关于简化政府投资项目审计程序的法理思考

关于简化政府投资项目审计程序的法理思考胡贵安[摘要]在我国当前政府投资项目审计实践中，审计机关常将与投资项目建设有关的所有单位均列为单独的被审计对象，需依法履行向所有对象逐一发送审计通知书、报告征求意见书以及审计报告与审计决定等繁琐的审计程序。在现行立法没有明确“以审计机关依法作出的审计结果作为政府投资项目价款结算最终依据”的条件下，通过对政府投资项目审计所涉法律关系重新的设计与建构，根据法学与审计学的基本原理，采用灵活的补充合同简易形式，从而在坚持依法行政的基础上，实现了简化审计程序、提高审计效率、推动审计创新的目的。[关键词]政府投资工程审计法律程序一、引言近年来，由于国家建设的飞速发展，政府投资项目的数量与数额也随之日益增长，政府投资项目审计已经成为审计机关的重要内容。在当前的政府投资项目审计实践中，由于审计机关常常将除建设单位以外的施工、监理、设计等所有参建单位（以施工单位为主体）列为单独的被审计对象，使得审计人员必须向所有对象履行发送审计通知书、报告征求意见书以及审计报告与审计决定等程序，而某些大型政府投资项目所涉的参建单位常多达几十家甚至上百家，这就使得审计人员不得不沉溺于繁琐的程序事项，不仅在很大程度上影响了审计的效率，而且还常常影响审计的质量与水平。在当前的司法实践中，因政府投资审计程序不规范、不统一问题而涉诉的审计机关，其败诉的机率也是相当高的。因此，如何在坚持依法审计的前提下，尽可能的简化政府投资项目审计的法律程序，显得更加刻不容缓。笔者拟运用法学与审计学的基本原理，结合南京市政府投资审计的实践，就政府投资项目审计程序的简化问题谈一些粗浅的认识，乞请大家批评指正。二、政府投资项目审计法律关系分析（一）政府投资项目审计的一般法律关系一般而言，政府投资项目审计中涉及三方法律主体与两种法律关系。其中，三方主体包括：审计方、建设方和以施工方为主体的所有参与工程建设的单位（以施工方为例）；两种法律关系包括（如图1所示）：（1）审计方与建设方之间关系属于行政法律关系，审计方即为行政主体，而建设方即为行政相对人，适用国家审计法规。因而，审计机关所作的审计结论或审计决定，仅对作为行政相对人的建设方产生拘束力。如果建设方不能依法接受审计，就应当承担《审计法》、《行政处罚法》上的行政法律责任。（2）建设方与施工方之间属于民事法律关系，建设方即为民事主体一方，而施工方则为民事主体另一方。双方各自依照建设合同的约定享有权利与承担义务。因而，建设方一般应当按照合同约定的工程款的数额支付给施工方，否则应当承担《合同法》、《民法通则》上的违约法律责任。由图1可知，由于审计方与施工方一般没有直接的法律关系，虽然根据审计法规的规定，审计方可以直接对施工方进行审计，但在审计认定的工程价款与合同约定的工程价款不一致时，建设方支付给施工方的工程款应以合同约定为准。这是由于施工方多数是通过招投标的竞争方式获得的建设项目，其与建设方所签订的建设合同受《合同法》等国家民事法律的保护。在目前所能收集到的司法案例中，法院几乎都不主张以审计所认定的工程价款（即政府的行政行为）来否定原建设合同中的价格条款（即民间的市场行为）。图1政府投资项目审计一般法律关系图审计方（审计机关）淡审计行政法驴律关系砌建设巴方代（洽被审计单位扔/码民事主体）厦绵萝施工猫方蛾（民事主体负）勿巷诞镜浆冶都民事合同法攀律关系但（早二酬）变化后的妨政府投资项毛目审计法律墓关系把鉴于此疗，均在滋政府投资项侮目引审计破实践中朽，当烂出现审计认壮定的工程煎价款时与合同约定远的工程迹价款想不一致时，殖为了使得盾施工方也认神同审计认定赖的工程款数埋额夸，鼠根据伴《勤审计法实施文条例接》第21条阴第2款长的规定，审渔计机关诱常常将测各施工泉方旋视为格单独的桨被审计揭单位杠，即审计过档程中像对待贵建设方恐一样向黄施工挤方砍发送通知书沟、审计决定华等，从而使絮得法律关系拌发生了重大屋变化（如图咽2籍所示）。段在变化后的依政府投资项台目障审计法律关赴系中，涉及旦三种法律关疑系：两个行铜政法律关系幼与一个民事纷法律关系热。扎与阻图1量相比，增加效了审计方与齿施工挠方帐之间的行政圈法律关系造，施工方也帜成为独立的匪被审计单位茫。挥图2值政府投资项也目明审计法律关峰系变化图攻审计方（池审计机关至）洲审计行政法悲律关系之一端皇丈排容审计行政法缴律关系之疾二态建设方（哑被审计单位牌/民事主体醉）刚破挖施工方（振被审计单位舟/民事主体录）屠民事合同法捞律关系唉对于变化后橡的关系，最悟大的好处就窝是把一般游恭离于行政关似系之外的施焰工方也纳入碎进来，况即何增加了袍图2中的次“向审计行政法验律关系之二域”托。这样，渗只要审计机闲关对施工方室认真履行了泻法定程序（巧例如依法送轻达通知书、桨审计决定等籍），墙作为单独被析审计单位的夜施工方一般船不得不认同糠被审计所核燥减的工程款今。宵当然，即便秩如此，由于秤政府投资项五目印审计时间还四不长，国家决立法还不够黄健全，使得镰审计风险不计可能完全得大以化解。例讲如，《合同玩法》上有皆“产合同双方无当事人应当呼按照合同约驾定的价款支赔付动”湿的规定，但学与其具有同习等法律等级滑效力的《审胳计法》上却乏没有混国家建设工天程的岔合同价款伏“催应当以审计鉴机关依法作战出的审计结捉果作为价款而结算的依据呼”兴的规定。气这就不尼能避免仍会算有个别施工碗方因不服审矛计决定中核踢减的工程款始，而提起复溪议或诉讼的册可能。最高掩人民法院的添司法解释（膏[2001圆]民一他字姨第2号）乘规定：献“柿审计是国家倒对建设单位量的一种行政嘴监督，不影蛛响建设单位末与承建单位巡的合同效力亡。建设工程氏承包合同案锅件应以当事鞋人的约定作峡为法院判决群的依据。只沟有在合同明爆确约定以审坛计结论作为召结算依据或脆者合同约定蔽不明确、合片同约定无效袜的情况下，恭才能将审计荒结论作为判扶决的依据。镰”衰因而，审计梦人员在针政府投资项隆目丙审计中，应北有足够的风必险意识和必例要的心理准惹备。沿另一方面，危变化后关系梨的最大弊汗端在于程序貌的繁琐姨，在恭《孙审计机关审静计项目质量虹控制办法》梨（审计署6器号令）驱出台后尤甚倘。从竿近厦年丈来裙的想审计排实践来看，或如果甘政府投资项屠目劳审计项目涉腾及巩的施工铜方厨只有几家或蹲十绍几挖家，审计人轰员尚能从容怪应对艘，但一些大终型沾政府投资草项目所涉拳施工漫方船就多达几十理家览甚至肚上控百家，这德客观上野就策使得工程审机计人员厦无法完全依密法定程序浅泰然处之壳。宜三于、婚简化政府投薯资项目审计期程序私问题浓的萍法律对策戏（一）经审鲜计后由建设廊方与施工方筒变更价格条萌款堡此种解决方建式要求，在海审计核减行库为结束时，升由建设方按乘照《合同法定》（而不是浆《审计法》铃）的规定，不与我施工魂方哈补充室合同条款，欧补充孝的议条款仅需类便似写明：体“敞建设方与施稿工方协商一拼致同意锄，该工程的徒价款犯以审计机关水所最后认定轿的伶ⅹⅹ丹万元为准冠”温，双方签字菠盖章后即可框。该补签的正合同条款啄具体形式，说可简化为类凝似《工程造任价审核单》值的固定格式观，复交原合同双历方当事人签瓦字盖章。功以表格形式圆出现的《工吓程造价审核益单》的内容宽主要株包括：工程将名称、建设悬单位名称、那施工单位名休称、送审金形额、增减金景额与最后核美定金额等，潮当然应明确皱“项建设单位与涨施工单位策协商一致同嘉意请，双方按照凉审计机关所用最后核定金蒙额进行结算躁”过。似此种情况下管，适用的法圈律关系仍属勒一般齐政府投资项口目头审计程序（鞠上述图1）帆，即审计机洽关不与慌施工方直接踪发生法律关照系。丸因为，芳施工秩方一旦书面电同意并认可虾审计机关勿审核把建设合同的娃工程价款，五一般可以视新为其已实际吃认同原建设涝合同所定的均工程解量或工程花款遭有所细化或被调整甜。根据我国匪《合同法》开关于合同变搭更的规定，角原合同双方赔当事人在合睛同订立并履畏行后又天重新密细化或撞约定了夺新合同条晴款会的劳，应按变更脂后肺合同履行慰。此外，储对于躁核减避工程款的属，宝由于审计人精员有确凿证锄据封的猛，桐加之又是施后工戏方绪自行凤同意核减的扣，审计决定骡认定的价款雀和合同的价扒款也趋于一样致伶，建设方按澡照审计决定公支付价款时造施工打方一般也不抵会再有异议耐,伤这呼实际上已经砍避免了未来舱纠纷的发生馆。古这样，叠现行普遍的妖做法（上述粉图2）就可已被简化为（共上述图1）讲：（1）仅临需向建设曲方发送审计跑通知书，通飘知书上写明幼可延伸至相编关的施工方岁，并将该通塞知书抄送给齿实际接受审故计的初施工方浆。（2忌）在对施工命方炒审计金结束时，低审计人员将谜作为补凝签蛇合同条款的端《工程造价准审核单》交洽有核减的款施工顷方戏签字盖章纵，贸之后再交蓄由建设方签毅字盖章。需春要说明的是稼，此环节对仁在法律上简防范审计风老险至关重要膏。（亮3齐）仅需向建猎设末方腰发送审计报伶告征求意见捡稿，可不再兵征求相关京施工冠方睁意见。（衔4框）仅需向建超设删方号发送正式审衡计报告与审行计决定，占也可将审计原决定抄送给且涉及到有核表减协工程款絮的蔽施工方片。偏此外，对于钳实践中可能象出现的极个笋别拒不在补案充中合同条款上劣签字的施工替方潜，可以根据耻审计署治《政府投资馅项目审计管袍理办法》第型7条的规定蛙单独补发审额计通知书，直与该个别施显工影方讯之间形成审躺计行政法律框关系（上述渠图2），在全审计职权范服围内进行处熟理处罚。情店节较为严重史，超越审计咸机关帖职权的，可影根据审计署笑、国家计委燃、财政部、袖国家经贸委浅、建设部、桐国家工商行粒政管理局共烂同发布的《夺建设项目审榨计处理暂行蹄规定》（审兄投发[19充96]10拌5号）滴及其他法律盘法规的规定脆，由阵相关职能部追门加以处理泼。啄（二）橡通过合同解勒决并上升为读法律非法规层面详此种纪解决方式登要求蒸，往修改搞现行《审计灰法》狸等审计法律眉法规，鸡增加规定渡以畜明确导“滨若审计机关绿对本建设项纽目进行审计撞的，落应当以审计匹机关依法作位出的审计结让果作为价款纽结算的依据骂”贤。但改在国家法律汽层面，尚需宰依赖于审计凤法在未来的扎修改。目前舍比较现实的绝做法是，有搏地方人大瓣结合地方审若计实际，先炒作一些有益惯的立法探索起。毕如汕头市人梦大于肃2005年盆4月29日旋通过的《汕挑头经济特区直审计监督条给例》第22咐条挠就虾规定：我“纽政府投资项都目的贴建设方怜在与叔施工谋方脾签订承发包踪合同时，应话当在合同中亏约定如审计布机关对本建亩设项目进行旅审计，应当秆以审计机关耀依法作出的资审计结果作底为价款结算大的依据。准”舍这样，即使习审计机关仅航按照一般帝政府投资项返目拾审计程序（秩上述图1）蒸，不向达施工封方裁送达通知书际、审计决定鸣等，由于寨该检《条例》的变地方性法规质的买地位吹，霸施工毅方椒一般也揪不得不认同阵审计结论所窄认定的工程稿价款感。扣此种方式虽晒然能一劳永恶逸地解决问煮题，茅但容通过较为繁喂琐的立法程话序才能得以槽完成。参考文献忽[1]里王世成脑、压曲炜肆:进“引我国政府投丢资项目