农村征地补偿款分配纠纷法律探析

农村征地补偿款分配纠纷法律探析随着城市化建设的加快，国家需要征收相当数量的农业用地用于城市化建设和改善基础设施，有关征地纠纷逐渐成为社会热点，也成为法院审判的难点。《土地管理法》规定，征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费四种，这种补偿既是最低水平弥补失地村民的合法利益，也是一种发展生产的措施。因征地补偿款引发的争议主要有两种情况，一是征地款在村集体与村民之间如何分配的争议；二是承包人流转经营权后如何在承包人与次承包人之间分配的争议；针对第一类案件，应按照村民委员会组织法的规定，尊重村委会的自治权，以村民委员会议定的分配原则、办法为依据，由村民委员会提请村民代表或村民会议大会经讨论作出的分配决定、决议，只要不违背法律的禁止性规定，与宪法、法律、法规和国家的政策不相抵触，人民法院应予支持，反之，人民法院不应支持。特别对一些特殊主体如农村妇女、农嫁女没有到男方落户、离婚或丧偶的妇女及子女、入赘女婿、五保户收养子女、在校大学生、在部队服役的义务兵等人员更应得到应有保护，以充分维护其合法权益。此类案件涉及面广，参与人数多，具有一定的复杂性，处理的正确与否不仅涉及到能否保护和合理利用土地问题，而且也涉及到农民的利益和农村的社会稳定。尽管现行土地管理法、农村土地承包法、村民委员会组织法等一系列法律、法规对此有相应规定，但是由于这些规定比较原则，缺乏具体操作程序，从而使法院在处理农村土地流转引起的各类纠纷案件时难度加大，执法标准不统一，不仅在程序上大相径庭，在实体问题上也相差很大。关于征地款纠纷的受理：这里所说的征地补偿款专指土地被征收后，农民所获得的土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。地上附着物及青苗补偿费归所有者，如果所有者与征收者或第三人发生争议起诉到法院，作为民事案件受理，但是对于土地补偿费和安置补助费能否分配以及发生争议诉讼到法院后能否作为民事案件受理，认识很不统一。1986年颁布的土地管理法曾明确规定，征地补偿费和安置补助费不得分配给个人，在1998年8月29日修改后的土地管理法取消了关于土地补偿费、安置补助费不得分配的规定。正因如此近几年村民委员会或村民小组往往将征地款直接分配给村民，由于一些地方在分配中对村民实行差别待遇，造成村民与村委会、村民小组，或者村民小组与村委会的大量纠纷。对因征地补偿费分配问题引发纠纷起诉到法院，法院能否受理以及是否作为民事案件受理，最高法院有过不同的司法解释。最高法院研究室于2001年7月9日对广东高院的答复（法研[2001]51号）认为：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民事诉讼法第一百零八条规定，人民法院应当受理。”2001年12月份识别的主要标志。村民户籍的取得包括自然取得也称出生取得和法定取得，法定取得又包括因婚姻、收养、遗赠抚养协议、行政命令等取得。以户籍作为认定成员资格的基本依据时要坚持两个原则：即以在该农村集体经济组织中生产、生活为基本原则；以曾经在原集体经济组织生产、生活，后离开又没有取得城市最低生活保障为补充原则。就是说集体经济组织成员资格的确认户籍是基本依据，同时兼顾其他各方面情况。这样的认定标准比较符合我国目前的实际情况。既能保证户籍在本集体经济组织又在此生产生活的人的当然的权利，同时又能保护那些户籍虽然不在本集体经济组织，但确实在此长期生产生活或人虽离开集体经济组织，但又没有取得城市生活保障的弱势群体的正当权益，同时还能杜绝那些户籍虽然在本集体经济组织，但人不在此生产生活的空挂户争抢本集体经济组织的经济利益的情况。“外嫁女”的成员资格认定：“外嫁女”是指出嫁的女儿，包括“嫁农女”和“嫁城女”。对于“外嫁女”实践中她们的权益往往两头落空。“娘家”认为嫁出去的姑娘是泼出去的水，在征地款分配或土地承包中自然把“外嫁女”排除在外，而“婆家”认为她可能在“娘家”有承包地或者户籍没迁到“婆家”，往往也没有把她当作本集体经济组织成员。按照妇女权益保障法、农村土地承包法等有关规定，应切实坚持男女平等原则，保护妇女的合法权益，不能让她们的成员资格随意被两头否定。为此对于“嫁农女”不论其户籍在哪儿，只要已经脱离“娘家”集体经济组织生产生活，而到“婆家”集体经济组织生产生活的，取得婆家承包经营权的，应当具有“婆家”集体经济组织成员资格。对于“嫁城”的妇女如果没有取得非农业户籍，应视为具有原集体经济组织成员资格。离婚、丧偶女性的成员资格认定：离婚、丧偶女性往往回“娘家”生产生活，但承包地也可能在“婆家”。对这些人成员资格如何确定情况比较复杂，比如有的离婚、丧偶后户籍又从婆家迁回娘家，并从婆家回娘家生产生活，而有的户籍仍然在婆家，承包地也在婆家，但人回到娘家生产生活等等。对于离婚、丧偶后回娘家生产生活、户籍又在“娘家”集体经济组织所在地的，应该视为“娘家”集体经济组织成员；如果户籍还在“婆家”，承包地也在“婆家”，仅仅人在娘家生产生活，应视为“婆家”所在地集体经济组织成员。义务兵、大中专在校生、服刑人员的成员资格认定：这些人员由于当兵、上学或者服刑，户籍或迁出或注销，都是由于法律和政策的原因，使其户籍或居所暂时离开本集体经济组织。在校就读的农村大中专学生没有独立的经济来源，且其完成学业主要依靠土地收益；另外从国家发展教育事业、鼓励培养高层次人才的角度考虑，也应保护在校大中专学生的收益分配权。服现役的义务兵是为了保护国家安全而服兵役，保护军人的收益分配权对于巩固国防事业，维护国家安全十分重要。服刑人员在服刑期间虽然丧失人身自由甚至政治权利，但并不因此而丧失民事权利，其成员权资格并不因此而丧失。故对上述人员在服兵役、上学和服刑期间应该认定享有原户籍所在地集体经济组织成员资格。大中专学生毕业后是否享有收益分配权应尊重村民自治权，由村民会议或村民代表会议讨论决定。过去大中专学生一经录取，其身份即发生变化，毕业后由国家统一分配工作，其身份及生活来源即发生质的变化，与所在乡、村不再有经济上的联系，国家取消统分工作后，大、中专学生毕业后国家不能保证其能在城市工作，故其与所在乡、村的关系并未终止，在未正式参加工作前原则上应享有收益分配权。对于“空挂户”成员资格的认定：“空挂户”一般是指户籍在本集体经济组织所在地，但人没有在此生产生活。对于这些人要不要给予成员资格不能一概而论，应区别对待。凡是挂户在本集体经济组织，双方有明确“挂户”协议的，应该按照协议履行；如果没有协议，户口迁入时经过村民民主议定同意接收的，而在外又无固定工作或生活的，应享有本集体经济组织成员资格；如果没有经过民主议定程序，不宜认定有成员资格。对于捐资购买城镇户口的人员，现仍在户口迁出地的集体经济组织生产生活的，应该具有该集体经济组织成员资格。家庭承包中家庭成员资格认定：农村家庭承包经营权的取得是以户为单位的，只有具有家庭成员资格才有承包经营权，而在一定时期内承包土地的量基本是不变的，家庭人口却在变化。故对于家庭承包的，在确定家庭成员时，应包括取得承包经营权后因出生、婚姻、收养等原因增加的，以同一家庭为生活单位的，具有本集体经济组织成员资格的人。当然有人主张违反计划生育政策，不享有土地承包人口数的，不应享有家庭成员资格。从法律公平角度这是不妥的，人的权利能力始于出生，终于死亡，不能因为他是超生而剥夺他的成员资格。家庭承包方分户的，所分各户未独立取得土地承包经营权的，各分户的家庭成员仍然属于承包方的家庭成员。征地款的分配处理：根据土地管理法、农村土地承包法的规定，国家征收土地依法应给予土地补偿费、安置补助费、地上附属物补偿费和青苗补偿费。这几项费用除了地上附着物补偿费和青苗补偿费明确规定为所有者所有外，其他两项费用一般都由征地者将此款发放到农村集体经济组织，对这些费用如何使用和分配法律没有明确规定。农村集体经济组织往往以“村民自治”为由在征地款的管理和使用以及分配的问题上随意性比较大，按照我国村民委员会组织法的规定，村集体是一个自治组织，有权决定分配方案。但对经过村民会议形成的分配方案的司法审查应当是程序的合法性审查还是应包括其内容的合法性审查，实践中存在着分歧意见。有人认为征地款分配是一个村民自治的问题，只要其程序合法，则法院不应当干预。另一种意见认为对分配方案的审查不但要进行程序的合法性审查还要进行内容的合法性审查，理由是村民自治不能违背国家法律的规定，依据是村民委员会组织法第二十条的规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。笔者认为，上述观点的分歧实质在于法院对村民自治中的违法行为应否进行干预的问题。村民自治是村集体依法所享有的对本村事务的自我管理权，村民自治应当依法进行。基于司法的消极性、中立性特点，法院不应对村民自治中的违法行为寻求积极主动的干预，但在作为仲裁者的身份介入纠纷时，应对违法的行为予以纠正，这不仅是法院在个案的处理中实现法律公平正义价值功能的需要，而且对国家法律秩序的建构具有积极的意义，征地款分配纠纷时应该把握以下两项原则：分配方案的形成应符合民主议定程序，村民会议或村民代表会议是村民实行自治，决定重大事项的机构。为保障村民正确行使自治权，《村民委员会组织法》第十七条、第十八条第二款明确规定了召开村民会议的程序，并在第十九条规定了涉及到村民利益的八类重大事项，村民委员会必须提请村民会议决定。农村集体经济组织的收益分配方案属于涉及村民重大利益的事项，因此人民法院在审查收益分配方案时，应审查该收益分配方案的形成是否符合民主议定的程序，是否经村民会议或村民代表会议民主议定产生。对于违反村民会议或村民代表会议民主议定程序形成的分配方案，应确认其无效。分配方案的内容不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触：分配方案是村民行使自治权的体现，但该自治权不是绝对的。分配方案的形成不仅应符合民主议定程序，在内容上也必须合法。根据《村民委员会组织法》第二十条规定，人民法院在审查分配方案时，应以法律、法规及国家政策为依据，凡是违反法律、法规及国家政策强制性规定的，或侵犯村民合法人身、财产权利的，应确认其无效。除以上原则外，有的人主张还应坚持权利与义务相一致原则，因为民事活动应遵守公平原则，在民事主体之间发生利益冲突时，要以权利和义务是否对等来平衡双方的利益。征地款分配与村民资格的取得不同，由于农村土地属劳动群众集体所有，有当地农村户口的人，自然属于该农民集体经济组织的成员，都平等地拥有一份土地的权利。然而这种权利是一种共同共有制，它与按份共有制不同，这种土地所有权是不能按份分割的。在具体确定分配比例时应适当参考村民所承包土地情况及所尽义务大小。也有相当一些人认为在处理征地款分配问题上不能适用这个原则，因为土地是农民生存的基础，只要是集体经济组织成员，无论是否对集体经济组织尽过义务或者贡献大小，都应享有与其他成员一样的待遇，如果过分强调权利与义务对等，那么诸如残疾人、老年人、新生儿的权利就难以实现，而征地款是基于土地产生的收益，只要是集体经济组织成员，就应该享有平等的收益分配权。笔者认为在具体分配过程中，可以适当区分情况，由村民表决，整体公平的情况下，可以根据具体情况有所不同。在征地款分配中比较容易引起纠纷的是安置补助费的发放问题。特别是征收单位只征收本村部分村民土地的纠纷较为特殊。被征收承包地的村民往往主张将安置补助费全部分配给他们，而集体经济组织往往根据大多数村民意见，把安置补助费平均分配给全体村民。这类纠纷诉讼至法院如何处理，实践中做法各异，安置补助费按法律规定是补偿给需要安置的人。承包土地的农民因土地被征收当然属于需要安置的人，但是作为一个村集体经济组织，它是土地的所有者，是土地的发包人，土地的征收造成土地减少，需要安置的人是一个广义上的概念，而不能仅限于承包该土地的人，因为土地由村农民集体享有所有权，不是由哪个村民独享，而是全体村民的共同共有，不是按份共有。正因为这样在有关征收造表过程中，统计需要安置的人往往不局限于承包户，而是全体村民，有关部门发放安置补助费也不是直接按承包户人头发放，也不直接将安置费发给承包户个人，而是发放给发包人。由此可见安置补助费应归全体集体经济组织成员所享有，集体经济组织在发放安置补助费时，应该考虑被征收土地承包人实际情况妥善处理。如果经过民主议定程序决定给予被征收土地承包人重新调整土地，集体经济组织全体成员要求参与分配安置补助费，法院应予支持；如果集体经济组织对被征收土地承包人的承包地不作重新调整，承包人主张享有全部安置补助费的应予支持。因为土地是农民赖以生存的基础，被征收土地的承包人，如果不能重新调整承包地，则丧失了惟一赖以生存的生产和生活资料，因此，要使他们生活稳定，必须对他们进行合理的安置，如没有安置就应当给予全部的安置补助费。关于土地承包合同纠纷案件的审理：农村土地承包合同是我国经济体制改革中产生的一种新型合同，是所有权与经营权相分离的一种形式，土地承包合同是指农村集体经济组织成员或农村集体经济组织以外的人与其集体经济组织之间签订的承包农村土地，并支付一定收益的协议。审判实践中发现一些地方在土地承包中存在手续不完善、工作不细致、管理不到位的问题。有的发包方长时间不与承包方签订承包合同，也不发放土地承包经营权证书；还有的就同一块土地先后签订两个以上土地承包合同；有的由于工作粗糙，发放土地承包经营权证、林权证时存在错发、漏发和他人代签的现象。这些问题随着中央对农业投入加大，对农民补贴的提高和提高粮食收购价格以及国家征收补偿标准提高等因素的影响，土地承包合同纠纷明显增多，难度加大，新情况新问题不断出现，给审判工作带来一定难度，通过总结经验，这类案件应坚持以下几条原则：树立保障农民权益的司法理念：各级人民法院在处理涉农案件时，要坚决贯彻依法保护农民合法权益的指导思想。农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，任何组织和个人不得违法调整和收回承包地，对各类侵犯土地承包经营权纠纷案件，农民请求赔偿损失的，应当依法予以支持；对因非法截留、扣缴农民承包收益发生的纠纷，农民要求返还承包经营收益的，要依法支持。维护农村社会稳定和促进农业发展的原则：土地承包关系是维护农村社会稳定的基础，如果土地承包关系被打乱，可能导致农村的不稳定以及农民对政府的不信任，甚至可能会引发群体性上访事件，对此我们要有清醒的认识，审理中应做耐心、细致的工作，避免矛盾激化。土地承包经营及其流转不仅涉及农村承包关系的稳定和广大农民的利益，还涉及到土地资源的合理配置和利用，因此需要从完善生产关系和发展生产力角度去统筹考虑，既要公平，又要兼顾效率。与地方政府密切配合注重调解的原则：协调与地方政府的关系，规范地方政府的行为。地方政府具有对土地资源调控和管理职能，特别是对集体土地征收和农用地改变为建设用地方面，这种调控和管理职能不能取代集体土地的所有权主体，因此，必须规范地方政府的行为。避免或减少诉讼，对已经进行诉讼程序的案件，亦应与当地政府、有关部门密切配合，切实加强调解工作，尽量通过耐心细致的思想工作化解纠纷，同时要注意以下问题：一是要以“两证”和书面合同作为认定承包合同成立的依据。所谓“两证”是指土地承包经营权证和林权证。“两证”是人民法院审理承包合同及其承包经营权流转合同纠纷的重要依据。但是在实践中有的承包人没有“两证”，对此，笔者认为对那些虽然没有“两证”，但有书面合同、任务下达书以及能够证明承包经营法律关系存在的事实和文件都可以作为认定承包合同成立的依据。实践中还存在发包方就同一块土地先后签订两个以上土地承包经营合同，承包方均主张取得承包经营权的，对此应按照以下原则处理：已经登记并领取土地承包经营权证或者林权证等证书的承包方，取得土地承包经营权，但属于恶意串通的情形除外。均未登记领取土地承包经营权证或者林权证等证书的，已经实际承包经营的人取得土地承包经营权。除外之外往往还出现承包证登记内容与承包合同内容或实际履行不一致而引发的纠纷。承包证与承包合同不一致时应以承包证确认的内容为依据。要注意对合同效力的审查：对合同效力的审查可以从三方面进行，即合同的主体、合同的订立程序、合同的内容。合同主体：根据我国现行法律，农村土地承包经营权具有成员权的特征。非经村民集体同意集体经济组织以外的单位和个人不享有土地承包经营权。《农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”《土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”因此应当注意审查承包方是否属于本集体经济组织的成员。订立程序：土地承包合同的订立要遵循民主议定程序。《农村土地承包法》第十八条规定：承包方案依法须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。对于违反法定的民主议定程序的承包合同应认定无效。合同内容：在审查合同内容时，应依照农村土地承包法的相关规定进行审理。对合同约定将农业用地用于非农业建设，未经依法批准的，应当认定无效。三是要审查发包方调整和收回承包土地是否合法有效。农村土地承包法规定，我国土地承包期最短在30年以上。最长在70年甚至林地经有关部门批准还可以延长。但是在此期间会发生很多变化，发包方往往因家庭承包方中女儿出嫁，家庭成员死亡，承包人违反计划生育政策、承包人应征入伍或考取大中专院校等原因而将承包的土地违法收回或调整承包地，或者因承包方弃耕、撂荒，发包方收回承包地。对由以上情形产生的纠纷，法院在审理时应根据农村土地承包法的规定，审查调整和收回的合法性，如属于违法调整和收回的，发包方未将收回、调整的承包地另行发包给他人，承包方请求其返还承包地并赔偿损失的，应予支持；如果发包方将收回、调整的承包地另行发包给他人，承包方以发包方与他人为共同被告，请求确认发包方与他人订立的承包合同无效、返还承包地的，应予支持。要特别提及对承包方弃耕、撂荒的处理。根据《土地管理法》第三十七条第三款的规定，承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。实践中发包方往往依据该条规定而收回承包方弃耕、撂荒的土地。但农村土地承包法仅在第二十六条规定发包方可以收回承包地的情形。没有规定承包方弃耕、撂荒发包方可以收回承包地。完善农村土地承包经营权的保护机制：加强农村土地权利的公示；规范权利证书的发放；关于土地的所有权或使用权的主体以及权属的界限均应依靠有关权利证书予以明确。土地管理法实施条例规定农村集体所有的土地所有权证书的发放以土地所有者申请为前提，但在当前农村土地纠纷相对增多的时期，在稳定现有农村土地权属关系的前提下，应当注重发放涉及农村土地的国有土地使用权证，以及集体土地所有权证，明确农村中哪些土地应归国家所有，哪些土地归农民集体所有，以及分别属于哪一村、哪一级农民集体所有，明确土地之间的界限，这将起到长远稳定农村土地权属关系的作用。农村土地承包经营权应属于不动产物权的他物权，不动产物权一般需要通过登记才能创设，但农村土地承包经营权的取得与其享有的集体经济组织成员资格有密切关系，可以通过对某人成员资格的了解，在一定程度上知晓其是否享有承包经营权，同时通过签订承包合同和领取承包经营权证，在一定程度上起到公示作用。农村土地承包经营权具有不动产权利凭证的性质和作用，因此该证书的发放对稳定农村土地关系具有十分重要的意义。因此，应规范土地承包经营权证书的制作及发放，权利证书应当详细、明确地表明承包经营权的设立、流转等情况，维护承包关系的稳定。对特殊承包关系进行登记：在农业承包经营关系中，对一些特殊的承包经营关系应当实行登记。如林地承包，因涉及对土地使用权以及地上林木的权利等权利内容较为复杂，如果不实行登记制度，很难将权利人的较为复杂的权利内容对外公示，其公示性较一般的土地承包更为重要。我国虽然对林地承包实行承包林地使用权证，但由于林权证的公示作用并不强，它虽能明确林地承包的权属，第三人难以知晓承包关系是否设立物权、权利人是谁，更因为林地承包的主体资格并没有明确限制，第三人很难从集体经济组织成员的身份中判断其是否对承包的林地享有物权，一旦发生林权的转让而没有及时办理登记手续，受让人与转让人从事正常的交易，其受让的权利可能受到侵害。注重物权和债权双重保护，加快农村土地承包经营权物权化的步伐：我国现行农村土地承包经营权是通过合同方式设定，债权方式予以保护。债权因其对人性、相对性等特点，在对经营权保护等方面先天存在不足。土地承包经营权物权化是土地承包经营权流转的基础，作为法律上明晰的物权是土地进入市场的条件，故应加快农村土地承包经营权的物权化，对承包经营权实行物权保护。法律上赋予农户长期而稳定的土地承包经营权是土地承包经营权流转的保障。因此在立法上应对土地承包经营权的长期性和稳定性予以细化，对发包方违法收回或调整承包地的情形予以明确并制定相应措施加以防范。依法确立承包期限，物权化的承包经营权要求以法律形式确认权利的期限，使其成为长期稳定的权利。关于承包经营的期限，农村土地承包法第二十条规定；耕地的承包期为30年，草地的承包期为30至50年，林地的承包期为30至70年。该法第62条规定本法实施以前按照国家规定承包，承包期长于本法规定的，合同继续有效。农村土地承包法虽然体现了一定意义上的意定主义，但法律仍可就该权利的期限规定最短或最长期限，明确30年应是耕地承包的最短期限，具体承包期限双方可以通过合同协商解决，体现法定和约定的有机结合，既有利于保护承包人的利益，也能考虑到各地农村的具体情况和双方当事人的实际要求。承包经营权内容法定，法律应当明确确认承包经营权人依法享有承包土地的经营权、收益权和产品处置权，有权将承包经营权出租、转包、入股、互换或依法转让，