全过程工程代建.该公司为社会各方投资人提供了工程决策；在工程实施阶段,又根据业主地委托对工程进行建设管理.目前,上海所有采用社会化招商地高速公路工程都实行了代建制,大大提高了高速公路工程地建设管理水平和投资效益.上海地发展表明：多元化投资主体也有工程委托代建地实际需要.３、抓住商机才能进入市场政府投资工程地委托代建是一个潜力巨大、趋于规范、可持续发展地工程公路服务市场,并可带动社会多元化投资主体对委托代建地需求.这些需求为工程公路咨询企业提供了难得地商机和发展空间.商机也是挑战,.因为政府投资人（业主）需要代建企业提供全过程工程管理服务,但目前我国具备这种服务能力地过程介绍工程管理企业很小,可以说是凤毛麟角.但是,企业可以通过优势互补、紧密合作、联合投标为业主提供全过程管理服务.采用联合互补造成地代建人可以满足市场需求,又有利企业向全过程工程管理服务拓展能力.对国内大型工程咨询企业来说,需要尽快具备全过程工程管理服务地能力,而不是单纯提供工程前期阶段地咨询服务,或单纯提供施工阶段地工程监理.总之,面对委托代建地市场需求,工程工程咨询服务企业各有自身地长处和短处,只有抓住商机地开拓者才能在市场竞争中获得持续发展地竞争力 .打造具有竞争力地工程工程代建企业承担代建工程地企业需要提供全过程工程管理服务 ,这是业主地需求 .国外地工程管理咨询企业通常在某些产业具备这样地能力我们先浏览一家美国工程管理顾问公司－美国波肯国际顾问公司（ BoykenInternationalUSA ）地缩影： Boyken是一个国际化地工程顾问公司 ,在交通运输、文教设施、政府设施、医疗卫生设施地介绍工程领域为业主提供全过程工程管理服务 ,其中包括战略策划、可行性研究、估算预算、施工管理和竣工验收 .该估算近期完成地和正在进行地典型工程有：英国伦敦希思罗国际机场扩建工程（投资规模 33亿美元）.Boyken 是工程建造总负责方（ theroleofEx-ecutiveConstructor ）,具体负责工程控制规则 ,目前该工程处于计划和初步设计阶段 .美国佐治亚理工学院环境科学技术中心（投资规模 4500美元）.Boyken 负责工程计划、预算审查和工程管理工作（工程总承包） .该工程在2002年7月完工.美国Douglasville 地会议+饭店中心（投资规模 3210万美元）.其中会议中心属政府所有 ,饭店属开发商所有.Boyken 作为业主委托地工程代理人（ owner’srepresentative ）,为业主提供全程工程管理服务.该工程设计已完成 ,目前尚未开工.国内工程管理咨询企业缺乏哪些能力对目前地现状进行总体比较如表 3所示.从表 3中地比较可见：国内企业具有某些阶段地工程管理能力 ,但没有构成工程全过程管理所需地服务能力,在工程融资和构成保险方面基本上是我国地金融体制改革尚处于初期发展阶段 .但是,随着国际金融体制改革地不断深化 ,向WTO承诺开放服务贸易市场地时间表以及业主对多元融资地实际需求 ,工程融资和工程保险方面地咨询服务将很快成为业主地基本需求 .例如：2003年10月,北京市已对投标奥运场馆建设地工程法人明确提出了融资地要求：要求中标地工程法人负责工程地融资、设计、建设和运营 .因此,国内工程管理咨询企业应早做准备 .根据市场目标配置资源 ,调整组织结构委托代建应当是工程管理咨询企业地一个重要市场目标 .主要原因是：（1）政府委托代建地市场容量很大 ,稳定性和规范性程度高 .（2）具备全过程工程管理咨询服务能力地企业才是建设工程管理咨询市场中地主力军 .企业资源应当根据市场目标进行配置 .企业组织结构应当为所配置资源向确定目标高效转化而服务 .中小型工程咨询企业可采用优势互补、联合投标地方式进入委托代建市场 .这些企业一般是特长突出、组织灵活,但资源十分有限 .它们把自身地特长打造精良 ,通过联合体中地相互依赖和密切协作 ,形成整体竞争能力.其中,能力配套、工程管理服务地质量和协作效率应当是联合体中资源配置和组织结构中考虑地三项首要问题.大型工程咨询企业则应注重能力地拓展 ,形成全过程工程管理服务地竞争能力 .可考虑地资源配置方式有：企业资源重组、外聘专家组成团队、企业并购、构成战略联盟、中外合资或合作等 .在组织方式上应注重综合激励和柔性应变 .人才团队是企业竞争力地核心虽然其他资源也是不可缺少地 ,但人才团队是工程管理咨询企业头等重要地资源 ,是企业资源配置地中心任务,也是人力资源部门服务地主要对象 .因为工程代建服务是综合知识运用加经验积累地智力劳动 ,是一个人才协作团队地合成能力 .虽然我国目前达到根据公认标准地工程管理人才（例如 PMP）十分短缺,但具有某类知识和经验地人才很多 .所以,只要真正实行以人为本、用人之长、报酬合理、知识产权清晰地企业用人制度,就可以聚集企业所需地各类人才 ,打造实现企业市场目标地人才团队 .表1 预示2004 年我国代建制发展地重要信息1国家发改委主任马凯在 2003年12月召开地全国发展和改革工作会议上说：明年要组织实施投资体制改革,积极推行政府投资工程地“代建制”试点 .2建设部颁布“关于培育发展工程总承包和工程工程管理企业地指导意见”3北京发改委主任丁向阳在 2003年 11月地信息披露会上宣布：对非经营性基础设施工程将采用代建制方式进行建设北京市政府正在积极制定投资工程地代建制相关管理办法2003年北京市政府开始在一些市政建设工程和奥运会建设