公共安全危机管理

公共安全危机管理授人以鱼不如授人以渔第1页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔三、中国危机应对体系的建设基本框架敏感的危机管理意识完备的危机应对计划坚实的法律行为框架高效的核心协调机构全面的危机应对网络顽强的社会应对能力先进的技术支撑体系第2页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔SARS作为中国危机应对体系建设的转折点“一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿，关键是要善于总结经验和教训”。——温家宝总理2003年惊心动魄的抗击非典斗争给我们的深刻启示：在全面建设小康社会的进程中，必须牢固确立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，切实搞好“五个统筹”，构建社会主义的和谐社会；要在全社会建立有效的应急机制。不仅要加快建立突发公共卫生事件应急机制，而且要建立健全其他方面的突发公共事件应急机制，这也是党在十六届三中、四中、五中全会提出的一个重要任务。在吸取SARS危机的沉痛教训后，我国加快了危机管理体系建设。第3页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔现状－SARS暴露中国危机管理体系的不足危机应对比较有力，危机防范重视不够；指挥部模式为主，缺乏应对危机的常设机构；部门、地方各自为战，综合协调不够：政治动员能力强，社会动员能力不够；政府提出要求多，资源落实不够；缺乏社会学习机制，总结经验教训不够；如何进一步提高我国危机管理体系的能力？第4页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔现状－我国危机管理体系建设的工作观念转变－各级领导高度重视体系建设－“一案三制”预案体制机制法制第5页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔观念－国家领导高度重视温家宝总理在全国应急管理工作会议（2005年7月22－23日）上的讲话：应急管理工作是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。各级政府一定要从实践“三个代表”重要思想，从坚持立党为公、执政为民、构建社会主义和谐社会和提高政府行政能力的高度，切实增强责任感、紧迫感，把这项安国利民的大事做好，为全面建设小康社会、加快现代化建设提供一个稳定、安全的社会环境。通过这次会议，要进一步提高认识，统一思想，加强领导，狠抓落实，把全国应急体系建设和管理工作真正落到实处。第6页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔危机管理原则（国家总体预案）以人为本，减少危害居安思危，预防为主统一领导，分级负责依法规范，加强管理快速反应，协同应对依靠科技，提高素质第7页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔一案三制是我国危机管理体系的核心预案国家总体预案、25个专项预案、80个部门预案。地方应急预案、企事业应急预案法制已有相关法律35件、行政法规36件、部门规章55件2007年8月31日，全国人大通过《突发事件应对法》，并于2007年11月1日正式实施。体制组织体系：领导机构、办事机构、专家顾问组机制预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建、调查评估第8页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔中国危机管理体系的建构－国家应急预案初期准备与动员（2003年-2004年2月）正式起草（2004年3-5月）修改与审议（2004年6月-2005年1月）国务院常会原则通过（2005年1月26）。正式公布和全面实施（2005年7月22－23）。第9页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔重点问题：突出一案三制（预案；体制、机制与法制）；横向到边（预案是否覆盖全面？）；纵向到底（落到实处，制度保障）。总体特点：充分吸取古今中外的经验与教训；领导重视、政府主导，同时充分发挥专家的作用；上、下、左、右有机互动；高度关注预案中的各种协调问题。国家应急预案的特点第10页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔预案编制的总体情况全国应急预案框架体系：《国家突发公共事件总体应急预案》、105个专项和部门预案，以及绝大部分省级应急预案编制基本完成，全国应急预案框架体系初步建立。《国家突发公共事件总体应急预案》：全国应急预案体系的总纲，规定了国务院应对重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，对于指导地方各级政府和各部门，保障公众生命财产安全，减少灾害损失，具有重要作用。第11页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔12580国家突发公共事件应急预案框架体系第12页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔分级分部门预案体系第13页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔主要内容总则组织指挥体系及职责管理流程保障措施附则附录预警和预防机制应急响应后期处置预案内容第14页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔有关应急预案的执行一是进一步完善各类应急预案，特别要抓好基层，包括社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作；二是加强应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制；三是组织培训和应急演练，不断修正、完善预案，提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能；四是抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传教育工作，不断增强公众的危机意识和应对能力。第15页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔法律框架－突发事件应对法突发公共事件的分类，报告和公布应急处理的预备、等级和阶段应急机构和人员，紧急立法措施，紧急行政措施应急行政征用、征收、征调、征召；对公民基本权利，人身自由，财产权利等的限制；司法诉讼和国家补偿补贴突发事件处置法与相关法规的衔接与配套；全国性法规与与地方危机管理法规衔接；第16页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔中国危机管理体系的建构－组织机构与能力建设指挥协调体系政府指挥体系的设立常设（应急管理办公室），非常设（指挥部）？综合执行部门（办公厅），分类（安全生产管理局等）？非常规决策过程应急预案＝》化非常规为常规应急资源、设备及专业应对人力储备国家粮食、石油储备救火设施、冰雪天气除冰设施、地震受灾人员探测仪器；国家反恐部队，地震救急旅等第17页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔中国危机管理系统的建构－社会网络主要功能－提高全社会危机防范与应对协调联动能力动员人力，物资调动，募集资金，心理援助跨国联合行动-SARS联合攻关，汶川地震外国救援队网络组成（横向到边）营利性组织（各种企业）：应急生产非营利性组织：动员各种专业人员志愿者社区与个人：联防联查，自我保护国际组织：专业知识提供，协调行动网络组成（纵向到底）全国，省，市，县，基层（政府，企业，NGO）第18页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔信息管理与技术支撑系统信息库：各种人员，地质，人文信息；决策支持系统：不完全信息下决策支持体系；指挥调度系统：资源人力调配。全社会学习机制危机管理学科的确立与发展；社会危机管理意识与能力的提高；党政干部危机管理的理念与能力培训；。。。。。。。。。。第19页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔四、提高危机管理能力的战略途径1.预防2.识别3.管理4.总结第20页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔危机事件－风险因素＋社会体系脆弱性危机事件风险因素社会体系脆弱性第21页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔预防危机－风险分析人口：60亿（当今）→90亿（2050）；高度集中、高流动性、复杂性（如SARS问题）环境：二氧化碳、水、环境污染二氧化碳与全球气候变化水资源的缺乏与污染；技术系统：网络性、高速变革不确定性，高风险第22页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔城市化：高速发展近年来，我国平均每年增加20个城市和1.4%城镇人口。目前，已有城市665座，建制镇近2万个，城镇人口5.6亿，城镇人口占43%。而且形成了一批城市密集地区。预计到2020年，我国城镇人口将达到8亿多，再净增3亿。城市公共安全面临的风险：城市灾害的多样性和复杂性；城市灾害的连锁性（次生、衍生和耦合）；城市灾害受灾对象的集中性和严重性；第23页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔社会经济结构变化：城乡差距、贫富不均…城乡差距，地区差距引起的人口流动和社会矛盾；转型期社会治理体系的失范生产安全规章制度不健全，落实不利；监管机构建设问题地方安监局集体辞职问题第24页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔未来20年北京的“重”灾分析、第25页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔预防危机－风险管理打破常规，建立合理的激励机制，把奖惩建立在日常风险管理行为上。中国古代名医扁鹊的故事战国时的魏文侯问名医扁鹊说：“听说你有兄弟三人，都在行医，那么你们当中，谁的医术最为高明呢？”扁鹊回答说：“其实我的大哥最为高明，他目光犀利，一眼就可以看出得病的征兆，可以在疾病尚未形成之前先把他治愈，所以他的名声并没有外传，只有我们自家人知道。二哥次之，他为人治病，可以把刚刚开始发作的小毛病治好，所以他的名声也只在家乡流传，没有传播到太远的地方。我其实是最差的，我治病的时候，一定要等到病入血脉的时候才能诊断得出，所以要使用猛药，大动干戈，结果反而名声远播了。”魏文候听了，深有感悟。第26页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔中国古代成语“曲突徙薪：有一家人灶上砌了一个直直的烟囱，靠近烟囱的地方还堆积着很多柴草。一位客人看到这个情况认为很危险，建议应该把烟囱改成弯曲的，柴草搬远一点，否则容易失火。但主人不以为是。过不多久，他们家果然失火，邻居纷纷来帮忙总算把火给扑灭了。这家人为此大摆宴席，答谢邻居。凡是被烧得焦头烂额的人都被奉为上座。但那个劝他采取防火措施的客人却没有被请来。其实，如果主人听从客人的劝告，就不会有火灾，也就根本不用破费请客了。第27页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔预防危机－改变社会体系脆弱性Hazard危机事件第28页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔预防危机－建立社会学习机制从危机事件中学习1986年1月28日美国航天飞机挑战者号失事调查1980年代上海甲肝流行→2003年SARS应对.社会模拟演习1989年8月,旧金山进行了一次上千人的地震救灾反应演习.6个星期后,旧金山大地震发生,由于演习使得救灾和医疗抢救非常及时,大大减少损失.12月15日希腊雅典公共汽车人质劫持事件，司机由于受过奥运反恐训练，及时拔下车钥匙逃走，为平安解决事件奠定基础。第29页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔预防危机－防微杜渐避免错误链条的连接2000年7月协和式超音速客机坠毁案例宾夕法尼亚大学沃顿商学院教授RobertMittelstaedt“Willyournextmistakebefatal?Avoidingthemistakechainthatcandestroyyourorganization”

第30页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔飞机超重1.8顿（燃油1.2吨，行李0.6吨），飞行员请求最长的跑道；美国大陆航空公司客机从该跑道起飞过程中，发动机外表的一个金属紧固件脱落，掉在了跑道上；5分钟后，法国航空公司的协和式客机也从这条跑道起飞，一个轮胎垫片没有装上导致飞机滑行向左偏离轨道；左起落架的一个轮胎压在大陆金属紧固件上，导致轮胎爆；一块很大的轮胎碎片恰好击中飞机左翼下方，产生的冲击破坏了位于飞机左翼上方的一个油箱密封口，导致燃油外泄；第31页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔而另一块轮胎碎片碰巧击中起落架控制系统的一根电源线；电源线的断头打出火花，点燃外泄的燃油，导致飞机起火；此时飞机尚未离开跑道，塔台指挥人员发现情况，立即警告协和客机机长；机长未能判明事故状况，在飞机已经超过折返速度的情况下决定继续升空；飞机超重，2号发动机关闭（原因不明），导致飞机大大低于正常飞行速度；起飞70秒后，飞机失控坠毁。第32页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔孙家湾煤矿事故分析2005年2月14日15时01分，辽宁省阜新矿业（集团）有限责任公司（以下简称阜矿集团公司）孙家湾煤矿海州立井发生一起特别重大瓦斯爆炸事故，造成214人死亡，30人受伤，直接经济损失4968.9万元。井下瓦斯爆炸的三个必要条件：氧气；瓦斯浓度超限；有火源。这三个条件是如何具备的（错误链条是如何连接的）？第33页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔孙家湾矿难的错误链条事发11分钟前井下发生里氏2.5级矿震引起瓦斯涌出；监测仪器发出瓦斯浓度超限警报，监测中心值班人员请示值班矿长是否断电，领导指示再查原因，他再把电话打到井下……此时，几个工人在3316准备工作面的架子道内按计划挪一台风机，检修照明信号综合保护装置，改动电源线；肇事电工没有按规定带便携式甲烷检测仪下井，检修时没有察觉身边瓦斯浓度已达到爆炸临界值；为了省力，他们违反操作规程操作，没有断电，带电检修，产生火花，引起爆炸；事发前，为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道，致使3316工作面的瓦斯爆炸直接波及3315工作面的137名死者；事故一共造成214人死亡。第34页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔这些错误是否可以避免：井下生产指挥决策体系瓦斯超值应当立即断电，但煤矿调度室没有尽到井下生产的指挥部作用，调度员只能充当一个“传声筒”，没有指挥权和决策权。因为一断电就会导致井下停产，会给煤矿带来经济损失，这个责任矿领导才负得起；工人培训和管理：电工必须经过严格培训，考试合格后方能持证上岗。而此次矿难违章作业引爆瓦斯的电工是矿上外包队的民工，未经培训，违章上岗。在孙家湾矿从事日常井下作业的有两个外包队农民工，共149人，在这次事故中遇难40多人。记者发现，矿上对这些工人实行由包工头以包代管的管理方式，没有签订用工合同，也缺乏安全培训。3个月的培训只进行了3天；且不论矿工素质，就连孙家湾矿的矿长——58岁的宋佳木也只有小学文化。矿山违反安全规定为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道；核心问题生产至上，忽视安全第35页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔识别危机—危机事件的识别与定性按照正常管理程序，分配资源，实施管理事前可以准备预案并进行演练.但在使用当中需要根据情况进行适当调整。尽早识别与常规性突发事件不同的地方并对其做出迅速反映日常管理运作常规型危机事件罕见型危机事件危机事件常态事件第36页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔如何区分不同类型的危机事件？不良征兆出现，信息的准确收集与传递，分析与认知成为关键预警机制－建立多方信息的收集与传递渠道预警体系：常规渠道（医院－>疾病预防控制中心－>卫生部门）；预警体系：非常规渠道（医院－>地方领导）预警机制－消除真实信息传递障碍各种组织机构体系的设计是要“隐恶扬善”；官僚组织体系下级对上级“报喜不报忧”第37页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔预警机制－信息的分析与危机认知信息收集与分析的区别美国中央情报局与国家情报委员会；行政体制改革：从行动政府到思考政府领导人的敏感性－从纷繁复杂、含混的、互相矛盾的状况中感受到不同寻常的状态“913”之前，主席在外出视察过程中不断改变行程；从混乱状态中形成可能的完整的图像并对之做出反应第38页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔预警机制－危机的定性是否危机（行动目标及力度）：1994年英特尔公司奔腾处理器事件（损失4.75亿）危机的性质（行动方式及规则）：100年前的旧金山大火最大的灾难是地震引起的火灾，而不是震本身。这样定性关系到“震后人们是否会回到旧金山居住”、“重建旧金山是否有价值，或有必要”这样的大事；第39页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔管理危机－应急管理1、隔离危机→必须尽快控制事态的蔓延建立“防火墙”，启用专门机构处理危机。根据具体情况决定主要人物的卷入程度；保证系统内其他部分正常运转，减少连带损失；SARS主要的损失不是来自医疗救助成本2、属地管理华建敏到重庆去处理开县井喷时时，一到当地就说，我来是帮助大家解决解决不了的问题，需要协调的问题。现场指挥还是重庆当地领导。第40页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔3、启动危机管理模式→非程序化决策及执行权利迅速集中原理分散与集中的优势与劣势有经验和有决断能力非常规思维原理以原有思维应对危机，往往效果不好。面对危机，要有一个小组跳出原有范围思维，提出建议，供领导者决策参考。“911”中的美国新任航空局长很快做出全国飞机停运的决定。如果是老局长，可能会更多地顾虑全国飞机停飞的正常后果。2005年7月7日的伦敦大爆炸后，英国警方在2天时间内没有找到任何线索，便邀请各国侦探高手会诊，使破案跳出了原有的思路，几天就破案了。第41页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔4、预案的执行与随机应变911事件中的五角大楼救急

5、高效的资源调配体系－>解决紧急峰值需求年初冰雪灾害：破冰工具和器械汶川地震：救灾队伍、专用设备6、政府民间互动的社会动员体系汶川地震后各种NGO组织、各个方面捐助等第42页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔7、建立有效的责任机制和协调机制责任明确的问责制政治领导责任：判断力、表率…行政责任：规则的遵守、裁量权的使用…道德责任：价值观的排序…法律责任：与公共职位适应的社会基本规范第43页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔问责制与承担风险问责制＝》确保基本规则的遵守（但问责制极端化后，没有人敢于跳出既定责任框架）；应变制＝》要有一定的机制，鼓励承担风险。不同部门之间的协调机制对于互相推诿推卸责任的惩罚；对于积极主动承担责任的鼓励。第44页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔8、建立权威公众沟通渠道掌握舆论主动权：成为最快最新消息发布渠道；建立沟通渠道的信誉确立信息沟通的可信度和权威性关于危机的具体技术判断→技术专家（信息）关于政府的应对措施→政府官员（信心）规则信息发布渠道和新闻发言人的作用新闻发言人的职业训练第45页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔总结危机圆满处理善后,并利用机会,变危险为机遇98年洪水后重视生态保护；SARS后对公共卫生体系的重视。6个月改革原理危机过后，通常有6个月的时间段，可供人们去做相应的适合应对危机需要的改革。这些改革在没有危机时很难推动。同样，在危机结束的6个月之后再想推动就很难了。分析危机产生的宏观因素，改革体制和机制中国危机管理体系建设科学发展观的提出第46页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔危机管理与现代公共治理结构改革客观现实→危机常发，不可回避危机管理→积极应对，建立体系长治久安→公共治理，执政能力第47页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔建立地方应急救援体系应把握的原则

地方应急救援建设应定位在“指挥有力、反应迅速”上。完善、高效的地方应急救援体系应当由三个系统组成：应急救援指挥系统、技术装备保障系统、政策预案支持系统。

第48页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔一、应急救援指挥系统

各应急救援组织需要一个综合指挥机构来协调，因此，各地方政府应设立由政府领导挂帅的应急救援指挥中心，统一协调指挥本区域应急救援工作。同时聘请一定数量的专家参与应急救援工作。

第49页，共54页，2023年，2月20日，星期日授人以鱼不如授人以渔

二、技术装备保障系统

技术装备保障系统应包括：信息通讯保障系统、运输保障系统、抢救装备保障系统。其中，信息通讯保障系统应当由计算机骨干网络系统、数据库系统、计算