我国油气资源的可持续发展战略

中国可持续发展油气资源

战略研究---专题研究报告之七中国可持续发展油气资源战略的政策研究

（纲要）

2003年11月26日目录一、世界典型国家油气政策法规分析及其对我国的启示二、我国油气政策法规历史沿革、现状及其存在的主要问题三、实施我国可持续发展油气资源战略的政策建议一、世界典型国家油气政策法规分析及其对我国的启示研究目标：世界各油气生产国和消费国的油气政策法规，包括：

（一）油气资源保护与开发（二）海外市场的开发方式（三）国内消费市场管理（四）国家安全储备（五）环保、节油与替代等方面所实施的政策

（一）油气资源保护与开发政策尽管不同类型国家所采取的政策体系表现出不同特点，能源安全、能源效率、环境保护、市场化和政府监管体系是各国制订能源政策的核心。

1、各国不断调整和完善能源政策，积极寻求发展能源多元化的总体战略。2、在本国油气资源的保护与利用方面，各国多采取加强国内油气资源勘探开发和技术投入，提高国内油气产量，以减少对进口原油的依赖度。3、各国在油气资源开发问题上都相应采用了不同的立法管理和税收体制支持国内油资源的勘探和开采。（二）海外市场开发政策世界各国在积极勘探开发国内资源的同时，也纷纷利用各种方式和手段开拓海外市场，采取多种途径和合作方式获取海外油气资源。1、注重发展与周边国家的区域油气管网建设。2、积极实施“走出去”战略，大力开拓海外油气市场3、不少国家还有一套由官方、半官方和民间机构组成的政策评价网络体系，来研究海外投资开发油气资源的合作模式、政府参与及对国家的经济贡献程度（三）国内消费市场管理体制及

配套政策在美、德、英、日、韩、俄罗斯等国的能源政策中，在对油气消费市场的管理体制进行调整的同时，对税收管理体制也在进行改革。各国油气消费市场的管制改革取向以税收、能源监管制度为主要政府干预手段，辅以实施非政府机构的标准化体系。1、对政府职能部门进行改造，注重协调能源、环境监管，适应能源消费市场的综合管理。2、调整价格和税收政策，提高市场竞争机制。在制定各类法律法规、价格和税收政策中，各国政府机构采取了不同的做法，在不同程度上放松对石油和天然气生产的管制。一些国家在价格补贴方面采取了积极的措施，但也有一些国家仍然对价格进行限制和补贴。（四）国家安全储备战略及政策一个国家的石油安全至关重要，各个国家都在抓紧建立国家石油安全储备体系。（五）节油和油气替代政策

节油和替代是各国能源政策发展的重要核心内容，各国家都在大力推进各种环境保护、节能的政策与措施同时，研究和推广节油标准化并用各种税收政策鼓励新能源研制和清洁燃料煤推广，以加快能源多样化。1、建立中央与地方政府相互协调的政策体系。2、分析节约潜能，制定节油与环保政策发展战略。3、加大科技投入，建立国际合作研究网络，从人才培养、研究与开发、技术推广使用三个方面加强对能源及其相关问题的研究。4、采取各种手段，强化能源保护意识，推进能源保护措施国际化。（六）值得借鉴的主要经验及启示1、重视本国的油气供应，在适度开发本国油气资源的基础上，积极开拓海外市场，获取稳定的油气来源。2、制定一套有利于石油安全的国家能源政策，尽快建立起自己的能源安全体系，最大限度地减少石油安全问题带来的威胁。3、高度重视节能工作，采取经济、法律、行政等多种手段，大力提倡节约油气消耗，提高资源利用效率，实现可持续发展。二、我国油气政策法规历史沿革、现状及其存在的主要问题

建国以来，石油工业取得巨大成就的原因之一，是油气资源开发利用政策法规的正确引导和大力支持。（一）我国油气资源开发利用政策法规的历史沿革及其分析1、我国石油工业管理体制的历史沿革随着国家经济体制改革的不断深化，我国石油工业管理体制也逐步完成了由计划经济管理体制向市场经济管理体制的过渡，先后经历了集中统一管理、“三分四统”、“五龙治水”和“大重组”四个阶段。2、我国油气勘探开发政策法规的历史沿革及其现状分析建国以后的主要法规：关于对外商开放我国油气资源勘探开采投资项目的政策法规。关于石油价格的政策法规。关于油气资源勘探开发的政策法规。关于环境保护方面的政策法规。关于税收政策和有关法规。关于节约和替代方面的政策与法规。（二）现行油气勘探开发利用政策法规存在的主要问题1.油气立法问题。油气法制建设有待完善。2、“走出去”的政策问题。我国石油产业的市场结构仍然存在缺陷，政府管理体制改革则相对滞后，鼓励石油企业“走出去”的政策力度不够，远远不能适应社会主义市场经济体制和我国加入WTO的需要，也造成石油石化企业缺少“走出去”的动力和积极性，缺少应对市场风险的能力。3.政府监管政策问题。政府对石油行业缺乏统一健全的管理和监督主体，对市场运作和企业行为缺乏规范、有效的监督，监管职能过于分散，调控机制不够灵活。4.油气进口政策问题。许可证、关税等方面政策障碍较多，不利于缓解我国油气供应缺口的矛盾，石油企业难以在国际油市的采购价格和采购规模上取得较大的主动权。

5.市场体系问题。石油市场分割和垄断的现象较为严重，造成市场竞争机制得不到正常发挥，企业经营效率低下，缺乏创新能力，石油消费者利益缺乏保证，影响石油市场发育。6.资源蓝开发政策绢问题。《矿产资普源法》及脸其配套法时规，由国摊土资源部禾颁布的法编规以及各世部委和地虹方政府组踪蝶成的行政患管理系统污来解释，席这种法律乱结构缺乏末一致性和轧协调性，价权利和义询务关系模填糊，中央升和地方政狡府管理职苗能混淆。7.价嫌格政策逃问题。柴目前，眯我国石更油价格元与国际巾“接轨温”主要申是价格已水平的繁接轨，研是一种额被动接员受价格攻的接轨肥，而不长是价格能形成机内制的接罚轨，影乳响了资秆源配置润的效率尖，缺乏娘主动性犁的应对婶措施。8.资熊源和环顷境保护刊政策。钥我国目也前的能总源价格劈燕体系中膏缺少对霸不同能现源品种折对环境石影响的舒考虑，唤造成人批们环保罩意识差创，油气钩浪费现贱象惊人涂。9.节约资与替代政邀策问题。卫现行的节逼约和替代桥政策缺少基强制性，偏消费者又卧缺少自觉捞性，整个板社会的节的油效果很及差，存在接极大的隐胃患。替代苹能源受经凤济性影响效，难以大锡规模推广咐使用。10.储勿备政策问鼠题。目前鱼我国仅有蛋少量的油忆品战略储垦备，缺少究抵御国际含突发事件断的能力，滑国家安全鲁受到挑战梁。三、实脆施我国倾可持续柜发展油脆气资源真战略的评政策建繁议“两个编并重、锦一个基府本”的行原则。“在适扁度保护煌国内油免气资源茂的前提膜下，稳芳步勘探故开发国滨内资源稠，加大妨开发利奋用国外御油气资喂源”的刊总体思商路。通过建原立和完遥善各种摩法律法阿规与油脂气政策西，依法已勘探、偶开发、碑生产、通消费油即气资源筋，树立锹全民节带油、科塞技节油尊意识。我们建议同：1、加聪强油气汪地质理梢论研究右与勘探震技术攻垒关，加案强全国谨油气资甲源普查急和资源祸评价工旦作，建夸立全国鼠油气资企源库，粒为我国稼油气资饭源战略随接替作原好前期榜准备工野作。2、鼓馒励石油科企业加谁大对新绢区、新钓领域和佣深海、株山区、艺沙漠等出高难度公作业地窗区的风狡险勘探街投入。店对引进伸的勘探刑开发技俩术，给靠予减免疾进口税箩；3、将国育内油气田准企业的增汁值税由生倒产型改为维消费型，龄或适当降着低增值税隶税率；4、研究窝和完善对萍低品位储险量油的分素类开采和素管理方式膊，保证经享济效益。5、对稍进入开井发后期报的老油销田尾矿秧资源，抗可采用秆滑动税袋率的办互法，鼓馋励企业纲加大科倦技与资距金投入缠，提高符油田的矩采收率酿。6、从毙区域经菌济发展扣以及亚伯洲区域密能源合帜作发展绢的战略悟角度出而发，完帜善和制白订深海拾勘探与闻开发政期策。改强善和利蜜用与周汗边国家矮的关系地，加快章海上油株气资源旨与有争百议海域拣油气资惠源，充初分利用嘉海上资鼓源。7、加快仇开拓天然斑气市场和当管道建设扛，为加速糖利用天然倚气，尤其恩民用天然姻气资源提炮供基础保绳证。加强兵LNG建浊设，鼓励浴利用，特拘别民用天贼然气，有泼利于改善采人民生活眼质量，有毯利于环境筝保护。8、大力拦勘探开发线替代能源春，各地区失应根据各漆自的优势屠选择替代葛能源的发富展模式。（三）府建议国壮家进一稳步加大练对海外罚油气资樱源勘探坑开发的勤政策扶致持力度在对海外衔油气资源仪勘探开发避中应坚持决两个原则早：（1）倾“对外迹开发”任建立油势气能源酬供应基么地。（岁2）“宜外油进雕口”建卵立稳定愚供应渠浴道。近期应庙以贸易继进口以革及进口难原油为鼠主，提诸高进口触成品油松质量，拴逐步有农计划地韵、长期洒稳定海导外油气茫生产。国家进一坦步加大对锹海外油气境资源勘探弱开发的政朝策扶持力优度。为此个，我们建稼议：1、进止一步修菊改和完伐善境外买投资管例理制蹦度，简叶化海外翻勘探开乘发投资罩项目和叶原油进颂口贸易昂的审批右手续，惠放宽审卖批权限模，并给耕予外汇倒贷款支帆持。建岭立海外灵油气开膨发协调吉机制与菊作业风造险基金文，实施准石油贸趴易多元糟化，加递强非国佣营贸易异的协调狐管理。2、对潜海外运踢回的份盆额油气瓦视同国当内生产芳，免征勾进口环仿节增值可税，免版除进口偷配额和斑进口许肚可证，秃并简化惜进口手教续。3、国井家应建租立全球窗油气资凉源和勘涛探开发冰动态信站息监测顷网络，激为石油菊企业提广供必要定的指导昌和信息裁服务。4、国味家应着吨手制定暑大量进拼口国外船油气资运源的基茶础设施秒建设规翻划，加异大投入际，加快输建设港躺口码头孔、跨国旱油气管啄道、L里NG接切收终端踢、远洋银船队等还。研究乏国际安棋全通道班，如：办仰（仰北光）昆夏（昆明主）铁路乌，打通邮从中国膀西南至挖印度洋号的进口懂通道应迎摆上议幅事日程凝。5、国家促应建立统挺一的开发驻利用海外下油气资源烦的协调机膛构和工作舱机制，实溉施石油外果交，充分奖利用市场段机制，加涉强国内石敞油公司在秧海外的协弟作与配合悠，统一对怖外，共同挨推动海外舟勘探开发悟的有序展勿开。6、建压立海外侨开发利改用环境脂体系。斩包括油松气政治况、油气泉外交、业油气军尸事环境诞体系建症设。研侨究和探默索有效静的海外添合作方追式，与渣国家经请济贸易禽相结合肺，以市托场换资言源，以乱经贸项梳目、承欣包项目半、援建析项目换捏资源。（四）建惭议国家搜尽快制平定《石积油法》公及相关容法律法进规，完少善和加伞强政府古职能部后门的领俊导、协束调和监扭督机制1、把制食定《石油脉法》、《轿天然气法初》和《管膏道保护法串》等法律盟法规摆上贴议事日程堡。迫切需威要制定售《石油捆法》，革以节油俩为核心笛，将石口油勘探庭开发、折加工、肤储运、裁消费、址储备等卧环节，想纳入规扒范的法菠制化管青理轨道忘。在保护调油气资艇源以及屋合理应燥用油气洁资源的摇同时，露强力推所行节约岸用油措百施。制定《石衬油法》的亿总目标：明确国浴家对我仿国管辖律地区及漫海域石币油资源拌的主权拌，依法顺对石油枝资源的坡勘探开裁发、加溉工转换般、终端食消费等载环节进挑行有效合管理；规定我国信参与境外挤石油资源岛开发的国劣际合作机企制，使我海国的石油仿供应体系维逐步融入屡到国际大堆市场中，坏确保我国耕拥有或获今得石油资尝源，满足内国内石油灵需求。《石油乔法》的情主要内予容：（1）明确粥规定我国及石油资源浩权限；（2）明感确行业管磨理机构的梯责任和权扒限，并建搁立或明确潜行业主管美部门；（3）建英立上游勘板探开发的坟许可证制鸣度和工作郊合同制度晶规定；（4）葬明确国祥家与国肾内大石蒸油公司评的关系糊，明确唇国家的须权限职私责；（5）灾国家对滴石油的村勘探开唱发、加训工储运叛税收制翁度；（6）健腾康安全与勤环境保护刊规定；（7）国洽家和企业严（石油公呆司）的石挎油储备义讯务规定；（8）净石油的粉炼制、趋运输、旅进出口错、销售词与服务杯资格管盖理与制同度；（9）耍油品质鞠量管理呜；（10叼）成品叫油消费横的税收爽制度；（11）嫌明确节油疲管理的职乌能分工与扰管理归属便；（12）椒节油管理毒的基本内很容；（13）抽对不同行室业建立节吹油与合理牺使用石油继的规定搏；（14税）规定乏鼓励节签油措施馒；（15苏）明确躺上述内燃容的法浇律责任贤。2、加需快建立性健全公鸽平、公至正、规更范、有励序的石叫油天然陈气监管似体制。3、建宗立中央佳政府协尝调机制给，研究赤和完善书政策评惊价体系土，建立打有效的尚监督机谎制，加心强国家英在一致负对外上逢的协调锈作用。4、建立络油气市场煎竞争与市剪场价格机谷制。实施艳准入制度邮；加强市懒场监管，扁实现公平感竞争，优敞胜劣汰。5、建留立油气全勘探、撇开发、没生产、染加工、宜利用、茂服务标赞准化体湖系，与伐国际接僚轨，开简展IS杀O90势00认贪证。在酸此基础艳上，企弹业进行源制度创怀新，以握适应经慈济全球惠化竞争蠢的需要题。（五）品建议国谈家抓紧驶修订完倚善《节汇能法》景及其配芹套的节亦能政策1、尽榆快修订稠完善《夸节能法术》2、制定霜并强制执阵行节油技闲术标准，秘加快研究眠开发高效竟节油设备3、择机改出台燃油膏税4、把运沉输工具和锻石化行业像作为节油描的重要途仔径5、加衔快经济汗结构的仰战略性聪调整，嫁严格限关制高耗胳油产业宴的发展6、制勤订油气夫替代法帝规7、建略议设立幸全国节填油日，8、建架立油气豆节约管兄理体系恭。（六）建坟议国家加填大对石油赵科技研发齿的政策扶倾持力度1、提高旧石油企业争在销售收熊入中提取轰科研经费决的比例2、鼓励患并促进石鹊油科技国雁际合作与剂交流，3、列入栏国家自然猎科学基金衬项目以及谎其他国家书重大项目4、鼓更励高等序学校培碗养复合误型高级匪石油技掠术符合挑人才（七）疮建议国徐家加大删油气储般备的政威策扶持焰力度1、加大取力度研究饺战略储备丽的资金（艘含外汇）扭支持、储斑备形式、那储备运营糠与储备风碗险管理等播问题。2、研究椅和制定石匪油与天然较气、企业雄油气储备摩的管理政活策。3、制录定和实尚施有关累石油战运略储备雾体系方失面的法卧律法规4、建仆立石油樱储备优馋惠的保爆险制度挡，减少帆储备风死险。（八）建吵议国家加乌大油气产转业政策扶着持力度加强宏观罢调控，通唇过各种经奏济政策和像财税政策瞧等经济手面段来引导得油气企业渐发展。按国际精标准实填施，有汉利于节处约与替衔代油气煎、保护悠生态环别境的石视油石化重产业政澡策。研究、培冈育和发展沉融资环境聚和渠道，乖促进油气山资源的优伯化配置（九）督体制创相新1、国家库成立一个吗统一的油悟气政府机眯构，实施挤统一的准饱入制度和亩协调机制须，实施集赵中的宏观液管理。2、建努立油气鼓资源监逗管机构爬，探讨拼适应中静国国情临的监管柱体系。3、按照支市场化要捞求，改造供石油企业猴，提高管筑理水平，仙提高竞争菠力。4、依殊照《石及油法》波，科学裙地划分超和规范睡国家、览公司、俯企业、董个人的喇职能、倚权限和沿权益。5、目盏前急迫面需要解豆决的问夕题是：（1）国巴资委与三筐大石油公间司的关系值，确立三差大石油公氧司的第二佩个层次的铃职能；（2）其政府各供部门与怀三大石午油公司捞的关系颠；（3）探三大石黑油公司结内部管叮理体制山的关系乳。（十）笔建议国霸家加强祥对影响倾油气资携源可持翼续发展疯若干重值大问题鸭的研究焰。建议由政糟府有关部凡门牵头，完组织研究环以下重大毒问题：1、如迫何进一雅步深化