廉政风险防控体系建设反腐败工作的新路径

廉政风险防控体系建设反腐败工作的新路径

［］D26［］A［］1009－928X（2010）12－0037－04推进预防腐败体系建设，就要加强对行政权力运行的全过程、全方位监控，积极推进廉政风险防控体系建立，形成有效预防腐败的长效机制。廉政风险防控将风险管理理论和质量管理方法引入到预防腐败工作之中，在加强预防腐败工作领域进行大胆创新，初步形成的预防腐败工作的新机制。一、廉政风险防控体系建设的理论基础：从借鉴到运用廉政风险就是指拥有公共权力的公务人员在执行公务或日常生活中发生谋求私利等腐败行为的可能性，廉政风险具有客观性、不确定性、高危性三个特点。客观性是指人具有为自己谋私的本性，任何掌握公共权力的个人都有发生腐败行为的风险；不确定性是指在公共权力行使过程中，只要有疏漏的环节和瑕疵，任何人只要直接或间接地掌握着人、财、物等资源的配置权力，至少是有参与配置这些资源分配的权力，腐败行为就随时有可能发生；高危性是指廉政风险一旦发生，造成的后果将极其严重，腐败行为本身将造成资源不合理配置和非生产性消耗，给公共利益造成损失，同时降低公共部门的公信力，侵蚀社会的诚信度。廉政风险真正转变为实质性的腐败行为具有以下三个条件：第一，主观意识上的放松，对于物质享受、金钱获得等过高欲望的追求，会使公务人员放松对廉政的思想认识，通过腐败谋求不正当利益；第二，制度程序上的不规范，腐败行为的发生往往利用规则的缺失和疏漏，如果各项制度完善、办事流程严格，腐败所付出的成本和代价是高昂的；第三，监督机制的失灵，透明、高效的监督机制使公务人员在腐败机会面前望而却步，有力地震慑腐败分子，作为预防腐败最后一道闸门，监督机制一旦出现问题，腐败行为将不可避免地发生。随着腐败行为的隐蔽性、复杂性越来越强，反腐败工作面临着巨大考验，加强廉政风险的排查和控制，将风险消除在萌芽状态成为反腐倡廉工作的重点和趋势。廉政风险防控就是借鉴金融和保险业比较成熟的现代管理科学理念，将风险管理理论和质量管理方法引入到预防腐败工作之中。这些理论均为现代西方管理学理论发展的成果，在金融和保险行业被广泛运用多年，20世纪80年代以来西方国家兴起的新公共管理运动，将这些管理方式大量引入政府管理活动中，取得了显著的效果。风险管理理论包括整合性风险管理理论和安全工程科学理论。整合性风险管理就是对影响组织价值的众多因素进行辨别和评估，并在整个组织范围内实行相应战略以管理和控制这些风险，目的就是将组织的各项风险管理活动纳入统一的系统，实现系统的整体优化，创造整体的管理效益，提升组织的价值。整合性风险管理注重组织短期发展与中长期发展的内在统一，更为关注从一个较长时期内建立组织的风险管理体系。[1]它高度关注风险认知和风险行为等人为因素，出发点是将组织中各个部门负责人所从事的纷繁复杂的活动协调起来，通过整合最大限度地降低风险管理的成本。安全工程科学理论则从事故及其征兆出发，指出任何不安全事故都是可以预防的，要消除一次严重事故，就必须敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患并果断采取措施加以控制或消除。[2]在处理重大事故的同时，还要及时对同类问题的事故征兆和事故苗头进行排查处理，以此防止类似问题的重复发生，及时解决再次发生重大事故的隐患，把问题解决在萌芽状态。质量管理理论追求的是把质量管理的重点转移到事前的计划和事中的过程控制上来，从而使高质量的工作逐步形成在每一步骤、每一环节之中，并杜绝各种不良的原因在过程前和过程中发挥作用。质量管理理论提倡按照Plan（计划）、Do（执行）、Cheek（检查）和Action（行动）这样的PDCA科学程序进行管理，并且循环不止地进行下去，以解决提高生产的质量管理问题。[3]现代风险管理理论和质量管理理论为反腐败这一难题打开了新的视野和思路，国内外学者在此基础上对如何建立廉政风险防控体系，提出了可操作性措施。透明国际和联合国反腐败与治理研究机构、世界银行研究院等机构对廉政风险防控体系的研究主要侧重于通过公职人员问卷调查、企业经营者问卷调查、民意调查等方式，反映廉政风险的存在状况和等级，通过建立廉政风险程度评价体系对反腐败工作提供支持和预防，并在多国研究、国别研究和区域性研究后得出结论，认为廉政风险控制只有纳入治理改革之中才能取得成效，将治理活动分为决策、执行、操作、监督等多个环节进行风险管理和控制，抑制腐败的发生。[4]我国学者结合我国目前反腐败工作的实际情况，对廉政风险防控提出了诸多有益的观点：何增科提出根据腐败行为的发生机理，从激励机制扭曲、机会结构扭曲和约束机制扭曲三个维度考察建立廉政风险预警体系[5]；郭强华指出建立从制度建设、群众评议、惩治力度等角度建立具有我国特色的廉政风险预警体系[6]。各级纪委根据中纪委《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》对廉政风险防控进行研究，天津市纪委通过“廉政建设社会评价系统研究”课题，从政治结构、公职人员素质、官民管理、社会环境四个角度对廉政风险进行了研究和排查。二、廉政风险防控体系建设的实际经验全国各地各部门根据自身的特点，在实际工作中通过预防关口前移，查找风险部位、评估风险指数、界定风险等级、建立预警系统、完善相关制度、反馈实施结果等方式，建立健全融教育、制度、监督于一体的有效防控廉政风险新机制，进一步加强了从源头上防治腐败工作，取得了较好成效。工商总局、海关总署、交通运输部已经基本建立本系统内部的廉政风险防控体系，形成了具有本部门工作特色的预防机制，有效遏制腐败行为的发生。1.行政执法部门行政执法部门由于拥有行政执法权和审批权，廉政风险系数较高，在防控体系建设方面起步较早，工商、海关、税务部门等一些部门已经基本完善。2008年，国家工商总局在总局机关开展廉政风险点防范管理，随即向全系统全面推广，在完善工商机关惩治和预防腐败体系迈出坚实步伐。首先查找岗位风险，建立个人自控机制。依照各人岗位职责，分析并查找出存在或潜在的廉政风险内容及表现形式，制定防范措施。其次查找部门风险，建立组织防范机制。针对关键环节、重点部门和重点岗位，特别是拥有行政许可、行政审批、行政执法、行政收费等职权部门，拥有人、财、物管理权的部门，细化分析廉政风险的内容和表现形式，将防范措施融入其业务工作之中。再次将各部门、个人查找的廉政风险点和防范措施进行公示，接受全系统干部职工的互相监督。最后，进一步完善政务公开。将执法内容、期限、收费项目、依据、违示责任等全部予以公示。海关系统通过开发应用海关廉政风险预警处置系统防止廉政风险的发生。2002年海关系统开发并推广使用了执法监督系统（一期），主要解决监察机构对业务执法和廉政风险单项指标的监控手段。在此基础上，2007－2008年驻署组局牵头组织研发了“海关廉政风险预警处置系统”（HL2008系统）。该系统以关员和岗位为主线，以防范廉政风险为目的，通过计算机自动对比分析，对关员执法行为和廉政风险进行实时全程预警、处置。在部分海关试点应用成功基础上，最近已在全国海关推广应用。随着这一系统的运用，海关执法监督和防治腐败工作能力将得到新的提升。[7]2.建设交通部门随着交通工程呈现建设项目多样、投资主体多元、建管体制复杂等新特点，交通基础设施建设领域腐败现象的滋生也出现了新的趋势和动向，廉政风险防控压力较大。2009年交通运输部组织开展了“交通基础设施建设领域廉政风险排查与防控”研究，形成《交通基础设施建设领域廉政风险防控手册》的研究成果，并在全系统推广应用。《防控手册》以项目建设基本程序为主线，采用流程图的方式，直观展示了每个建设项目单元应通过的流程和环节，对应排查出了163个廉政风险点，并根据风险程度，有针对性地提出了242项防控措施。为明确哪些是廉政风险高发、易发环节，《防控手册》将风险等级划分为三级，根据风险程度从小到大的顺序，在每个流程上分别用黄、橙、红三种颜色加以标示；并建立“廉政风险点及防控措施一览表”，将“流程—所处环节—所涉对象—廉政风险点—防控措施—责任主体”分别对应。在防控措施中，注重细化现有规定，并特别引入了大量信息技术防控手段，最大限度地运用电子监察；同时《防控手册》列出了现行法律、法规以外的防范廉政风险应当建立健全的有关制度和规定，提供了很好的参考和借鉴。[8]项目建设行政监督部门（包括：计划、基建、财务、审计、安生、质监等职能部门）作为推广应用《防控手册》的责任主体，主要负责在本部门监督权所涉及范围内制定工作措施和管理制度，并承担对各项目建设单位推广应用《防控手册》工作的业务指导和监督检查。3.地方政府在地方政府层面，北京、浙江、江苏等地已经开始了廉政风险防控体系的研究和建设，其中以北京的做法最为成熟和规范。2007年初，北京崇文区等单位率先开始探索廉政风险防范管理工作。2008年初，北京市纪委分别从区县、市属委办局和国有企业三个层面，选择16个市级重点联系单位，进一步扩大试点。2008年底，北京市委、市政府组织召开全市千人推进大会，正式印发《关于在全市推进廉政风险防范管理工作的意见》，全面推开廉政风险防范管理工作。北京的廉政风险防范管理建设，主要采取自上而下和自下而上相结合的方式，从行政管理事项、业务工作流程等方面，对本地区、本系统、本单位涉及民生和人民群众切身利益的重点、难点、热点和重大改革等问题，逐一排查廉政风险点，并在一定范围内予以公示。累计制定风险防控措施85030条，健全完善相关规章制度11338项。2010年底初步形成覆盖全市各个区县、部门、单位和各个领域的工作网络。北京市在推广廉政风险防范管理工作的过程中，认真搞好“六个结合”。一是与落实惩防体系任务紧密结合；二是与党风廉政建设责任制紧密结合；三是与各部门业务工作紧密结合；四是与各单位加强自身建设紧密结合；五是与勤政紧密结合；六是与惩处紧密结合，既严肃查处问题追究责任，又认真总结产生腐败风险的教训，构建防范措施。廉政风险防范管理在北京市初步成效已经显现：一是通过人人查找风险，人人公开风险，人人制定措施，人人参与监督，使监督对象从被动变为主动、由客体转为主体，主动防控综合效益增强。二是通过制定防控措施，各单位不断健全完善涉及到“三重一大”重要决策、干部行为和行使权力规范、业务处置、行政审批流程等相关制度12985项，“以廉促政”联动效应明显；三是通过与部门业务高度融合，党员干部防控风险的意识和能力提高。五个重点项目的风险排查防控工作正在全面推进，一批重点问题在有效突破和解决中。四是基层纪检监察组织和干部越来越多地从“站在旁边监督”转为“在融入参与中共同防范和监督”；越来越多地由“事后监督”转向“事前和全过程监督”，纪检监察工作领域不断拓宽。[9]三、廉政风险防控体系建设的路径总结各地各部门为了有效预防和减少廉政风险爆发的可能性，对廉政风险防控体系建设做了一些有益的实践探索。根据不同部门针对自身工作的特点进行了廉政风险防控体系的建设，从中可以总结出一些普遍性的规律进行参考和借鉴，为今后廉政风险防控体系大规模地建设提供选择路径。第一，查找廉政风险点是廉政风险防控工作的主要目标。根据腐败案件诱发的原因，廉政风险可以归纳为思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险，这“三类风险”必须从单位和公务人员的日常工作和生活中查找，不能脱离于具体工作。一方面，这是协调好预防腐败工作与一般工作的需要；另一方面，风险点越具体，防范措施也就越有针对性。因此，界定“三类风险”是开展廉政风险防范管理工作的基础。廉政风险点的查找主要针对三个环节建立：一是对行政执法权的监督和规范。重点防范滥用执法权，执法不到位，执法犯法、以权谋私。二是围绕行政审批权的监督，防止利用职权吃拿卡要、权钱交易的腐败行为。三是围绕人、财、物等重点部门和重点岗位的监督。第二，廉政风险防控的立足点是防止控制腐败行为的发生，落脚点在业务工作。廉政风险与具体的职务和岗位密切相关，涉及权力运行的每一个环节。这就需要实现防范与业务的有机统一。做好预防腐败工作，必须把廉政风险防控与各部门各单位的业务工作结合起来，与各个岗位职责结合起来。廉政风险防控必须以各个单位各项具体工作为切入点，一方面通过查找工作中的廉政风险点，通过制定防范措施，落实到每一个岗位每一个人，责任清楚，目标明确，使预防腐败工作具有很强的针对性和可操作性；另一方面通过对制定预防措施的落实情况进行检查考核，形成对风险防控工作的评价，不仅促进了反腐倡廉建设，也推动业务工作不断改进，产生“以廉促政”的联动效应。第三，廉政风险防控贯穿于工作的全过程，需要全体人员的参与。廉政风险防范管理引入PDCA循环管理方法，以年度为一个工作周期，将全年工作分为计划阶段、执行阶段、考核阶段、修正阶段“四个环节”实施系统管理。计划阶段（Plan）的主要任务是查找风险点和建立风险防范体系。执行阶段（Do）的主要任务是针对不同风险，实施计划阶段制定的风险防范措施，及时纠正不当行为，并做好工作记录和阶段性考核工作。考核阶段（Check）的主要任务是按照廉政风险防范管理的考核标准，以基层单位自查、重点单位抽查的方式，对风险防范体系的运行情况进行全面系统的考核评估，并形成对基层单位的考核报告。修正阶段（Action）的主要任务是根据综合考评结果，纠正存在的问题，改进风险防范措施，优化工作目标，完善风险防范体系，启动下一个工作循环。[10]同时，对廉政风险的防范，应是一个全覆盖的过程，必须依托长效机制稳步推进。廉政风险不仅仅存在于领导岗位，只要行使公权力的岗位都存在。这就要求每个公务人员针对自己目前的工作岗位、职责权力进行认真的分析思考，寻找出可能存在的风险临界点，制定切实可行的防范措施，积极参与到整个廉政风险防控过程中。第四，廉政风险防控重在防控措施的建立，当风险转变为现实，就给公共利益带来了无法挽回的损失。经过查找和评估之后，最重要的是针对风险点提出有针对性的防控措施。防控措施应该包含两部分内容：一是共性要求，比如教育、关键岗位干部的交流、轮岗等；二是个性