资源型城市的市级国土空间规划基数转换思考-以双鸭山市为例

资源型城市的市级国土空间规划基数转换思考-以双鸭山市为例

Summary：现行国土空间规划基数转换规则有效指导了各地工作，现状“一张图”为编制工作提供了重要支撑。但我国幅员辽阔，不同地域城市差异较大，尤其是资源型城市，规划实践中出现了建设用地规模调查与实际差异较大、地类判定规则不统一等问题。本文以双鸭山为例，边行边试，探索资源性城市基数转换中存在的问题及背后原因，并针对性的提供解决方案。Keys：资源型城市；市级国土空间规划；基数转换1.引言近年来围绕国土空间规划编制工作，自然资源部密集发文，强调“三调”支撑规划编制的重要性，并就规范和统一现状基数制定了系列转换规则。当前基数转换包括地类转换、弥合差异两大核心工作任务。地类转换根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《指南》）建立国土空间规划用地分类与“三调”用地分类的对应关系，按照“一对一”、“一对多”和“多对一”的关系归并和细化。弥合差异是依托管理数据等举证材料，校核并修正“三调”认定存在明显偏差的用地，确保现状基数客观性和规划管理的科学性，最终形成国土空间规划“底图底数”用于支撑各项编制工作。实践过程中，因调查时期、数据精度、坐标系统和分类规则等存在差异，转换工作并不顺利，伴随大量材料举证和现场踏勘工作。为避免类似问题，张硬、金艺豪、唐伟、曹芳洁、董华文和朱江等在天津、泸州、诸城和广州等地聚焦四方面展：“三调”与规划用地分类存在差异；“三调”与管理数据差异，即“三调”现状用地图斑与部门管理数据存在边界不一致、用途差异等问题；市域与中心城区精度“一刀切”，市域和中心城区转换精度类似，导致市域“过细”中心城区“较粗”；数据建构逻辑差异，现状用地数据的“调查逻辑”与“规划逻辑”间存在衔接问题。综合来看，各地规划工作者“边实践、边完善”转换规则。本文以双鸭山中心城区的基数转换工作为例，总结工作经验，以期为同类城市提供参考。2.市情概况双鸭山市因煤而兴，与鸡西、鹤岗和七台河并称黑龙江“四煤城”，是典型的资源型城市。早期密集的采煤活动促进第一代建成区——岭东区诞生，随着城市功能不断完善，第二代建成区转移到尖山区，第一代城区由于煤矿资源枯竭、就业减少以及采煤沉陷隐患等问题，人口外流现象显著，加之地方系统性的北迁居民，岭东老城区内更加衰败。市内农林资源丰富，耕地、林地占全市九成，为统筹农林资源开发利用，国家先后设立黑龙江省农垦总局和森林工业总局实施管辖，经过数十年发展，垦区内场部以及一些作业站的建设初具规模。3.实践问题一是进行地类转换，依据《指南》，按照现行规则要求，参考相关实践，开展地类归并和细化。二是弥合差异，以“2018年变更调查数据”、百度地图poi数据、测绘地形图和卫星影像图叠加等内业判断，结合现场踏勘，对“三调”数据进行核实，并叠加审批、供地等管理数据，修正存在差异的图斑形成现状用地“一张图”。实践过程中，存在现状城镇建设用地规模认定误差较大、城镇村建设用地属性判定规则不统一和数据精度难以满足中心城区规划编制要求等问题。“调查逻辑”导致建设用地规模偏小。双鸭山第一代建成区受采煤沉陷等问题影响，近年正逐步清拆危旧、闲置房屋，由于清拆工作尚未完成，地面暂无施工，一些闲置地荒草丛生，“三调”基于“所见即所得”的主要判断逻辑，受调查精度制约，将这些原居住用地调查为草地，调查结果与地方管理数据存在差异。本次“村庄建设用地”因“调查逻辑”影响，不同于以往村庄调查图斑完整、闭合的簇团形态特征，大量宅前屋后菜园、庭院被认定为非建设用地，村庄集中建设区呈现碎片化，建设用地十分孤立，导致面积相比2018年明显降低。“城区”“场区”建设用地认定规则不统一。国有农场、林场是资源型城市发展过程中极具特色的建制存在，以双鸭山农场为例，场区内施行不同于地方政府的审批管理办法，近几十年的垦区城镇化建设基本形成了以“场部-作业站”为主要载体的“村镇体系”，一些农场场部建设水平甚至超出一般镇区，作业站则类似村屯。但双鸭山农场和友谊农场内建设用地认定思路截然相反，前者将农场场部所在地与作业站全部划入城镇建设用地，后者则全部划为村庄建设用地，认定规则不统一影响了基数转换科学性。“三调”数据与管理数据差异较大。采用近年供地、农转用审批数据和已批详细规划成果进行核查，考虑坐标体系差异和原城市总体规划数据精度不足等问题，叠合后呈现用地范围出入较大、用途存在差异且边界无法吻合等问题。为确保规划科学性，以实施管理为导向，差异图斑需叠合举证材料修正，但由此产生的碎图斑数量巨大，且中心城区内近十年详细规划覆盖现状城镇建设用地不足50%，农转用审批、项目供地等数据不足20%，大部分集中在尖山区，因此繁复的现场踏勘、矢量数据校核、裁剪、归并等系列操作将严重制约作业效率。4.解决方案优化转换思路。为应对各地复杂的土地使用情况，更加有效服务规划编制工作，必须明确以规划逻辑为主导开展基数转换工作，管理数据不仅用于校核现状基数图斑，而是上下贯通，各层次有所侧重的提供数据支持：以“三调”为基础，按照既有规则和《指南》，校正研判“建设用地”和“非建设用地”各自总量，形成待分解的“底板数据”；市域按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中“市域国土空间功能结构调整表”内容，初步分解“底板数据”，按照现行规则要求统筹纳入“年度变更调查”成果，形成市域现状“一张底图”；中心城区按照现行规则，融合地图、管理和测绘等多重数据，细化分解现状城镇建设用地，其他地类按照规范要求转换，规模保持与“底板”图数一致，最终形成中心城区“一张底图”。基数转换思路图示（来源：作者自绘）加强规划统筹垦区建设用地。根据“三调”，双鸭山宝山区内包含双鸭山农场全部场区和友谊农场的部分场区，场部规模较大，机构，人口、设施相对集聚，并有一定规模产业用地，是辖区的政治经济中心，综合来看，垦区内场部已基本具备城镇职能，按照实事求是原则，我们将双鸭山农场场部现状建成区转换为城镇建设用地，其他场区小型作业站转为村庄建设用地。中心城区范围内丰富完善举证材料。中心城区方案是规划编制的重要工作内容之一，因此数据精准度要求较高。城区现状以“城镇建设用地”为主，除了根据《指南》转换地类，需加强多源数据的相互印证校核，将历史调查和管理数据纳入比对，内业研判结合重点地段踏勘完善数据成果，同时组织推进市区两级联动校核工作，联合相关部门专项核查“公共管理与公共服务用地”转换结果，形成实用性较强的中心城区现状“一张底图”。综合来看，现行转换规则有效指导了规划基数认定工作，但在各地区实践过程中，不同的发展条件使得转换过程呈现出一定复杂性。本文以双鸭山为例，从完善转换工作机制、强化衔接管理数据和统一垦区用地转换思路等方面探讨了转换路径及一些核心问题的应对思路，以期抛砖引玉，引来更多思考的同时为规划编制提供有效支撑。Reference：[1]朱江，杨箐丛，