第六讲韦伯的官僚制理论

第六讲韦伯的官僚制理论第1页，共57页，2023年，2月20日，星期一教学内容了解马克斯·韦伯的学术背景与历史地位掌握“官僚制”理论的基本思想懂得如何客观评价“官僚制”理论的历史贡献能够运用“官僚制”思想辨别分析公共管理实践中的实际问题，比如官场现实中的“官僚主义”现象、中国公共行政中的“官僚制”程度、欧美发达国家进入“后官僚制”时代，等等。第2页，共57页，2023年，2月20日，星期一进一步阅读【德】马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆，1997年版(第三章、第九章第一、二节)。【美】罗伯特·B·登哈特：“第2章思想传承：马克思、韦伯和弗洛伊德”，《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2003年版。王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社，2005年版魏娜：《官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造》，载于《中国人民大学学报》，2002年第1期。冯钢：《科层制与“官僚精神”》，载于《浙江大学学报》（社科版），1998年第4期。

第3页，共57页，2023年，2月20日，星期一思考与讨论“官僚制”、“官僚主义”以及“官僚政治”的区别？韦伯官僚制理论的历史贡献、现实意义以及历史局限性？一种观点认为，中国有几千年封建官僚政治的传统，因此，中国的官僚制体系已经非常完善，并不比西方国家落后。你怎么看？中国行政所处的基本阶段——官僚制不足？还是官僚制过度？公共行政早期研究范式的确立：官僚制。第4页，共57页，2023年，2月20日，星期一第六讲韦伯的官僚制理论一、韦伯生平事迹介绍二、韦伯官僚制理论产生的社会背景三、韦伯官僚制理论的主要内容四、对韦伯官僚制理论的评价第5页，共57页，2023年，2月20日，星期一韦伯官僚制理论产生的社会背景19世纪，德国的工业化进程是十分迅速的，但是在很大程度却受到强大的封建容克政权的束缚。德国正处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义企业制度迅速兴起的十字路口上。当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和其他各种团体中，大规模的组织都在飞速增长，而传统型的组织结构已经远远不能适应现代组织发展的需要。

第6页，共57页，2023年，2月20日，星期一第六讲韦伯的官僚制理论一、韦伯生平事迹介绍二、韦伯官僚制理论产生的社会背景三、韦伯官僚制理论的主要内容四、对韦伯官僚制理论的评价第7页，共57页，2023年，2月20日，星期一第8页，共57页，2023年，2月20日，星期一韦伯官僚制理论的主要内容权威结构理论与组织类型分析官僚制及其特征官僚制的优点与缺点第9页，共57页，2023年，2月20日，星期一权威结构理论与组织类型分析神秘化的组织

——行使权威的方式是基于领导者个人的人格。传统组织

——行使命令和权威的基础是先例和惯例。合理化-合法化组织——行使权威的基础是组织内部的各种规则。第10页，共57页，2023年，2月20日，星期一三种组织形态比较比较项神秘化组织传统的组织合理化—合法化组织权威魅力型权威Charismaticauthority传统型权威Traditionalauthority法理型权威Rational—legalauthority权威的基础领袖个人的超凡魅力（人格取向的权威）传统的习俗与惯例组织内部的各项规则（制度取向的权威）稳定性“人存政举，人亡政息”（当领袖死后，而组织的权威必须继续时，就会产生权威的继承问题。组织往往会由于领袖人物的死亡而分崩离析）介于两者之间（权力的实施必须以被统治者习惯上服从的程度以及心理上的承受的限度为限，否则就会引起反抗）稳定性较强（非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性）第11页，共57页，2023年，2月20日，星期一韦伯官僚制理论的主要内容权威结构理论与组织类型分析官僚制及其特征官僚制的优点与缺点第12页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一词的起源“官僚”的定义“官僚制”的定义官僚制的基本特征“官僚政治”第13页，共57页，2023年，2月20日，星期一“官僚”一词的起源（1）在我国，“官僚”一词在早期的封建社会就存在。在春秋战国的时候，许许多多的封疆大吏和王孙贵族们都时兴豢养门客，称之为幕僚，也就是在幕后出谋划策的助理人员和跟班的随从。这些幕僚们才华的光辉在辅佐他们的主子的政务的过程中时有闪现，每每引起皇帝或上级官员的注意和赏识，被直接授以官位，进身成为他们从前的主子的同事，谓之同僚。因而“僚”这一词就不但有下属的意思，如僚属，僚佐，幕僚，等等，也有同事的意思，如同僚。第14页，共57页，2023年，2月20日，星期一“官僚”一词的起源（2）在西方，“官僚”一词起源于14世纪的法国。当时的法国皇帝派遣税收审计大员到各地巡查，所到之处有地方的行政官来参见。参见设有专室，这种专室就称之为Bureau（官局）。久而久之，所有吃皇粮，为皇家办事，不必靠市场买卖支持的部门都被称之为官局。而在官局供职的人员就被称之为Bureaucrat（官僚）。第15页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一词的起源“官僚”的定义“官僚制”的定义官僚制的基本特征“官僚政治”第16页，共57页，2023年，2月20日，星期一“官僚”的定义“对官僚这一词，我们当然可以有两种不同的理解。一种是通俗流行的理解，认为官僚是一种罪恶。这种理解虽然解气，但充满了情绪与偏见，并不利于我们很好地认识与研究这一现象。另一种是分析描述性的现象，而这种现象客观地认为官僚是一个中性词，描述一种现象，而这种现象与现代生活又是紧密相联的。”

——沃尔多第17页，共57页，2023年，2月20日，星期一“官僚”的定义“官僚可以被定义为正式成立的，以获取最大管理效益为目的的各种组织。当然，毋庸置疑，在实际运作过程中，各种不同的社会因素会干扰官僚组织的理想运作。”

——彼得·保罗第18页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一词的起源“官僚”的定义“官僚制”的定义官僚制的基本特征“官僚政治”第19页，共57页，2023年，2月20日，星期一王亚南第20页，共57页，2023年，2月20日，星期一毛泽东和邓小平非常痛恨中国官场的官僚主义问题,多次发表讲话批评官僚主义现象。著名学者王亚南在《中国官僚政治研究》一书中，对中国官僚政治产生的社会经济和文化基础、诸多特殊表现及其危害等进行了深刻的论述。

思考与讨论：“官僚制”、“官僚主义”以及“官僚政治”的区别？第21页，共57页，2023年，2月20日，星期一Bureaucracy“它可以指一种由训练有素的专业人员根据固定规则不间断地推进的行政管理体制；亦可用某种贬义的方式来指某种带有一些特定缺陷的畸型的管理，如文牍主义、不负责任、拖沓延误等。”——戴维·米勒：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年版，第76页。第22页，共57页，2023年，2月20日，星期一“官僚制”对官僚制的批判源自19世纪的欧洲，当时的自由主义者用以斥责专制政府官员的繁文缛节、狭隘头脑与专横态度。之后该术语逐步成为丝毫不管具体情况的僵硬规章与例行公事的态度，不能清楚地分配责任的复杂组织，指令矛盾、办事重复、愚蠢忙乱的官员，办事拖拉、推卸责任、冷漠无情的工作作风。第23页，共57页，2023年，2月20日，星期一◆在韦伯看来，“官僚制”是一种理想类型的（idealtype）行政组织,是指一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的组织。之所以说是一种理想形态的组织，是因为从纯技术的观点看，它是高度理性化的、效率最高的组织形式，广泛适用于政府、军队、宗教团体及商业机构中。第24页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一词的起源“官僚”的定义“官僚制”的定义官僚制的基本特征“官僚政治”第25页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制的基本特征（一）职业化

——“把他们的职务视为唯一的或主要的职业”。等级制

——官员们“处于固定的职务等级制度之中”、“拥有固定的职务权限”。规则化

——“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它”。第26页，共57页，2023年，2月20日，星期一层级节制的金字塔公权力体系第27页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制的基本特征（二）非人格化

——行政官员“没有憎恨和激情，因此也没有‘爱’和‘狂热’，处于一般概念的压力下；‘不因人而异’，形式上对‘人人’都一样，也就是说，理想的官员根据其职务，管辖着处于相同实际地位中的每一个有关人员。”

技术化

——官员们“根据专业业务资格任命。通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”。公、私分明化

——“行政管理班子同行政管理物质和生产物质完全分开的原则是适用的。同时存在着职务机关（企业）的财富（以及资本）与私人的财富（家庭预算）完全分开的原则，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则”。第28页，共57页，2023年，2月20日，星期一非人格化官僚制“作为美德赞扬的特性是：它成功地从解决职务上的事务中，排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素。”（马克思.韦伯：《韦伯文集》（下），中国广播出版社2000年版，第374页，第344页。）第29页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制的特征“韦伯认为，人类的希望在于理性化，重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是逻辑和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮、一时聪明。”

（本尼斯：《组织发展与官僚体系的命运》，载于孙耀君主编：《西方管理学名著提要》，江西人民出版社，1999年版，第273页。）第30页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制的特征“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式。”

——马克思·韦伯第31页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制及其特征“官僚”一词的起源“官僚”的定义“官僚制”的定义官僚制的基本特征“官僚政治”第32页，共57页，2023年，2月20日，星期一“官僚政治”“官僚政治一词，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行公事处理，谈不到机动，遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。”

——拉斯基第33页，共57页，2023年，2月20日，星期一“官僚政治”“技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，仍至学校中存在，可是真正的官僚政治，当作一个社会体制看的典型的官僚政治，却只允许在社会的某一历史阶段存在。”

——王亚南第34页，共57页，2023年，2月20日，星期一“中国官僚政治的诸特殊表象”“延续性——那是指中国官僚政治延续期间的悠久。它几乎悠久到同中国传统文化史相始终。”“包容性——那是指中国官僚政治所包摄范围的广阔，即官僚政治的活动，同中国各种社会文化现象如理论、宗教、法律、财产、艺术……等等方面，发生了异常密切而协调的关系。”“贯彻性——那是指中国官僚政治的支配作用有深入的影响，中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚痼蔽在官僚政治所设定的樊笼中。”

——王亚南第35页，共57页，2023年，2月20日，星期一“中国官僚政治的诸特殊表象”延续性——“秦后各朝的官僚政客，则都是在官僚政治局面下养成的。二千年的历史，一方面表现为同一形式的不同王朝的更迭，同时又表现为各王朝专制君主通过他们的文武官吏对农民施行剥削榨取的支配权力的转移”。

第36页，共57页，2023年，2月20日，星期一“中国官僚政治的诸特殊表象”包容性——“中国以父家长为中心的家族制和宗法组织”。——“在中国，一般的社会秩序，不是靠法来维持，而是靠宗法、靠纲常、靠下层对上层的绝对服从来维持”。——“中国文化中的这每一个因素，好像是专门为了专制官僚统治特制的一样，在几千年的专制时代中，仿佛都与官僚政治达到了水乳交融的调和程度”。第37页，共57页，2023年，2月20日，星期一“中国官僚政治的诸特殊表象”贯彻性——“唯其中国专制的官僚的政治自始就动员了或利用了各种文化的因素以扩大其影响，故官僚政治的支配的、贯彻的作用，就逐渐把它自己造成一种思想上、生活上的天罗地网，使全体生息在这种政治局面下的官吏与人民，支配着与被支配着都不知不觉地把这种政治形态看为最自然最合理的政治形态。”

第38页，共57页，2023年，2月20日，星期一进一步思考一种观点认为，中国有几千年封建官僚政治的传统，因此，中国的官僚制体系已经非常完善，并不比西方国家落后。你怎么看？第39页，共57页，2023年，2月20日，星期一韦伯官僚制理论的主要内容权威结构理论与组织类型分析官僚制及其特征官僚制的优点与缺点第40页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制的优点严密性——严格的岗位责任制合理性——专业技术知识居于中心地位稳定性——非人格化秩序可摆脱长官意志普适性——

适用于公共与私营部门第41页，共57页，2023年，2月20日，星期一《经济与社会》（P296）“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”

——马克思·韦伯第42页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制的基本精神与价值——理性

“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”（本尼斯：《组织发展与官僚体系的命运》，载于孙耀君主编：《西方管理学名著提要》，江西人民出版社，1999年版，第273页。）第43页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制作用的不可或缺“在现代政治制度里，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。”——（阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆，1993年版，第154—158页。）第44页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制作用的不可或缺“也许对韦伯的模式最大的赞誉就是：在当今世界，官僚行政模式是社会中组织的主导形式。……我们很难发现某个大规模的组织机构——公共的、私人的、自愿的——不表现出官僚行政合法合理性模式的某些特征。”

——[美]雅米尔·吉瑞赛特著，李丹译：《公共组织管理——理论和实践的演进》，上海译文出版社，2003年版，第75页。第45页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制的缺点理性官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有很多难以实现的条件。“价值导向的各种社会行为都会因糟糕的官僚结构和由正式理性的法律和规制构成的紧密结合的网络而受到阻碍，在这种背景下，个性根本不再会有任何希望得以张扬”。（韦伯）第46页，共57页，2023年，2月20日，星期一沃·本尼斯总结出官僚体系的10项缺陷妨碍个人的成长和个性的成熟；鼓励盲目服从和随大流；忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；陈旧过时的权力和控制系统；缺乏充分的裁决程序；无法有效地解决上下级之间特别是各职能部门之间的矛盾冲突；内部交流沟通（和创新思想）受到压制、阻隔和畸变；由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；无法吸纳新的科学技术成果或人才；扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的所谓“组织人”。第47页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制面临的危机“从60年代算起的20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”

——沃·本尼斯在他的《官僚制的灭亡即将到来》第48页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制面临的危机“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了。”（戴维·

奥斯本、特德·

盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社，1996年版第12~13页，。）第49页，共57页，2023年，2月20日，星期一官僚制组织面临的危机组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化；理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化；知识和专业技术的“精英”统治在民主政治中的危机；目的和手段的倒置使形式合理性步入误区。第5