经济转型政府治理与体制性约束

转型经济视角下政府治理及体制性约束靳继东（东北财经大学公共管理学院大连116025）靳继东，1974年生，政治学博士，东北财经大学应用经济学博士后流动站、公共管理学院，主要研究方向为政治学理论、政府理论和公共财政理论。通讯地址：东北财经大学公共管理学院渐：顺11602尝5返Email记:月蛇jjd74衔04@si描na.co爱m诸Tel:帮0411灯-8473浸9126；茫13322岗20238盟1堤转型茫经济龟视角下陆政府贱治理阳及麦体制性约束靳继东拿（隆东北财经大吃学龄吓应用经济学薯博士后流动章站贷，辽宁大颂连染，煤1160旷25）搅[论文摘要耻]是天转型经济坛研究屿为带分析经济转夕型售与政府治理己提供了一个倾新的理论真视角。柔经济转型落与府政府治理变拳革糖是当代中国奥经济、政治妇发展两个基梁本变量，二手者傍相互作用、弟互为因果，匪都受制于转匠型期中国社探会的体制性哨约束。瞒1978年魔以来匙由计划向市返场的遍经济垒转型煌既是政府治附理变革的后金果，又构成猜后者最根本补的驱动力。例在经济转型眉背景下，甲政府池应椅适时斧地默调整治理理介念妇，垂协调合法性冒与合理性、侮公平与效率燥的关系，重榨塑诉政府与市场罩、顺政府与社会且的关系，靠建构有效政妈府，拢实现社会和株谐、可持续雪的发展。同洒时，政府治防理也面临盾一系列废体制性约束殊因素。疤[关键词]俘汽转型涛经济胡政府治理顶体制性约晒束跳[基金项目吓]营合教育部人文渔社会科学规陕划封基金项目：反发展中国家晚的社会均衡印发展与政府奶作用比较研畏究荡（05JA俊81000瞧4）壁；辽宁省社呜科联200块6年经济社镜会发展画项目：姜经济转型、鞠治理创新与由体制性约束环——院辽宁经济振齿兴进程中的直政府治理能吗力问题研究德（匆2006l油nsklk碧tfx-2怨3-08替）表转型经济袄研究的兴起厘和发展为名分析当代中燕国的经济狐转型和政府帽治理问题圣提供了一个驾新的汽理论视角锅。员在妨这一克视角下，笋1978年们以来装的剃中国经济扩转型言包括两个层峰面：第一，饱资源配置基抢本方式从计浸划经济到市脑场经济的转昏型北；第二，决扔定资源配置赤方式的政府仆治理规则的僻变革率和创新。对炭于中国草转型过程而失言，这两个角层面是相互农作用、互为抚因果的。一年方面，经济游转型炼的煌显著绩效实暗则乞是政府治理常规则变革与幕创新的经济狸表现鱼，提其饼最终叶成功也次取决于政府喷治理变革的召深入发展晚；另一方面炎，傍市场化取向流的肤经济变革圾每向前推进花一步，都将苗构门成陈政府治理创补新的根本狭动议力漆，候将贫对政府治理圆变革嫌提出患新磁的昏要求和挑战纺。喊本文以见转型经济研纹究为理论视卫角，以当代饶中国阿政府治理变育革与经济转苏型的态互何动串关系为逻辑烈主线胁，主要探讨跃经济涌转型对政府景治理变革幼的挑战和要想求，逮政府治理的酿基本取向以扶及面临的体屑制性约束因父素等问题尸。一化20世纪8贝0撒、罪90宫年代往，嫁一些国家听放弃计划经盯济沈，开启思向毙市场咏经济的转型惹过程，对嫩这些针国家的经济歼生活以及经倚济学研究棍产生曾了袖重要影响节。上中国经济转犁型于70年床代末从体制读外农村经济充体制改革开肌始，市场机扯制的作用和叶范围逐步深赛化，并在1剪992纯年正式明确致社会主劲义市场经济畜的转型罢目标。就宏翠观经济而言浅，中国的转纠型表现及其填所取得的巨搜大成就是前禽所未有的颂。春世界银行指阵出，限在所有转型津国家中，地中国的转型变绩效尼近乎柱“像奇迹岸”暂，轮“理中国只用了昼一代人的时释间，取得了播其他国家用便了几个世纪绩才井能未取得的成就榜。在一暮个人口超过辉非洲和拉丁厦美洲人口总青和的国家，功这是我们这兼个时代最令到人注北目的发展。陵”世界银行《2023年的中国：新世纪的发展挑战》，中国财政经济出版社，1997年版，第1页。设大规模经济柄转型的实践视以及经济领掏域内发生的佛深刻变化，市对传统经济秤学既是挑战绢，又是机遇敲。针对经济更转型实践的吐理论研究形蒜成一个新的涨经济学市分支贪——臭转型经济研崇究，其核心岗是伴随资源穷配置根本方哗式从计划走雄向市场而展凶开的大规模苍制度变迁与盯创新过程，奉主要对经济雪转型中的制译度变迁、路气径选择和绩坝效评估等问认世界银行《2023年的中国：新世纪的发展挑战》，中国财政经济出版社，1997年版，第1页。孕以转型经济子研究为出发蒜点，不同学宫者从不同张角度沫对中国经济痕转型进行了纯理论分析。格一些西方学额者根据新自爽由主义、新跟古典经济学桑等观点，论助证中国市场怪化经济转型诞的必要性；蚁一些中国学胡者则提出嫩“赌中国的过渡扛经济学麦”之概念，董侧重诊研究中国从肠计划经济体跌制向市场经驴济体制转型府过程中的具裕体问题盛洪“中国过渡的经济学”，《中国的过渡经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，2006年版，第1-15页。错。林毅夫、径蔡昉、李周阻等认为，8者0年代改革卷之前，微观俯经营机制、规资源计划配描置和宏观政正策环境等三肯位一体式的旁传统经济体独制已经弊端斑重重，中央弓和地方权力铺此消彼长式休的镇“碍行政分权式君”勤改革根本未子曾触动这一极体制的深层寄次问题，持“急文革亭”座结束后国民名经济几近崩护溃的边缘，物最终导致了逮以市场化为质取向的经济街改革；林毅夫蔡昉李周“经济改革的历程”，《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，上海人民出版社，1999年版，第137-180页。到杰雷夫鞠·律萨克斯、胡贝永泰、杨小座凯等认为，记20世纪5铲0年代中期状以后的中国竿经济并不是掘严格意义上梅的中央计划时经济体制，皱而是某种地盒方分权式的涝计划经济模醋式。这种模疯式没有使中疲国像苏联那姨样迅速地实黄现工业化，贡但在某种程论度上为70碍年代末开启愁的经济改革或进程奠定了蝴基础。杰雷夫·萨克斯、胡永泰、杨小凯“经济改革与宪政转型”《开放时代》，2000年第7期，第10-12页；世界银行《1996年世界发展报告：从计划到市场》，中国财政经济出版社，1996年版，第3页。狡也有学者针茎对中国经济顾转型方式和壮路径选择问谋题，今对激进式改简革和渐进式早改革的优劣卸利弊袍进行比较研蛋究。樊纲从绢改革的成本党——详收益角度，辫分别阐释了布激进式改革戒与渐进式改务革各自的优症劣利弊，认葡为中国的市是场化经济转历型是渐进式劈改革的成功提典范樊纲“两种改革成本与两种改革方式”，盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，2006年版，第138-165页。盲；林毅夫等执进一步总结喉了诸如增量伴改革、试点僻推广、非激愧进性革等中酒国渐进式经你济转型的具铲体特征，强束调渐进式改烂革与中国国辆情的适应性齿。林毅夫蔡昉李周“论中国经济改革的渐进式道路”，盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，2006年版，第185-212页。晨杨小凯等则厦认为，渐进直式改革常常井与国有资产穴流失、大规寄盛洪“中国过渡的经济学”，《中国的过渡经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，2006年版，第1-15页。林毅夫蔡昉李周“经济改革的历程”，《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，上海人民出版社，1999年版，第137-180页。杰雷夫·萨克斯、胡永泰、杨小凯“经济改革与宪政转型”《开放时代》，2000年第7期，第10-12页；世界银行《1996年世界发展报告：从计划到市场》，中国财政经济出版社，1996年版，第3页。樊纲“两种改革成本与两种改革方式”，盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，2006年版，第138-165页。林毅夫蔡昉李周“论中国经济改革的渐进式道路”，盛洪主编《中国的过渡经济学》，上海三联书店，上海人民出版社，2006年版，第185-212页。杰雷夫·萨克斯胡永泰杨小凯“经济改革与宪政转型”，《开放时代》，2000年第7期，第17-22页。泪对中国经济侄转型研究榜的赴逻辑切入点菌、研究视角距的误不同踢，鹅甚至靠对转型内涵画的多维界定勒，充分表明壤当代中国经廉济转型的复歌杂性。徐诤权衡“中国转型经济及其政治经济学意义”，《学术月刊》，2003年第3期，第44-49页。区本文认为，潮1978年弱以来中国经卫济转型包括辫两个层面：争第一，资源姓配置基本方蝶式的转型，附即从计划经市济到市场经载济的转换；谅第二，决定魄资源配置方他式的政府治籍理规则的转弊变和创新，祸即政府对利潮益、权力与饲权利等关系耻的重新调整生。经济转型每与政府治理撇是互为因果域的，经济转限型为政府治阅理提供了伏根本的驱动巡力，而没有慈政府治理模戏式的变革与秤创新，经济沿转型最终也割难以取得狐成功。盈如果将经济干转型的研究厅局限在经济蒙学领域，则职很难解释经功济转型过程霜的复杂性，威而且也将忽各视政府治理肾规则变革对使徐诤权衡“中国转型经济及其政治经济学意义”，《学术月刊》，2003年第3期，第44-49页。砖改革以来，面中国经济转土型和政府治它理变革呈现穴以下基本特偶征陪：黑首先，经济期转型的启动本和初始阶段本不是一个嗽“申自下而上权”为的自发演进稍过程，而是球一场峰“秋自上而下落”敲由政府推动掩的振“瓣革命表”曲。热若尔夏·戚罗兰指出，坑“亲1989年撒以前惟一的极重要转型经集验是中国的萄经验，而中共国的政治经症济环境与欧织洲国家有很劈大不同。棋”热若尔·罗兰《转型与经济学》，北京大学出版社，2002年版，第17页。甘中国经济转选型起始于1贡978年中鬼共十一届三钢中全会。当池时，面对被济此前的解历次政治运继动准破坏霉的酬早期经济成霜就剧以及置刚刚结束的条“见文革搜”仇造成挣的经济混乱枣，政治领导练人决定回归猾中共乡“亩八大垒”兵路线，实现柏党和政府工餐作重心向社锋会主义经济萝建设方面的替转移。《邓小平文选》（第三卷），1993年版，第2页。语然而，与础“似八大悦”纪路线相比，悠1978年卧启始的经济牛政策的逻辑维及后果等是钥迥异的。一开方面，阁“旱八大跑”待路线是怎在社会主义系公有制初步袖确立竭，苏联计划择经济模式的阳弊端还没有饼充分显现版的求背景下形成刚的，行政指肃令仍是资源抗配置以及经童济运行机制声的基本方式译；而197舍8年经济改雪革的基本背延景是，中央尽集权式计划朗经济体制的看低效率已经仿彻底暴露，迁以往依赖漏“薪行政分权务”来方式纠正苏黎联模式的弊笨端缺乏绩效袜。《毛泽东著作选读》（下），人民出版社，1986年版，第720-744页。镜因此，经济赴政策促的胀根咱本取向敢是探寻对传果统计划经济胞体制的改革缘之道，扩大稻和强化市场戒机制在资源叮配置和经济择运作中的作答用。另一方吓面，与八大萌路线相比，城1978年冻的经济改革盘更具政治性买、紧迫性，据以宏观的政俭治视野来看掉待和解决经词济发展和改腹革问题的思融路较为明显切。邓小平指王出，括“经济工作交是当前最大休的政治，经船济问题是压南倒一切的政统治问题。不熟只是当前，蚕恐怕今后长嘉期的工作重邻点都要放在皇经济工作上井面”桥，肥“害政治工作要蛾落实到经济稼上面，政治金问题要从经夺济的角度来忙解决”黎，学“要用经济库办法解决政剂治问题、社授会问题”。《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1983年版，第194、195、196页。爷从政治的角严度来看待和谱解决经济问乞题，决定了泻经济转型的浪启动必然具壁有强烈的政葬治主导色彩演，70年代塑末至80年狮代中期的转愧热若尔·罗兰《转型与经济学》，北京大学出版社，2002年版，第17页。《邓小平文选》（第三卷），1993年版，第2页。《毛泽东著作选读》（下），人民出版社，1986年版，第720-744页。《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1983年版，第194、195、196页。赴第二，经济渔转型的成功煎是政府治理雄变革的经济盘后果。经济闷改革与转型讽伴随以大规冻模的制度变踢迁与创新，轻政府治理规窃则的变革是影其中最活跃乘且具主导性疫的因素。从攀实行体制外遮农村家庭联月产承包责任响制到城市经锁济体制改革欣的全面展开任，从放权让墓利到政企分埋开，建立现现代企业制度党，再到社会血主义市场经饮济的初步确后立和发展，额政府治理的境变革与创新屋扮演着关键繁角色。经济关转型的同时受，政府自身逼也在发生一俯系列深刻的疤变革，从政瞎府施政理念肉、结构配置嗓到权力运作堂机制等各个茅环节，政府仆治理模式也台在进行着帅“枝转型泰”订——袋从传统集权肯、全能的政搜府走向民主春、法治、有肤限和责任的窝政府。值得核注意的是，严这种图“房转型渔”暗与经济转型仰是互为作用粮的。一方面乘，政府治理嚼变革必须适档应于经济、倦社会发展的宋需要，尤其冲是适应于社逝会主义市场圈经济对政府闷治理的要求惩；而另一方酷面，由于经许济转型的最均初动力主要淡来自于政府失的推动，以漂及转型期经毫济改革要求厕政府发挥更仁多的作用，封经济转型的劝成功实则有晋赖于政府治墙理变革的及百时推进。氧在此意义上星，经济转型绕的成功是政岸府治理变革直造就的。川第三，经济驰转型先于政封府改革。与宋前苏联和东帐欧等国家的醋激进变革模禁式不同，中概国的经济转泛型采取了晴“柄摸着石头过穷河迷”呈而非跃“记一步踏进深锻渊服”辜的渐进转型宁道路。这种辱渐进转型模问式的现实逻延辑是，转型案首先着眼于亿经济增长，骄并且选择从迷体制外农村灯经济体制改中革为切入点第，右恢复农业生请产的积极性恩,贡然款后敏扩大卖到体制内城魄市经济体制蝴改革厦。这些措施恭是逐据步滨推出的,并幅涉及下放中飘央政府对资姓本支出的权练力。多“式政府善用的纲方法之一是锯在挑选出的方省、地、县坛甚至企业试碌行新的政策半。如果这种搅试点成功,蜡就迅速推广棒。如果不成均功,失败的坛代价往往有粘限。如果政政府感到不利孩于增长或危字及稳定,改柴革措施也会泡被取消偏”世界银行《2023年的中国：新世界的发展挑战》，中国财政经济出版社，1997年版，第12页。踪。房通过选择性装地先难后易话、阶段展开锐的渐进方式赴，经济转型覆相对避开了融深层次、体萍制性等改革踏难点，使得由改革措施能挑够较快取得苍绩效，煮从而希尽可能拿地根减少障了谈转型厉的阻力。同垃时，这也意负味着决定经闭济运行规则冠的政府治理绳等深层次变章革落后于经育济领域的转葱型。与经济除转型的主动舍性相比，政蓝府治理变革签呈现剂滞后性、涨被动性特点世界银行《2023年的中国：新世界的发展挑战》，中国财政经济出版社，1997年版，第12页。爪第四，市场帝经济深入推杂进要求政府密必须进行治侍理转型。经无济转型的核厘心是从计划半经济向市场肌经济转换和瓜过渡。计划疤经济的实质自是一种权力猫经济模式。开在这一模式晚下，国家确触定工业化尤毁其是重工业叙优先的发展职战略，并以蛋公有制形式习占有和控制驾经济企业，徒运用国家计翁划、端行政炎指令等公共蒸权力方式调芝配原材料、升资金、土地毒和劳动力等瓦生产要素，膜以及通过行求政净定价机制确里定利益分配价格局。相比搂之下，市场恋经济是一种享权利经济、扁规则经济模职式，它质疑末国家掌握信虚息的充分性绞，质疑政府布官僚制结构牺对市场信息头的敏感性、竟反应性，质辆疑国有企业卧管理者能够瞒超越阳“贱内部人孙”纪模型的假设没而总是出于堆社会利益进撒行决策“内部人控制”理论是在1994年由日本学者青木昌彦首先提出的。所谓“内部人控制”，就是“经理人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在公司战略决策中得到了充分体现，经理人员常常通过与工人的共谋而这样做的。”在经济转轨过程中，中央计划官员通过撒手放权等方式将原来集中在政府手中的权力下放给国有企业，使已经获得很大控制权的经理们在中央计划当局逐步退出和解体的情况下进一步加强了自己的权力。同时，一方面由于有效的国有资产管理体制尚未建立，经营者缺乏监督，使得经营者利用手中的权力来损害外部所有者的权益，以实现个人或小集体利益最大化。另一方面，由于缺乏竞争性的资本市场和劳动市场以及经营者对企业强有力的控制，导致经营者不会由于经营不善和道德风险而被解雇，只要他们能够得到企业工人的支持。青木昌彦“对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若干问题”，《改革》，1994年第6期。股；强调个体塔的利益驱动捞是人类经济刚生活的原点会，信息的分鄙散性决定了浸理性的有限殊性，而市场揉恰好是弥补滑信息、理性隐有限性的有泊效机制，通极过市场这只富“常看不见的手各”瞒，能够实现声基本生产要做素的配置效劲率；要求通都过制度化、抵法治化的程伞序、规则，驾规范政府行库为在经济生弄活中范围和纵限度，保护著个体的相应阀权利。由此亿，从计划经杏济向市场经才济的转型，振要求政府治口理的根本变冒革，包括规犯范和限制政偶府权力，重竞新设定政府沉职能，以及诞通过改善政“内部人控制”理论是在1994年由日本学者青木昌彦首先提出的。所谓“内部人控制”，就是“经理人员事实上或依法掌握了控制权，他们的利益在公司战略决策中得到了充分体现，经理人员常常通过与工人的共谋而这样做的。”在经济转轨过程中，中央计划官员通过撒手放权等方式将原来集中在政府手中的权力下放给国有企业，使已经获得很大控制权的经理们在中央计划当局逐步退出和解体的情况下进一步加强了自己的权力。同时，一方面由于有效的国有资产管理体制尚未建立，经营者缺乏监督，使得经营者利用手中的权力来损害外部所有者的权益，以实现个人或小集体利益最大化。另一方面，由于缺乏竞争性的资本市场和劳动市场以及经营者对企业强有力的控制，导致经营者不会由于经营不善和道德风险而被解雇，只要他们能够得到企业工人的支持。青木昌彦“对内部人控制的控制：转轨经济中公司治理的若干问题”，《改革》，1994年第6期。二块与传统夕经济学对转拔型问题的叫研究思路不瓣同岸，转型经济训研究志强调芽在非稳定状式态下市场体矛系诸要素之戴间的互补性塞、动态性关石系对转型的耕顺序、速度中、条件和方血式的影响，争以及对市场既激励与法治剧规则、经济厌转轨与政府蜂作用等制度知动态变迁的棚分析。首先茅，转型过程晋充满不确定病性，经济活占动主体和政顶府政策制定怀者欣面对总和诱不确定性进鸽行博弈决策页，经济转型渣与政府作为鼠之间存在明溉显的相关性赢；其次，在秋转型的总和课不确定的情手况下，转型静次序、政策贩措施的抉择吹非常重要；声第三，转型吃前后的政治腾约束对转型轨动力和阻力艇机制有明确扒影响。热若宏尔小·哈罗兰行指出浊，转型是大尺规模制度变满迁的过程，舌它是一个复平杂的动态系卸统，它既影匹响资源配置虫市场规则和在企业的治理础结构秆，也刺包括压更为重要的喷政治性约束坏条件热若尔·罗兰“转型与经济学——政治、市场与企业”，《货币金融评论》2003年第2期。肤。闪根据这一观枯点，政府的充有效互治理是惰决定经济转诸型成败的关歉键役因素，漏“泡一个有效的本政府对于提谁供商品和服护务胡——错以及规则和婆机构躲——塘是必不可少鲜的，这些商父品和服务可犹以使市场繁滴荣，使人民垫过上更健康娘、更快乐的盛生活。没有跨一个有效的损政府，不论局是经济的还哀是社会的可热若尔·罗兰“转型与经济学——政治、市场与企业”，《货币金融评论》2003年第2期。世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年版，第1页。汤中国渐进式待转型的策略怨表明，宾计划经济体揪制向市场经律济转型灰需要币一个较长的焰过渡时期。首在薪此泰期盒间，声两种经济形期态的因素并益存，市场的演因素不断增乖加、扩展，很计划的因素辆还有所保留全。这在一定砍程度上缓解职了激进变革将可能引伶发预的社会动荡县或失序，减断轻了转型的挤阻力，但转盖型经济又不束可避免地存绢在一些体制创性的缺陷，殊两种经济形捉态的弊端储——沉市场失灵与仰政府失灵现误象同时出现称，如市场对劳财政、信贷廊、货币等调浴控指标反应昆不灵、政府鸦投资膨胀、吵国有资产流核失、腐败现系象严重、社懂会保障缺失处、教育卫生玉等社会公共但物品供给不线足等现象。粘因此，在转苏型经济条件颈下，抵政府应积极喘推进鲁治理拣转型丝，钓提高治理能惹力和效能，骨纠正或弥补锯转型经济持面临策的体制性缺驳陷，信这渐不仅是政府渔自身发展的工需要，也是颂经济成长端、赴顺利转型的郊必然要求。厕第一躁，根据经济膜社会发展的役现实要求，隙确立政府治掏理理念的适区时调整机制斗，协调合法伟性与合理性竿、公平与效益率之间的关钻系。合法性温与合理性是明政府治理追庙求的基本目见标。合法性摔是评价政府哈治理正当性增的规范性指肥标，下“良是指政治系射统使人们产男生和坚持现学存政治制度现是社会的最分适宜制度之躺信仰的能力趁”西摩·马丁·李普塞特《政治人——政治的社会基础》，上海人民出版社，1997年版，第55页。慨，政府可以要通过在宏观督政治制度安挂排和具体公套共政策的制店定与执行两铁个层面来赢星得民众认同站与信任；合蓄理性是衡量丰政府治理绩壶效的工具性答指标，强调许政府经过何说种途径、采颤用何种方式笑、方法以最奇大程度地实惯现公共目标厌、满足民众剃需求的效能言。政府治理关是动态的过才程，合法性晒与合理性是群两个互为作率用、相互影峰响的变量。炎转型的初始叠阶段，中国距政府治理的野一个显著特圆征是通过增雾进治理的合转理性为合法斤性提供支持剖，通过经济扭增长的绩效刘获取民众对记政府的信心逆与认同。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年版，第354页。盏根据这一思安路，中国确祥立樱了螺以静“切经济增长为芬中心酒”抵的政策，并专西摩·马丁·李普塞特《政治人——政治的社会基础》，上海人民出版社，1997年版，第55页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年版，第354页。臂然而，通过济经济发展绩偏效仆为政府合法泉性提供支持拌的思路是有同条件约束的兔。首先，经抛济绩效等治欧理合理性指圣标并不构成地政府治理合肆法性的惟一扔基跃础，治理的卡合法性还包燥括政府运作谱的民主化、炮法治化程序债、规则的等软层面。未以经济增长避和民主政治妖为例柱，二者互为晃因果垮。绘经济顿的转型和成达长恶为民主政治抬提供物质、罗文化等基础核，辟要求民主政晃治的出现裳；如果在经蛙济增长的同拌时不能相应汪实现政府治肆理的民主化明、法治化，路则巩一旦经济发纳生问题，肚就尝会导致昆政府治理旷的合法性危纱机攀，即亨廷顿壳所谓得“亏经济绩效合障法性困局塑”达。亨廷顿《第三波：20世纪后半期的民主化浪潮》，上海三联书店，1998年版，第82-83页。部其次，对于窜整个转型时就期而言，经敌济绩效合法蠢性并不具有渗普遍适用性句。在转型初点期，它可能承会取得较为店明显的效果抵。但到转型刷的中后期，震随着体制性肤、深层次问擦题不断凸现血，单靠经济别绩效支撑的倚政府合法性利就会箱难以为继；扛甚至如果没增有政府治理层合法性方面姓的突破和进乌展，经济转结型将很难持码续下去。第杏三，丹随着全球化密和蛋经济静开放苦度进一步扩姨大努，棉尤其是中国怎加入WTO津以后，政府览对经济的主秧导性作用将愉逐渐由市场县机制所替代估，其直接载控制经济能滥力沾也随之铺将越来越小涉。芹因此条，趴经济绩效合婶法性不再是傲强化政治合芹法性的有效萝手段鞋。第四，过般分强调经济担绩效会导致屿合法性战其他呢方面的诸多旗问题。铜“堆公共政策和膝计划的目的志不仅仅要实尊现增长，而隐且必须保证牛全民共享市扰场导向型的挂增长象”世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年，第4页。迫。合法性是左对政府治理守的规范性要程求，它与社煌会大多数人舞的利益感、深价值观等主好观评价因素历密切相关。眼如果过分强合调经济增长绸而忽略利益玻分配的公平船，必将损害在民众对政府任的支持和认纽亨廷顿《第三波：20世纪后半期的民主化浪潮》，上海三联书店，1998年版，第82-83页。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年，第4页。催当前，协调崇政府治理的形合法性与合殖理性的关系估，应着重处越理好公平与控效率的关系组。转型初期佩，社会面临归的主要是财星富匮乏、绝渣对贫困、经轻济增长乏力揉等难题。因享此，政府将架“少效率优先、蔬兼顾公平海”炒确定为基本谅国策，因其饶推动了经济萍的迅速增长磁而得到民众运支持。然而叔，随着经济密转型的深入塌推进，在经农济仍保持较意快增长的同踏时，贪污腐挨败、贫富悬赵殊、相对贫裳困、失业率黑攀升、环境距污染等新的州问题却日益澡凸现甚至加客剧，俊“番马太效应脉”匹日益严重，市社会公平感锹下降。据王宿绍光、胡鞍掠钢和丁元竹雷等人的调查咱，1996能-2000史年，城镇最俱低收入困难每户人均收入辨和人均支出旋增长率分别萄为1.2%话和1.6%饲，而最高收揪入户人均收喘入和人均支肝出增长率分胖别为9.7寨%和9.3浅%。他们之次间人均收入育和人均支出样的相对差距网分别由19旁96年的4跪.12倍和材2.98倍纠迅速扩大为载2000年嘉的5.70爸倍和3.9泪9倍。而且巡，奶收入越低的奉社会弱势群糕体对生活感网到不满意的云比率越高，帖认为收入分有配与社会稳迟定的关系密灰切的比率越膨高；同时，历倾向于以激龙烈的方式来按表达自己的株人所占比率诚也日益增长鸟。王绍光胡鞍钢丁元竹“经济繁荣背后的社会不稳定”，《战略与管理》，2002年第3期。召这表明，单怜纯依靠经济级增长并不必榜然能够实现豆社会公平，批而社会公平否的缺失必将廊危及社会稳惰定和经济发触展，并将最属终削弱政府智治理的正当贪性。因此，逮政府必须适束时调整乞治理税思路，树立划科学发展观寸，从单纯强程调经济增长督转变为注重蔑经济、社会掀、政治的和甜谐发展，积蒜极遏制分配凉不公，实现饱王绍光胡鞍钢丁元竹“经济繁荣背后的社会不稳定”，《战略与管理》，2002年第3期。怠第二闪，转变政府妨职能，正确暗处理政府与姨市场的关系蹈。政府与市微场的关系是限转型经济研灾究的主题之托一，其核心助是对转型经芒济条件下政威府功能定位得与转型过程调、绩效之间棉的关系进行挽研貌讨。帖“勤国家的存在盲是经济增长耻的关键，然窝而国家又是诸人为经济衰榨退的根源。希”道格拉斯·诺斯《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店，1991年版，第20页。夏美国左翼经蓬济学家戴维谊·竖科茨（Da快vidM压.Kot家z）对中俄塔经济转型经左验进行比较强后认为，政泛府在转型中嘴的不同酬作用模式导摸致了双方转途型后果糕的崇巨大差异。详俄罗斯的转仔型战略强调蹈政府最大限全度地退出经续济生活，迅疯速放开对国蛾内市场的价半格控制，快铅速实现私有故化，去除企友业决策中的驴国家指令性胸因素，大幅撞削减公共开烈支，实行紧缓缩的货币政诞策和消除资寒本、贸易壁将垒等，结果泊导致了俄罗与斯长达十多穿年的经济衰杯退。相反，边中国的转型翁采用了政府咳主导的方式忙，则保持了宰经济持续、道格拉斯·诺斯《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店，1991年版，第20页。戴维·科茨“论政府在经济转型中的作用——俄罗斯与中国过渡经验之比较”，《当代世界社会主义问题》，2005年第3期。咐在转型经济贷研究框架内泥，中俄两国敢的转型战略路代表了转型专过程中政府牢功能定位的乏两种基本理窗路发，即市场亲乏善论和政府堂主导论。市淡场亲善论以尤新古典经济侧学为理据，霞对转型存有拐以下基本认敌知：第一，钥改革一定会栏带来收益，贼也就是说改浩革的收益是乘确定的，从等而改革的受筒损者可以得娇到补偿。第艳二，市场经用济体制元素写之间存在强缓烈的互补性净，市场经济卫体制应该整舱体引进。如右果改革不是趴整体上，不淹是全部性地喊同时引进，杀而实行局部算改革，在改荣革的过程中拌就会产生利荐益集团，这疗些利益集团猪有可能会阻奴碍改革。第寒三，改革具甘有不犬可池逆转性。要素使改革产生基良好的结果艘，改革的不标可逆转性是回非常重要的驼。热若尔·罗兰“转型与经济学——政治、市场与企业”，《货币金融评论》，2003年第2期。游在转型基本旱策略上，市形场亲善论强锹调采取赌“界休克疗法倾”贷式的激进经扣济转型。其谦一般措施包延括：迅速开突放物价和贸筝易，同时坚心定地实施宏给观经济稳定除计划，以恢亿复或保持物热价的稳定；骡向经常性帐特户可兑换性仁的快速发展卸；立即向新摸成立的私营王部门开放市着场；而且至典少还要引发仇范围广泛的铲其他变革，啊如国有企业劈的私有化、助工业的非垄冰断化、以及杀会计标准、像税收体系、测法律体系、妙金融部门和到公务员制度庄的改革。激追进转型的核郊心是要求尽歉可能压缩政看府对转型介超入和控制的框幅度和范围百，快速实现恭价格自由化姑、私有化和节宏观经济稳滤定。美国学爷者约翰悦·形威廉姆森将逢之总结为拣热若尔·罗兰“转型与经济学——政治、市场与企业”，《货币金融评论》，2003年第2期。大卫·M·科茨“国家在经济转型中的作用”（上），《国外理论动态》，2005年第1期。足与易“寨华盛顿共识屯”什不同，政府青主导论强调宫市场机制本评身具有不完尘善性，种认为峰必须借助于键政府的干预蹦才能够弥补缘市场的缺陷患，而且转型底大多是在市旅场机制要求蹦的制度条件耳不具备或不烧充分的条件绸下展开的，荷只有政府通苹过积极的制坛度创新才能舍为转型提供霞有效的制度帽供给。转型屿不可能一蹴发而就，在从响旧体系向新迫体系转型的搬漫长过程中悲，必须通过沃政府的有效抖治理来防止园体制转换可乎能出现的规锡则真空及其生引发的诸多判问题制。约瑟夫妥·模斯蒂格利茨敲强调紧，直“大华盛顿共识塑”毅宣称的价格游、产权以及嗽分散决策等怀市场神话实闸际上不可能焰出现，市场忘经济的建立点和完善也不哭会马上完成日。其间，需誓要安排好转芝型的速度、眠次序，避免缠出现政策的绞真空，这些丑都有赖于政孤府在转型过买程中的积极坝作为。约·斯提格利茨“关于转轨问题的几个建议”，《经济社会体制比较》，1997年第2期。耀热若尔婆·绢罗兰指出，村新古典经济素学转型战略冶的实践后果迷出乎其主张咽者的意料，从激进勿的市场化转辣型导致俄罗围斯、东欧等良一些国家出皮现经济衰退单、有组织犯引罪绣猖獗甚至国宣家解体等后幅果，根本症孔结在于缺乏山对转型面对闷的各项约束额条件尤其是蜻转型顺序和幸速度的宏观挖把握，忽视秆了转型中稍强化絮政府能力的环必要性。热若尔·罗兰《转型与经济学》，北京大学出版社，2002年版，第17-20页。膝总的来看，碑政府主导论谢的转型战略途强调，丝私人的自利层性行为本身木并不能自动饶将现有的体厘系转变成一他种运行良好栏约·斯提格利茨“关于转轨问题的几个建议”，《经济社会体制比较》，1997年第2期。热若尔·罗兰《转型与经济学》，北京大学出版社，2002年版，第17-20页。闻尽管理论界典就两种转型腹理路的优劣愧利弊，以及纽转型过程苗中鬼政府功能定躺位喊仍众说纷纭坟，没有蹄达成普遍的湖共识。但从遵转型的政策宋层面着手，兄考虑到转型命战略的实践伶后果尤其是裂中国经济转广型的具体特应点，我们可曾对跟转型经济条乱件下政府行谨为的基本原恒则做出如下之界定。首先木，在经济转拦型与政府治接理的互动关阳系中把握政额府行为的范销围和幅度，赏尤其是根据古经济转型的惊不同阶段对去政府的治理雕需求确定脱其盒功能。鲜经济转型与涛政府治理的房关系是互动厚的，在不同稻转型阶段，足这种互动作貌用要求政府箭的行为模式沉和方向呈现脏动态特征谊。在转型初客期，政府主趴导对消减转丘型的阻力、仓选择转型的可政策次序、卵推动国有企限业改革等是输有利的；然素而，随着市牛场机制的深低化，政府应网该逐步从投舍资、金融、伯劳动力等生产产要素领域坊退出，使市续场发挥资源疑配置等微观荷经济领域的笨基础性作用勾，以尽可能铺地降低人为返选择的不确立定性等弊端披。其次，政粱府应该积极刚进行制度的捷创新和改革揉，提供有效汉治理，推动凤市场机制的泛成熟和壮大虹的同时，有扒效地防止、柏干预回“太市场失灵姻”于现象。对于苹转型过程中椒政府与市场巨的关系，测“臂问题不是政互府要不要参膨与经济活动抽，而是它应秘当扮演什么剖角色。开”约·斯提格利茨“关于转轨问题的几个建议”，《经济社会体制比较》，1997年第2期。瓦就中国而论之，社会主义挽市场经济条议件下政府不商是越小越好士，而是应该拿强调政府服台务、调控经哭济生活的有丙效性。也即圆，建构扶“溪有效政府鸟”区应是转型经启济条件下确协定政府行为雪的基本方向照。禽再次助，政府应积暑极实现职能撕转换，将更传多的精力和脾资源用于提殖供社会公共锅物品，管理解公共事务。扮经过20多疑年的转型，蹄经济的深层屠次、体制性腿问题日益凸通现，经济增纤长方式与经叶济体制的恶“缺两个根本性趋转变茄”餐成为转型经肠济和政府治软理的迫切要趣求，政府职钥能转换是实钻现惩“画两个根本性辞转变吹”静的关键。同评时，医疗、侍卫生、教育派、社会保障桶与救济等社医会公共物品用供给不足，伍公共服务、做弱势群体维须权、生态环杯境保护等公鸭益性事业相胀对缺失等也飘要求政府进女行治理变革乎，建构集“停服务型政府垮”约·斯提格利茨“关于转轨问题的几个建议”，《经济社会体制比较》，1997年第2期。速第三迎，推动和促瓣进公民社会康的发展，实旋现政府、市蜡场和社会的兆均衡发展。让首先，社会欢主义公民社依会的发展和柿成熟，是转程型经济背景京下政府有效窗治理的现实货要求。转型扩经济条件下矮，政府治理家不是在完善铲的政府与不亩完善的市场旗之间、或是繁在完善的市填场与不完善择的政府之间否，而是在不错完善的政府尽和同样不完屋善的市场之爆间进行选择明。换言之，个无论政府或狭市场，本身浩都是有缺陷返的，都会出日现杨“晃失灵拢”众。经济转型践过程中，由仁于两种经济该形态的因素菊并存，政府昏与市场的登“似失灵狮”投可能同时存远在，从而出工现公共问题木的不可治理暴性辽。窄同时，肯与经济转型臭同步的脉全球化、信毙息化时代的文到来叠，偏全球性公共戒问题的出现首、信息科技粮革命引发的搭治理变革浪驱潮，以及民赞众需求日益谨多元化、复双杂化、动态桃化等，使得耳单靠权威机静制或市场机笔制都不可能鲁完全解决慢各种沙公共问题。牺因此，政府岩治理不仅是赚在政府与市宋场的确“榜不同组合间隐的选择，以阁及资源配置帐的各种方式欺的不同程度傍上的选择胸”肌，沃尔夫《政府或市场：权衡两种不完善的选择》，中国发展出版社，1994年版，第132页。乐而且要寻求储对公共问题脚的社会治理花之道。其次棉，经济转型躬的深入推进辨，为社会主晚义公民社会陆的产生和发惯展奠定了基搁础。转型经柄济条件下，灵有效政府不达同于传统的糊“叛全能型政府况”猛，也不同于鲜新自由主义宏所推崇的帝“悠最小化政府择”拥，它要求在疗政府、市场菊和社会之间奔进行相应的兴权力和利益杨划分，建构防三方良性互迹动关系，从叮而形成对转终型经济背景红下社会公共阴问题的合作除治理结构。涝改革以来的汤市场化经济欧转型与政府祸治理变革，杜不仅涉及否锐定传统抬“萌全能型政府足”赶模式，重新咽调整政府与伶市场关系，撑而且也为公随民社会的兴茧起和发展提证供了广阔的滤空间。再有幻，公民社会凭的兴起和壮评大，有利于侍保持政府、征市场与社会怜之间的力量协均衡。欣正如俞可平技指出饼的逢，赵“乡正在兴起的不公民社会本落身是中国改废革开放的产蔽物，但它一闲旦产生后反猎过来又对整艺个中国的政粪治经济改革具进程有着重塑大的影响亡”袭。俞可平“中国公民社会的兴起与治理的变迁”，《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第341页。辅经菠济转型和政脾府治理变革衔催生了众多刻公民社会组惜织道，而后者的黎兴起和壮大市则会有力地树推动经济和避政府的转型柴。就政府治殃理而言，公竭民社会将在榨实现基层民委主和公民自格治、增加政核府透明度、眼强化社会监雨督、防治贪鱼污腐败、推撤动政府决策身的科学化、附民主化、法缴治化妻等方面食治理沃尔夫《政府或市场：权衡两种不完善的选择》，中国发展出版社，1994年版，第132页。俞可平“中国公民社会的兴起与治理的变迁”，《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第341页。嘱第四池，政府应根刷据市场经济钟要求，深入寇推进状公务员制度母改革，加快饶体制驴创新，积极费引进全治理找新工具、新夜方法的应用房和试行，降庭低管理成本迟，提高政府严绩效。慌在转型期，河政府应加快射建构与市场促经济相适应割的公务员管演理体制，尤辞其是结合转斑型经济、政堡府职能调整敏要求，纠正幼过去坝“移唯GDP出”含的缘公务员绩效育考核挨取向茄，建立全面盾、系统、科尘学的公务员犹考核指标体金系像，树立科学丢政绩观，约留束、引导政丹府行为，推窗动经济社会睛科学、可持农续、和谐的勤发展趴。同时，政绍府脉应积极推动叼管理手段