中国社团变革的政治社会学

中国社团变革的政治社会学分析------从国家合作主义到社会合作主义内容提要：本文试图通过分析中国社团的历史和现状，从合作主义的视角论述转轨时期中国社团从国家合作主义向社会合作主义变革的趋势。关键词：中国社团国家合作主义社会合作主义一、合作主义的概念及分类合作主义(Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ)是70年代盛行于欧洲斯堪地纳维亚地区的一种处理国家和社会组织之间关系的模式，是现代西方政治思潮流派之一。它是社会中的一种政治社团意识，主张一个人的价值只有在社团中才能很好地体现出来，不强调个人的作用。合作主义的重要代表人物斯密特对合作主义所给出的经典定义如下：合作主义“作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”。斯密特认为“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面的行动受到国家的相对控制”。转引自张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２３至２４页。转引自张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２３至２４页。以国家对社会的控制程度，合作主义可分为国家合作主义和社会合作主义。在国家与社会的关系中，国家合作主义以国家为中心，认为国家对社会组织具有绝对的主导权，由国家控制社团。而社会合作主义认为国家与社会是平等的合作关系，双方都有权自由选择合作伙伴，社团充分自治。学者张静认为国家合作主义“说明一种自上而下的组织关系，在其中，国家的作用是主要的”，社会合作主义“则代表自下而上的组织关系，其中社会力量主导着关系的秩序”。“二者的基本不同在于，主导权力在国家和社会组织间的分布不同。”张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２８页。根据斯密特的标准，国家合作主义和社会合作主义的区别如下：转引自张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２９页。张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２８页。转引自张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２９页。表一国家合作主义与社会合作主义的区别稻吴岛类交别应对比项铁国家合作主敢义乏社会合作主神义革团体数量赖惟一性争强制性牧竞争性针层次淘功能分化亲代表地位目监护者五控制运有限关一个代表机乓构挽国家安排麦低故分明拒边界清楚嫂绝对辉受国家保护眠国家控制郑众多粱多个代表机山构墨自由崖高身不分明枯边界不清提不绝对顷不受国家保圈护堂与国家无关二、中国社团现状的国家合作主义分析虽然合作主义是源于欧洲的一种社会政治模式，但是它具有一定的普遍适用性。中国社团建国以来的发展情况，就与国家合作主义的上述特征有许多相似之处。（一）社团受政府严密控制是国家合作主义的典型特征。中国社团受政府严密控制突出表现在社团的“双重管理”体制，它源于国务院１９８９年１０月２５日发布的《社会团体登记管理条例》及其后１９９８年修订的新条例。所谓“双重管理”，是指社团的成立必须经政府民政部门登记备案，社团日常工作受业务主管单位监督管理，且社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围，必须与社团的活动范围相一致。这就从纵横两个方向挟制了社会团体独立开展活动。《社会团体登记管理条例》规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”。“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。《条例》赋予业务主管单位相当宽泛的管理权限和管理责任。第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”第二十八条规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”《社会团体登记管理条例》第一章第六条，第三章第九条，第五章第二十八条，１９９８年９月２５日发布。实际上，业务主管单位的权责远远不止这些。民政部主管官员主编的《社团管理工作》一书规定，业务主管单位要“对已经登记的社团负责日常管理。……其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查并提出意见，并督促社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”转引自康晓光：《转轨时期的中国社团》，资料来源：《社会团体登记管理条例》第一章第六条，第三章第九条，第五章第二十八条，１９９８年９月２５日发布。转引自康晓光：《转轨时期的中国社团》，资料来源：（二）在政府与社团的合作关系中，政府占据绝对的主导地位。社团的“双重管理体制”也决定了社团的活动决不能损害政府的利益、违背政府的意志，否则政府可以直接终止它的活动或者通过清理整顿取缔社团。由于相当一部分社团的主要资金来源是政府拨款，为了获得政府的财政支持，社团以满足政府需求为社团第一要务，将政府视为服务对象，而将社团本该代表的社会公众利益抛在脑后，淡化乃至忽略了社会需求，甚至有时为了满足政府需求而不惜牺牲社会公众的利益。社团成了政府的单向传声筒，而不是社会公众利益的代表，丧失了社团最基本的代表性，更谈不上集中表达和捍卫本集团的利益。（三）中国社团在领导选择方面受到国家很大的干预。搁在中国社团座的领导干部僻任命方面，崇根据邓国胜副的《中国N映GO问卷调旬查的初步分猾析》所给出迷的数据，我盏们可以临知道“根据损组织章程通柳过民主选举质产生的NG醋O的主要酬管理干部只璃有28．4壳％；而23傅．2％的N伍GO的主燃要管理干部极是由组织负店责人提名并瑞经主管部门为批准；38遥．5％的N专GO己浇的主要管理遗干部是由主器管部门派遣食和任命；8近．6％的N绪GO无特凤别的规则，鞭还有1．4兆％的组织对爷此未作回答术。”“从被怀调查NGO对悼的干部来源超可以看出，鼠我国根据组条织章程民主唇选举产生管间理干部的N述GO不到堂30%。而摔近三分之二其的NGO鹿势的干部或者秩直接来源于鹿业务主管部鲁门的派遣和翁任命，或者有由组织负责锤人提名并得提到业务主管斑部门的批准沈。”绩图一牌：轮ＮＧＯ的干器部来源武控金炮洽（四）社团适间竞争不充隶分，在某些洋领域形成事饲实垄断。狡政府对社团谣之间的竞争楼进行限制，诉在《社会团详体登记管理毯条例》中明老确规定“在记同一行政区投域内已有业网务范围相同茅或者相似的呢社会团体，延没有必要成劫立的”。《社会团体登记管理条例》第三章第十三条，１９９８年９月２５日发布。腾民政部进一卖步对“相同误”和“相似拿”的定义进递行明确的界这定。“相同英”是指社团燥的名称、性涂质、宗旨、医任务等相同乘或基本相同搂，如“中国街青年摄影家罩协会”与“肺中华青年摄哄影家协会”吃即属于“相续同”的社团平；“相似”痕是指社团名济称虽有不同访，人员构成妈也有差别，堪但实际业务谦活动属于同陪一业务领域每的，如“民肾间文学研究葱会”、“通烫俗文学研究弱会”和“大冬众文学研究监会”即属于家“相似”的草社团。转引自郭国庆：《现代非营利组织研究》，首都师范大学出版社２００１年版，第１９４页。缓另外，《社士会团体登记坝管理条例》认规定“社会覆团体的分支轧机构、代表分机构是社会牛团体的组成击部分，不具幻有法人资格彻”。“社会咳团体的分支径机构不得再研设立分支机露构。社会团毯体不得设立口地域性的分树支机构”。《社会团体登记管理条例》第三章第十九条，１９９８年９月２５日发布。蛋众所周知，舅在市场经济卖的宏观环境论下，社团为退了自身的生裕存，势必要啄展开优胜劣犹汰的竞争。泪规定分支机牛构不具有法菌人资格，不张允许社团设陷立地域性的气分支机构，阿势必大大削作弱社团的竞嫂争力，造成眨事实上的行踪业垄断和地超区垄断。《社会团体登记管理条例》第三章第十三条，１９９８年９月２５日发布。转引自郭国庆：《现代非营利组织研究》，首都师范大学出版社２００１年版，第１９４页。《社会团体登记管理条例》第三章第十九条，１９９８年９月２５日发布。补（五）社团歌的人均拥有事量少。赚在中国的双糕重管理体制凝下，新社团如的成立必须悄满足三个条调件：１．政称治条件。即友新社团必须驳找到一个政访府部门作为幻其业务主管旨单位。这个是条件的真实粪意义即只有等政府部门或池其授权单位饭才有可能成厉立新社团。碌２．资金条纤件。《社会越团体登记管戏理条例》规宪定成立全国万性社团需要归有１０万以欢上的资金，惠成立地方性虫社团和跨行丘政区域的社线团需要有３吗万以上的资煌金。这使得愚只有具备一杯定的资产实肤力才有可能拖成立新社团嗓。３．会员刃条件。《社绒会团体登记味管理条例》帖还规定新社翼团必须有５蚁０个以上的毯个人会员或版者３０个以环上的单位会虏员。除非社久会知名人士随否则普通公言众不太可能财拥有如此丰瓣富的社会关妹系资源，所银以这个条件都也加大了成纳立社团的筹张码。”因此鹊中国社团成抢立的难度颇抓大。与世界专上其它国家篮相比较，中丰国每万人拥殖有社团的数寸量不仅远远春落后于法国钢、日本等发鲁达国家，也窜无法与印度起尼西亚、新厚加坡等发展总中国家相比功拟。忙表二释１０个国粥家和地区每炼万人拥有的割非营利组织还数王名等著《中国社团改革――从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社２００２年版，第１０５页。王名等著《中国社团改革――从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社２００２年版，第１０５页。胸国家（地区鞋）手非营利组织搞数量挖人口数（万娇）拒每万人ＮＰ日Ｏ数劫法国鹊60000里0-700税000摔5885注110.4积5病日本扑12283哭44雁12641梁97.17组比利时躺82000乞1020吐80.39长美国殿14000误00面27030汇51.79喊匈牙利邀35915短1011减35.52拥德国披18000首0-250伯000恒8205涉26.2口印度尼西亚高35000亦0素20368厦17.18乒新加坡屿4600赢316垄14.56局埃及航15000填6140辆2.44蜡中国龟18131眠8倍12481藏0崭1.45刮综上所述，哄中国社团在沃包括社团领柄导人的选择朵等一系列日充常事务方面标，都受到政铺府严密控制瓦，缺乏独立稳性与自治性梢。又因受制漆于政府，所拆以社团在与贼政府合作过她程中处于完蠢全被动的地荒位，一切跟劫着主管部门枕的指挥棒走败。按斯密特逆对合作主义亩的理解，社绘团在付出上五述牺牲后，蜂从政府交换语来的好处是纠政府限制社洒团数量，用孔法律明文压扛制竞争，使瞎竞争无法按渡市场要求充盛分展开，社槐团则可依靠姻政府主管部胜门的权力进萄行地区垄断淋和行业垄断钞，而这些恰钟与中国社团伏当前的情况声相吻合。上状述种种迹象坐表明中国社垂团的发展轨豆迹已具有了帆国家合作主声义的基本特秤征。依学者康晓光渴通过对中国询社团２０多后年历程的考殊察，认为中似国正在形成撇一种类似于瓦“国家法团宾主义”或“议准国家法团止主义”式的均结构。这一贤判断的依据荷是：在当今敏中国，存在促着有限程度寺的自由主义输民主和人民悼参与，统治枝精英对社会拳的全面控制报；因政府特网许而得以存缠在的社团发失挥着政府和率公众之间的隶媒介、渠道例或桥梁的作精用，而政府卡则通过这些钉组织限制或四控制利益群友体的独立活至动；合法团绵体具有垄断宣代表权的地聪位，其代表忍职能和执行菠职能合而为宋一；有一个伯允许垄断代因表权和参与掌共同制定政梳策（当然程霸度极为有限晚）的国家的刺存在，而且畅国家是公共罢政策形成和让影响集团活叶动结果的一朴支决定性力雀量。这些都腥是标准的国萍家法团主义划结构的基本侨特征。康晓光：《转轨时期的中国社团》，资料来源：康晓光：《转轨时期的中国社团》，资料来源：歇三、中国社笔团未来发展献的社会合作除主义趋势倘（一）政府哭对社团的干竭预逐渐减少杜，社团的自创治程度有所大提高。鸭由于政府部惧门迫于财政瓶压力，千方罚百计缩减下拨辖社团的活台动经费，社瓣团与政府主页管部门的经显济纽带有所瓜松散，政府登无法再像过拣去那样对社钩团实行经济颗控制。虽然吐主管部门用私其它方式试研图加强对社滩团活动的监怪控，但失去吓了经济基础方的干预措施鹅收效不大。厨这一点也可闭在邓国胜的腊一份全国调荐查问卷中得污到说明。在禽下列这份问宣卷中，选择稳政府行政干侵扰太大的比栽例不高，仅客占总体的1们.1%。揪表三中徐国社团面临鞠的主要问题洁（开放式问斥题，总比例泰超过１００翠％）王名等著《中国社团改革――从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社２００２年版，第１０８页。王名等著《中国社团改革――从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社２００２年版，第１０８页。魔类型千比例（％）室排序载缺乏资金议４１．１姓１耳缺乏活动场贯所与办公设渴备唇１１．７虎２锤缺乏人才驳９．９末３植政府的支持怪力度不够振８．５喷４抗组织内部管剂理问题螺７．５腰５仿缺乏信息交结流与培训机柔会虹５．２缩６在开展的活动简得不到社会饮的回应凤３．６迎７债相关法律、辟法规不健全恨３．４畜８耐缺乏顶目铃３．０迷９成不存在问题醉１．８假１０净政府的干扰无太大攀１．１诞１１现其他确９．３络（二）社团乌逐步淡化了替以政府为服寻务对象的色凡彩，开始成额为社会利益辨的代表。熊社团在社会抓发展的宏观洞环境中逐渐托找到了自己使的社会定位丧，开始转变事依附政府的滩观念，肩负究起公共责任糊，成为社会笼利益的代言办人。如中国迷人口福利基役金会是典型捉的自上而下录型基金会。择国家计生委浴最初希望通劲过成立基金疮会扩大国际蜜筹款和社会侦筹款途径，逢因此基金会胃得到了计生供委的大力扶者持。此后基荷金会通过建尼立品牌项目运幸福工程，午救助贫困地浑区的贫困母杰亲，向社会托传达了基金古会增进人口就福利的价值河观，树立了茶组织形象，泡赢得了社会您信任。与此却同时，基金蚊会也获得了救自己生存的柏经验和资源绣基础，从而揭推动了组织谷进入自收自配支的比较独猪立的阶段。王名等著《中国社团改革――从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社２００２年版，第２０５页。王名等著《中国社团改革――从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社２００２年版，第２０５页。脱（三）社团烫间竞争加剧弱，垄断格局絮被逐步打破璃。失随着社会的风发展，社团惠的自治意识知不断提高，斧许多社团逐乳渐脱离了政追府的羁绊，化主动与社会努公众的需求肃接轨。社团兵的功能边界吃变得模糊，形行业领域的嗽交叉加剧了居竞争的程度自，打破了官何办社团一统矛天下的局面扣，也为社会荷提供了多样鸭性的选择。嚼如“２００浆０年以前的恳中国扶贫基比金会在基金线募捐市场上学占据霸主地骡位，全国扶吩贫性质的资鞋金募捐基本坚上归口到中揭国扶贫基金努会。但自２混０００年中振国人民银行臭退出对基金双会的管理，穿中国扶贫基给金会的扶贫温垄断地位受匹到了极大的叶冲击。此后巧，中国扶贫遭基金会借鉴由国外基金会谜的先进管理央经验，改善父内部组织建穷设，适应社粮会需求，逐坐步转变成一吗个全新的自草收自支的组窗织。孟延春：《中国扶贫基金会》，联合国区域发展中心、清华大学ＮＧＯ研究中心，２０００。孟延春：《中国扶贫基金会》，联合国区域发展中心、清华大学ＮＧＯ研究中心，２０００。竞另据统计，奥“卫生、体狱育和社会福优利业”、“浑教育、文化益艺术及广播如电影电视业慈”、“科学闷研究和综合拾技术服务业铜”三个行业革已经改变了虽改革开放以甘前几乎是由闲非营利性事泼业单位构成船的状况。现涂在属于这些脏行业的企业轮法人已经达瓶到了２．７拣万个，营利叠性产业活动掩单位也达到洽了１１万个壁。郭国庆：《现代非营利组织研究》，首都师范大学出版社２００１年版，第１９４至１９５页。郭国庆：《现代非营利组织研究》，首都师范大学出版社２００１年版，第１９４至１９５页。挠（四）社团戒数量的增加域“１９６５袜年，中国有康全国性社团懒将近１００味个，地方性扬社团６００往０多个。１矿９６６－１束９７６年的角‘文化大革炕命’期间，楚全国各类团伐体基本上处票于瘫痪状态迷。１９７６丑年以后社团圆开始进入复晒兴阶段。据嫁民政部统计玻，１９８９能年初，全国丘性社团已经爷发展到１６货００多个，挣地方性社团城也猛增到２缘０多万个。像１９８９年史１０月２５漆日，国务院恳发布了《社方会团体登记络管理条例》励。经过清理夹整顿之后，强１９９２年弦得到确认登姥记的全国性牢社团有１２龙００个，得庭到确认登记寨的地方性社戒团有１８万垮个。截至１从９９６年６值月，全国性静社团又增加