集体土地征收补偿原则的司法认定及思考

集体土地征收补偿原则的司法认定及思考

Summary：2019年修订的《土地管理法》规定了征收集体土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则。该原则在实践及司法中如何认定，本文通过分析司法认定与现实需求的差距，提出补偿原则的落地思考。Keys：征收集体土地补偿原则司法认定及思考一、问题的提出新修订的《土地管理法》规定了征收集体土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则。在符合公共利益的前提下，可以征收集体土地。“公权利的行使具有合法侵权的情势,但需要给与被侵权人相应补偿。为了国家公共利益国民需要有所牺牲，公权利的行使必须遵循比例原则，以最小的代价达成既定目标”[[1]]。保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则如何落地，是检验以最小代价达成目标的指标线。农民原有生活水平如何界定，长远生活如何保障需要通过实践摸索和司法终局认定探索和思考。二、集体土地征收补偿标准的司法认定根据裁判文书网公布的司法案例，关于保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则的纠纷，主要体现在三个方面：一是土地补偿纠纷、二是房屋补偿纠纷、三是社保补偿纠纷。（一)关于土地补偿纠纷

1、法律规定根据《土地管理法》，征收农用地的补偿主要包括土地补偿费、安置补助费。补偿标准由省、自治区、直辖市通过制定区片综合地价确定，制定区片综合地价时需要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素。2、司法认定在司法实践中，征收集体土地县级以上人民政府作出征收补偿安置方案。在选定评估机构时，因与被征收人无法协商一致，采用由公证处公证摇号方式选定有资质的评估机构。在相关权利人不配合测绘的情况下，采取公证测绘的方式进行，评估机构出具了评估报告。权利人对评估报告提出复核申请和异议书，评估公司和县级人民政府分别作了答复，并告知权利人申请鉴定的权利。权利人与征收管理部门就征收补偿安置未能达成协议，县级人民政府作出被诉的征收补偿决定书，按照评估结果予以补偿。征收补偿决定书认定事实清楚，主要证据确凿、充分，符合法定程序。可见关于土地补偿费、安置补助费的补偿符合区片综合地价及《补偿安置方案》，即被认为可以保障被征地农民原有生活水平不降低（参见：（2019）最高法行申1568号）。3、存在问题从土地补偿费、安置补助费的制定标准来看，由省、自治区、直辖市通盘考虑土地原用途、土地资源条件、土地区位、土地产值、人口以及经济社会发展水平、土地供求关系等因素，制定区片综合地价。根据《土地管理法》的规定，确定区片综合地价考虑上述因素即符合法定要求，至于各因素所占比例，如何综合定价，没有统一的法定要求。以广州、东莞、珠海三地区片综合地价为例，从9万/亩至51万每亩不等，且土地补偿费及安置补助费所占比例也无统一标准。从权利人的救济可能性看，从补偿标准的制定到评估测绘机构的选择、评估测绘结果的确认。从程序上看，被征收人均有表达异议的途径；从实体上看，被征收人的实体权利也会因程序的合法而难以实现。当被征收人对补偿标准有异议时，被“多数”被征收人认为不符合法律、法规规定拦在了门外，而对“多数”的界定，目前并没有法律、法规给出明确规定，从语义上理解，“多数”指整体中占较大比例的数量，半数以上。这就意味着，如果有51%的被征收人对土地补偿标准没有异议，那么49%的被征人即使对土地补偿标准有异议，也没有提出异议的途径。当被征收人对评估机构的选择有异议时，会因与被征收人无法协商一致，采用由公证处公证摇号方式选定有资质的评估机构。在被征收人不同意测绘的情况下，可以通过公证测绘方式进行。当被征收对评估和测绘结果有异议时，县级人民政府只要作出答复并告知申请鉴定的权利，司法机关即对相应的评估测绘结果予以认可。在一系列权利被程序隔离的情况下，当被征收人与征收管理部门就征收补偿安置未能达成协议时，县级人民政府可以依法作出征收补偿决定书，按照评估结果予以补偿。（二）关于房屋补偿纠纷1、法律规定根据《土地管理法》，征收农用地以外的其他土地，对地上的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。2、司法认定司法实践认为征收村民住宅的，应对住宅、搬迁、临时安置等费用予以补偿，以保障被征地农民原有生活水平不降低。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，在征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区的情形下，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准住宅补偿标准的确定可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，拟定征收补偿方案，方案标准不应当低于作出房屋征收决定之日类似房地产的市场价值。房屋价值由具有评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。因此，司法实践中只要《补偿方案》确定的补偿标准不低于评估价值即认为保障被征地农民原有生活水平不降低（参照案例：（2019）最高法行申1568号）。3、存在问题从补偿方式看，根据《土地管理法》的规定，农村村民住宅的补偿方式包括安排宅基地建房、提供安置房、货币补偿三种方式，并在尊重农村村民意愿的前提下进行选择。而实践中，如何体现尊重农村村民意愿，往往受到现实条件的制约，如重新安排宅基地建房，在土地资源稀缺的情况下，并非每个村集体经济组织都具备重新分配宅基地的资源条件；安置房建设在国有土地或者集体土地上均受征收项目所在地土地资源情况的限制。因此，补偿方式的选择不仅需要体现村民的意愿，同时受当地土地资源条件的限制。从补偿标准看，房屋价值按照作出征收决定之日类似房地产的市场价值评估，通过市场评估来确定房屋价值，应该是目前最公平公正的方式，但是农村村民住宅却有其特殊性，村民基于身份权无偿取得宅基地使用权，因此只能对农民房屋进行评估，由于宅基地房屋不能流转，实际上并不存在公开的市场价格参照案例，且土地开发所增加的价值属于土地发展权的范畴，它是依附于土地的固有财产权[[2]]。因此，对村民房屋的价值往往通过建造成本来评估。而宅基地房屋的建造成本核算与安置房建造成本核算有着相当大的悬殊，导致安置房屋面积大大小于被征收房屋面积。（三）关于社保费用补偿纠纷1、法律规定根据《土地管理法》，征收集体土地，县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定”。2、司法认定司法实践认为征收土地的人民政府应当按照经批准的征收土地方案安排被征地农民社会保障费用。目前没有关于为失地农民办理社会保险的统一法律行政法规，地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。根据地方政府制定的规范性文件，在征地过程中人民政府提取了被征地农民社会保障费及社会保障风险基金，并划入财政局社保股账户，制定《实施方案》就养老保险事宜向人社局发函并得到函复同意，已经履行了其相关的法定职责。人力资源和社会保障部门作为社会保障主管部门，负责被征地农民社会保障身份的审核和参保缴费、登记、待遇发放以及养老保险关系的转移接续等工作。在权利救济方面，被征地农民如果提起要求行政机关履行社会保障法定职责的行政诉讼，应当根据各个行政机关的行政行为是否对其权利义务产生实际影响为前提来判断是否符合起诉条件。人力资源和社会保障部门作为社会保障工作的主管部门，确实负有对被征地农民参加社会保险工作的指导、监督和管理职责，但这种职责属于行政机关内部的监督管理职责，并不对被征地农民社会保障的实现产生直接影响。国土部门虽然在土地征收过程中负有做好用地审查、被征地农民调查登记和征地组卷报批等工作，但对于被征地农民社会保障的实现而言，并不产生直接的影响，不属于适格被告（参见：（2018）最高法行申6040号）。3、存在问题在社会保障费用的提取标准及缴交程序方面，目前没有法律、行政法规的统一规定，司法裁判认为地方政府制定的有效规范性文件可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。各地通过规范性文件制定的社保费用提取标准及缴交程序各有不同，且无上位法依据，征地农民的合法权益仅能从程序层面满足，无法从实质层面满足。在救济途径方面，需要从行政行为是否对其权利义务产生实际影响为前提来判断是否符合起诉条件，与社会保障费用落地直接相关的人力资源和社会保障部门及国土部门均因其行为不会对被征地农民社会保障的实现产生直接影响而不能成为适格被告，从而也斩断了失地农民的救济途径。三、集体土地征收补偿原则落地的思考（一）完善补偿原则实施细则立法

《土地管理法》仅明确了保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则，尚无法律法规对补偿标准的实施细则加以规定，仅规定具体标准由省、自治区、直辖市确定。该规定体现了因地制宜的务实性，同时也存在很大的不确定性。如前所述，区片综合地价各因素所占比例、确定宅基地房屋价值的方式、社保提取标准及参保流程均无法律法规统一规定，各地做法有较大差别。因此，目前亟需从立法层面统一补偿标准的实施细则。（二）完善实质审查司法制度征收补偿标准在司法审查中，司法保持其谦抑性，在修订《土地管理法实施条例》的背景下，“补偿标准争议的协调、裁决程序已删除，征地审批与征地补偿安置方案的确定相分离，省级以上政府作出征地批复时不再审查具体征地补偿安置方案，而是重点对土地征收的必要性、合理性、是否符合为了公共利益需要确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查”[[3]]。被征收人对补偿标准的异议在司法审查中，往往根据是否符合法律法规和省级政府补偿安置政策为裁判依据，而不对是否实质上保障征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的标准进行审查。因此，需要重新审视农民集体的征地补偿款分配自治权，重构土地补偿款分配纠纷的司法救济机制[[4]]。被征收人的实体权利能否得到保障，需要通过最终的司法屏障落实，司法机关的实质审查亟待落地。（三）完善权利救济渠道

被征收人的救济渠道在各个阶段均有体现，人在补偿安置方案公示期有异议的，可以通过听证程序反馈意见；在补偿方案公示期满确定后有异议的，可以向制定方案的人民政府的上一级政府申请复议，不服复议决定才的可以提起诉讼；在未签订补偿安置协议，且人民政府作出补偿安置决定并强制拆除时，被征收人对补偿标准有异议的，可以在诉讼中作为事实和依据一并审查。可见，被征收人的权益在程序中均能得到保障，但在实体上的审查则较难落地。因此，在各救济途径中亟待体现对被征收人实体权