基于整体性治理的澳大利亚信息政策研究

基于整体性治理的澳大利亚信息政策研究

1澳大利亚信息政策体系的现状澳大利亚具有一个通过图书馆来实现政府信息存取的“纸质政府”的既定历史，随着20世纪90年代互联网和万维网的接入，澳大利亚的服务供给和信息存取才出现了许多变化，而真正促进其“电子政府”的发展是信息管理督导委员会于1997年发布的报告《将政府信息作为国家战略资源进行管理》。这个报告不仅明确了通过电子传递来形成一个低成本、高效率的政府，还提议了诸如澳大利亚政府元数据标准的信息服务原则和模式。随着澳大利亚电子政务的发展，信息政策对整个社会的影响越来越大，澳大利亚相关部门也开始发布一系列有关完善信息政策的报告，并设立专门的信息管理机构，以制定前后一致、连续的信息政策，消除政府部门内部、政府部门之间的“数字鸿沟”，促进信息资源得到最大限度利用和再用。换言之，政府的整体目标就是，人们能方便和永久地获取包括政府刊物在内的所有政府信息[1]。整个信息政策体系包含政策主体、政策目标、政策形成、政策内容、政策问题等架构，本文主要简述前三者内容。1.1澳大利亚信息政策的主体澳大利亚信息政策的主要机构包括信息委员会办公室、政府信息管理办公室、总理内阁部、总检察院、国家档案馆、统计局及国防通讯局。其他也会参与到政府信息政策中的机构包括宽带、通讯和数字经济部，创新、工业、科学与研究部；在实现政府信息政策目标过程中起着作用的委员会包括政府2.0指导小组、信息咨询委员会(依据《澳大利亚信息委员会法》(2010)而成立，旨在给信息专员提供建议)、澳大利亚政府委员会网站以及澳大利亚通讯委员会。依据《澳大利亚信息委员会法》(2010)而成立的信息委员会办公室于2010年11月正式运作，分别位于首都直辖区、新南威尔士州、北部地区、昆士兰和西澳大利亚州这5个行政辖区。尽管各个州的信息委员会办公室有细微差别，但整体结构都包含信息专员、信息自由专员、私隐专员。澳大利亚信息管理办公室的主要职责在于，将发达的信息通信技术应用到政府公共服务和公共管理当中，并为政府信息通信技术事项以及政府信息通信技术政策和计划的实施提供咨询。总检察院不仅是对知识产权进行整体性治理的领导机构，积极维护著作权法，而且还为澳大利亚政府在法律系统、司法系统、国家安全体系、应急管理系统领域提供支持。国家档案馆主要职责在于创建真实可靠的记录和文件，并为澳大利亚政府的信息管理和记录管理方面设定标准和提供建议。公民在国家档案馆中较为关心的是与移民服务或战争服务有关的记录，尽管记录存取是其中心，但是国家档案馆仍开发了一个国家数字化档案馆。另外，国家档案馆还包含一个咨询委员会，该委员会的成员包括参议院和众议院各一名代表以及由部长任命的11名成员，这些成员能为国家档案馆的总干事及部长提供建议。作为国家的统计机构，澳大利亚统计局能提供许多网络服务，促进公民便利地获取统计信息，从而能对这些数据进行再利用，当然这些再利用必须得到知识共享授权。国防通讯局隶属于国防部，其主要职责在于制定澳大利亚政府信息安全政策，还可以为政府在信息通信技术体系安全维护方面设定标准，并给予各部门相应的指导。1.2澳大利亚信息政策的目标1)促进信息利用和再用。尽管澳大利亚在提供在线途径获取政府信息和服务方面落后于国际同行，但澳大利亚在信息公开方面起着表率作用，这种公开是在开放式许可下进行的，并以再利用形式发布。为了满足公民的信息请求，澳大利亚设立信息委员会办公室，以在两个相互对立的矛盾体中达成平衡：一方面，面对公民的隐私，政府要积极保护公民信息，制定一种更加协调的信息利用方式，成为一个富有责任心的政府；另一方面，面对公民获取信息的请求，政府要在各部门中构建一种更加开放的政府信息公开文化，为公众提供获取信息的渠道，致力于创造一个具有开放度的政府。对政府而言，信息的自由流动对于澳大利亚的经济改革和进展都是至关重要的，因为信息既可以促进创新，也可以刺激经济繁荣；对公民而言，公民要想评估绩效考核并进行民主监督，信息则是一条重要渠道。不同于其他资源，信息资源的价值在于对其进行利用和再用，只要不是被闲置，其价值通常是增加而不是降低，因而澳大利亚政府近些年的信息政策改革议程的目标都在于，促进政府之外的机构和个人更大程度地利用信息。此外，澳大利亚《信息自由法》第三部分更是列出了信息公开方案，而且近年来进行的信息自由改革中包含的信息公开计划也于2011年5月1日开始实施[1]。2)加强公民参与。在公共物品和公共服务供给上，政府和市场会出现“双重失灵”，为了加强政府的合法性及改善治理效果，政府可以让更多的公民参与到信息政策制定当中。在这个参与中，双方都可以利用自身优势来使彼此受益：政府可以发挥其完善的组织体系和规章制度的优势，与公民之间建立信任，缓解紧张的对抗关系，并获得决策的合法性，因为“在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化”[2]。公民拥有具体问题的专业分析能力，可以依靠共同的社区愿景运用来参与到社区公共问题的治理当中，与政府分担复杂情形下的治理风险，力图实现公共利益的最大化。为了实现真正的公民参与，澳大利亚政府发布了一系列信息政策，例如，澳大利亚公共服务委员会在2008年发布了一个关于公共服务人员在线参与社交网络协议的临时通告。这个通告为有关公民参与方面的问题确定了最低标准，这些具体问题包括：对参与要进行授权；要公开参与者的职位和地位；避免对政府政策进行批评和拥护，等等[3]。尽管澳大利亚在利用互联网及Web2.0社会网络工具来促进公民参与政策制定上落后于国际上的其他发达经济国家，但是近年来政府进行的在线咨询及发布的《政府公开宣言》、《信息自由改革法》等信息政策和法规，在促进公众参与政务流程方面做了许多工作。3)增加政府的透明度。澳大利亚的信息管理机构都很重视政府信息的开放性存取，而且这种开放是以可再用格式积极主动公开信息的“推”模式，而不是针对公民的信息需求而被动传递政府信息的“拉”模式。从效率的角度上看，这种“推”模式更有可能会降低信息自由请求的需求量；从经济的角度来看，更大程度上的社区参与及对公共部门信息的创造性再用，都能产生出大量的效益。澳大利亚政府正是认识到这些好处，于是采取了一些举措来提高政府透明度，例如，为了促进信息公开，澳大利亚宽带、通讯和数字经济部2009年发布了《数字经济未来发展方向》，这份文件的主要关注点就是公共部门信息的开放式存取，而且这里的“公共部门信息”不仅指政府部门所产生的信息，还包括公共部门资助的文化、教育及教育活动所产生的信息[4]。此外，这个部门还着手制定相关信息政策，在开放式存取条款上进行革新，从而使得信息能以免费或最低成本被利用。为了加大政府透明度，2010年7月，财政与行政管理部部长汉林赛坦纳发布了政务公开的声明，这份声明的观点与同年澳大利亚政府行政改革咨询小组(由总理内阁部部长领导)拟定的《捷足先登：澳大利亚政府行政改革的蓝图》这份报告中的一个重要建议如出一辙，即要求澳大利亚公共服务中应具有更加开放的政府[5]。1.3澳大利亚信息政策的形式澳大利亚信息政策法律较为完善，其形式包括以法律法规、文件草案等多种形式，其中起着核心作用的是1982年颁布的《信息自由法》，目前这部法律已经得到大幅度的修订，诸如英国、美国、日本等国家也颁布了这样的法律，我国也于2007年1月17日在国务院第165次常务会议上通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并自2008年5月1日起施行。除了这部法律之外，澳大利亚还有其他相关的法律诸如《信息权法》、《公共服务法》、《档案法》、《隐私法》等。2澳大利亚信息政策的整体性治理模式2.1整体性治理理论的主要思想随着新公共管理运动的兴起，西方国家经历过开始由建立在科层制基础上的传统公共行政模式，转向建立在市场化基础上的新公共管理模式，尽管在这个转变过程中打造了一个企业家政府，但是却带来了“碎片化”改革和政府的空心化。针对新公共管理理论出现的碎片化和公共服务裂解化，英国学者佩里·希克斯于20世纪末提出整体性治理理论。“碎片化”的弊端在于，各个部门只关心自身利益，彼此产生利益冲突，推卸责任；整个政府显现出职能重叠、各自为政；政府机构之间沟通和交流不通畅，因而“碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题来源，必须在完善设计的整体性治理中方能确知其来由”[6]。所谓的整体性治理，就是以信息技术和网络技术为依托，政府作为整体性服务者，建立协调机制、信任机制并完善组织结构，在各个治理层次、职能、部门之间进行整体性运作，将各个分散部分整合成一个整体，从而整体回应公民需求并提高治理效果。传统公共行政追求的价值是“经济”和“效率”，新公共管理重视“3E”(经济、效率和效益)，而整体性治理则尤其关注整个政府的整合和协调。整合系统主要在政府架构及政府运作层面进行，一方面将分散的专业化组织整合成集中的整体性组织，政府组织与其他组织形成良好的合作伙伴关系；另一方面将行政系统的各个局部价值观和文化整合成具有凝聚力的整体性文化和价值；协调系统则在社会沟通及利益层面进行，一方面运用能够跨越部门的沟通方式和机制，促进各个部门之间的良性互动；另一方面协调各部门之间的利益关系，减少组织间的冲突，来为跨部门合作打下基础。2.2澳大利亚信息政策制定的整体性策略澳大利亚不仅是新公共管理改革的先锋，而且也是最快响应发源于英国的整体性治理改革的英联邦国家，澳大利亚联邦政府发布的《澳大利亚联合政府报告》就对整体性政府的定义进行了说明。澳大利亚分别在横向和纵向上都进行了整合：横向上，澳大利亚对国家安全、科学、统计、环境、区域发展、就业等领域进行了革新，实现了组织间的跨部门合作；纵向上，澳大利亚强化了总理在行政领域的主导地位，实行统一的财政管理体制。在工业化向信息化的转变过程中，信息政策的重要性日益凸显，在当前的信息政策环境下，为了制定统一、连贯的整体性信息政策，澳大利亚运用了一系列整体性策略，以将整体性治理在信息政策中发挥出最优效果。整体性治理的整合机制包括3个要素：治理层级、治理功能、公私部门，要“以治理层级的整合为高、治理功能的整合为宽、公私部门的整合为长，便构成了整体性治理的长方体”[6]。2.2.1信息管理机构的治理层级整合治理层级的整合包含了不同层级及同一层级的整合，在澳大利亚信息政策制定过程中，涉及多个机构，这些机构能共同协作制定完整的信息政策，其中在治理层级中起着领导作用的是澳大利亚信息委员会办公室和政府信息管理办公室，其他几个主体更多的是参与机构，这些参与机构与信息委员会办公室共同协作处事，以统一的方式去处理技术和记录保存标准、许可安排、跨部门政策。为了对信息管理部门的治理层级进行统筹，推进信息政策的进展，澳大利亚设立了许多跨部门的信息管理委员会或工作小组：①跨资产组合统计集成委员会。这个委员会于2009年4月成立，由澳大利亚统计局及澳大利亚卫生与老年人健康部共同负责。它为用于统计和研究的国家数据的整合提供了一个全国性框架，这个框架加大了统计数据的整合力度，从而促进更好的实证性政策的制定和信息服务供给。②政府2.0工作小组。这个小组由澳大利亚政府信息管理办公室、财政与行政管理部作为牵头领导机构，成员包括澳大利亚信息委员会办公室等相关机构的成员，机构职责主要是提供整体性政府的领导力，制定和执行政府2.0事务计划(包括提高政府开放性以及促进政府与公众的在线协作等)，并就政府2.0事项的问题向政府进行汇报并提供帮助。③在线与通讯理事会。这个理事会是一个国家部长级的论坛，通过审查和批准澳大利亚政府各行政区域所采纳的标准而增加信息的互用性。在线与通讯理事会设有两个委员会，分别为在线与通讯理事会常务委员会、跨行政辖区首席信息官委员会。前者由宽带、通讯和数字经济部秘书与各个中央政府、地方政府及澳大利亚政府信息管理办公室的高级官员共同负责，后者由联邦首席信息官及包括各个中央政府、地方政府的首席信息官(或类似职位)的成员一起负责。澳大利亚政府信息管理办公室为跨行政辖区首席信息官委员会及其工作组提供秘书支持。2.2.2信息管理机构的治理功能整合1)部门内部功能的整合。这些功能的整合意味着各个机构自身就能够发挥多样化的功效，本质上属于综合性管理机构。澳大利亚信息委员会办公室是政府于2010年专门设立的协调性机构，在整个信息政策制定过程中起着中心参考点的作用，这个办公室是一个整合性组织，它所发挥的功能包括：①隐私职能。这一职能已由私隐专员依据《私隐法》(1988)进行发挥了。②信息自由职能。这一职能是一种新型功能，它的主要精力在于监督《信息自由法》(1982)的实施。③信息专员职能。这一职能由信息专员依据《澳大利亚信息委员法》(2010)而发挥，该职能赋予了专员能向负责该法的部长报告任何有关政府信息管理的事项[7]。从其内部来看，其发挥着多重功能，除了能够共同寻找信息自由活动与私隐保护，并任命信息自由专员去处理联邦私隐专员的事项，将信息自由活动与个人私隐保护之间密切联系起来，而且还能够区分信息管理与能搜集、存储、处理和传输信息的技术管理这两个作用。政府信息管理办公室既能在信息通信技术领域发挥领导作用，又具有一部分的协调功能。在信息技术部分，其主要在如下领域发挥作用：标准、平台、应用、基础设施、业务流程以及集中的信息通信技术采购；在协调方面，澳大利亚信息管理办公室支持多种整体性政府的网站和服务，这些网站和服务力图使公众更易获得政府提供的服务，也致力于为各机构提供在线协作工具和资源。澳大利亚统计局在提供统计数据时呈现出多样性的特点，这种多样性体现在内容丰富、形式多样。在内容上，统计局网站不仅提供数据集，而且还提供顾客信息和信息集；在形式上，网站中的数据集可以通过主题、标题、发布日期以及目录标号等多种形式来进行搜索。正是由于这种多样化的信息内容和搜索方式，从而满足了各个政府部门、小企业、学校、图书馆和高校的需求，这些信息请求主体包括：学术研究人员、诸如彭博社和路透社这样的商业实体、经济合作与发展组织、诸如联合国粮食和农业组织这样的国际机构。2)部门间的功能整合。这种功能的整合意味着部门与部门之间能够弥补自身不足，通过相互协调形成外表分散而实质集中的整体性组织，将分散的功能统合成超级职能，澳大利亚信息政策机构在功能上的统合主要表现在3个方面。第一，信息技术与信息内容的互补。在业务上，澳大利亚政府信息管理办公室和信息委员会办公室之间存在互补关系，信息管理办公室关注其信息的技术先进程度而非其信息内容，而档案馆主要关注的是对信息内容的管理，而不是为政府信息通信技术系统设定技术标准，这两者结合就可以将信息技术的“质”和“量”容纳一起。政府信息管理办公室首要关注的是，政府在内部如何共享信息和机构共享信息所使用的技术协议，而信息委员会办公室所发挥的作用侧重于管理在电子系统和其他媒介中的信息，这就促使这两个机构在硬件和软件上的互补。第二，不同信息政策咨询与指导的配合。澳大利亚信息政策机构或多或少存在信息政策咨询和指导的功能，但是各个机构的侧重点有所不同，以避免职能重叠而导致部门庞大。当涉及对政府信息法律和政策改革时，信息委员会办公室会发布关于信息公开计划及信息自由改革方面的指导材料，这些材料将会有助于其他各部门在组织内部做好准备工作，为部门所采取的公共部门信息管理实践提供指导，以在整个政府中形成一种更具凝聚力的政府信息管理方式。总理内阁部的主要功能也在于政策咨询，但偏重于信息自由和隐私领域，即一方面为政府行政管理方面的问题提供咨询；另一方面为国内外信息自由和私隐政策提供咨询，并积极推进这些领域的变革。澳大利亚信息管理办公室则为政府以下方面提供咨询：整体性政府信息通信技术事项、政府信息通信技术政策和计划的实施；在以下领域进行指导：架构、框架及技术标准上的指导。总检察院注重知识产权、记录保存、产业发展、创新政策和公共存取方面的内容，国家档案馆则重点在于信息管理和记录管理方面。第三，完善政策制定及社会沟通方面的协调。在确保信息政策的制定和实施上，总理内阁部和信息委员会办公室是两个最重要的协调机构，但各自作用有所不同。前者侧重于信息政策制定过程中的咨询，而后者范围更广，可以对信息政策进行监控，例如，为了防止各个机构在应对信息管理时“各自为政”的情形，信息委员会办公室能分配和监控信息活动的不同职责，对信息政策和信息管理进行跨政府监督，使得各机构以整体性政府的方式来应对信息管理和信息传递方面的问题，这就体现出政策咨询与政策监控的配合。此外，信息委员会办公室和信息管理办公室都起着社会沟通作用，这种功能一方面可以将信息政策向公民进行宣传，使得公民更好地接受；另一方面也能听取公众对政策的反馈，从而向澳大利亚政府的信息管理部门提出战略性的建议。尽管两者都能发挥这种沟通作用，但是信息委员会办公室与信息管理办公室的重心有所不同，前者关注信息公开和促进政府与社区之间的社会沟通，在沟通范围、程度上更深、更广，而后者则侧重于在政府部门间的信息共享上承担责任，这两种功能的整合就能够解决导致“碎片化”的信息交流不通畅问题。2.2.3公私信息管理部门的整合针对政府在公共物品供给上的效率危机及市场机制不能保证公平的缺陷，主张将市场机制和企业管理方式应用到政府的新公共管理开始盛行，从而“在企业界和教育界之间，营利机构与非营利机构之间，在公共部门和私营部门之间，新的‘伙伴合作关系’一夜之间大量涌现”[8]。“伙伴合作关系”指多个部门，如公共部门、私营部门、非营利部门中两个或多个组织间的合作关系，力图通过资源和优势的互补来解决共同问题。澳大利亚信息管理办公室虽然在信息技术方面起着领导作用，为各部门确立相应的技术标准，然而这个标准在各部门中的采纳率却并不高，一是因为信息管理办公室没有被授予太大权力，使得这些标准的采纳并非强制性；二是因为这些标准与一些私营部门的利益相冲突。为了利用信息技术推动信息政策，澳大利亚一方面对信息管理办公室授予一定权力；另一方面成立一个信息通信技术的部长级委员会，以促进公私信息管理部门之间的合作，这个委员会组成部分除了包括中央机关、组合部门、交付机构这些部门的秘书代表，还包括一些来自私营部门并能熟练利用信息通信技术的高级经理。这个委员会由财政和行政管理部的秘书长领导，该委员会除了负责重要的整体性政府的信息通信技术政策，还负责形成这个整体战略视角：信息通信技术应该如何支持政府产出和更广泛的政策议程。为了能将公共部门外的专业知识引入而充分发挥信息专员的作用，澳大利亚政府也在考虑成立信息咨询委员会。这个机构包含那些具有相关经验或资格的关键政府机构和政府部门之外的机构，其组成成员包括部长，如公共和私营部门中的提名者，以及从参议院和众议院各选出的一名代表。如此就能将公共部门的规模优势与私营部门的专业知识和创新精神有效结合起来，从而增进政府部门间协调并提高政府透明度。3对构建我国信息政策管理的整体性治理模式的启示3.1加强信息管理机构之间的协作为了促进信息管理在同一层级及上下层级的整合，澳大利亚政府设立了信息委员会办公室这个综合协调部门，促使能在整个信息系统中发挥整合作用，此外，还设立了许多跨部门的委员会，使政府各信息部门能协商并且密切合作，克服各个信息管理部门分散化。而我国的情况是，信息政策制定主体分布在多个部门，如信息产业部、国家信息化领导小组、邮电部、文化部等，尽管信息产业部也承负着一定的综合协调功能，我国政府也零零散散地设立了一些信息化办公室，但是其协调力度非常有限，并不能对各信息管理机构进行全面、系统指导，从而不能促进信息资源在跨部门之间的流动。因此我国可以设立诸如澳大利亚信息委员会办公室这样的综合协调机构，这个委员会的成员由部长或副部长们以及知名的信息技术专家、学者组成，主要职责在于为其他信息部门提供一些信息政策与实践的指导，以一种协调的方式来促进部门间的资源共享，与其他信息部门协作制定连贯、持续的信息政策，并对政府各机构的信息政策执行进行监督。此外，政府应成立跨部门的信息管理小组，将各个信息管理部门中的一定级别管理者纳入进来，定期对相关信息政策问题进行探讨，共同提出解决问题的方案，从而将方案放到政策议程当中。这样就能避免信息政策制定上“各自为政”，不会出现各个部门以自身利益为出发点来制定信息政策，造成所制定的政策缺乏整体性思路。3.2开拓信息政策的公民参与渠道澳大利亚信息政策的整体性治理模式的一个双面性特点，即信息政策部门不仅推动公民参与到信息政策制定当中并对信息政策积极反馈，而且信息政策目标也在于保证信息自由流动而促进公民参与。在信息政策制定上，发达国家一般采取的是精英模式，贫穷国家采取国家援助模式，而我国则是以精英模式为主，国家援助为辅；我国信息政策制定过程上是自上而下的过程，表现出单向性的特征，即政策制定、政策执行、监控到终结这一个周期都由信息主管部门负责，从而使得只有从上至下这一个方向的单向流动，却没有公民对主管部门进行政策反馈。因而我国信息管理机构在制定政策时应充分发挥公民的特点，与公民分享决策权力，在这个过程中，政策制定机构要对政策问题进行解释说明，并且对公民参与程序以及政策质量也要进行规定，然后可以通过听证会、公民会议、民意调查等形式来减少公民对部门的不满情绪，加大其对信息政策的接受程度。为了不使得这个参与形式化，信息管理机构要在确保权威性的基础上尽量简化公民参与的程序，减少参与的壁垒，建立强调公民价值的组织文化，真正将公民所提的建议考虑到政策制定当中；公民要提高对政府的信任程度，积极对待政策问题，运用参与技能并发挥公民知识，真正提高对政府决策的影响力。3.3树立“以用户为导向”的理念企业之所以运转效率比公共部门高的一个原因在于，企业需要从其服务的顾客手里获得日常运转的资金，而公共部门却不是这样，即使公共部门没有使得顾客满意，但一样可以从上级部门获得拨款，为此，“使公益服务提供者对它们顾客需要作出灵敏反应的最好办法，是把资源放在顾客手里让他们挑选”[8]。同样的，澳大利亚信息管理部门在制定信息政策时，就以用户对政策的满意度为准则，将用户面临的政策问题及提出的各类信息需求作为政策制定中的优先考虑事项，这样尽可能“以点带面”来保证政策的可行性。例如，为了最大程度实现信息政策目标，澳大利亚政府整合政策咨询与指导的功能，让各个信息管理机构分别在理论与实践上发挥作用，这样不仅能加深公众对政策的理解，而且还有助于政策更好的执行。我国政府信息管理部门将信息