我国重点流域水污染防治审计模式比较

我国重点流域水污染防治审计模式比较

流域水污染防治审计主要指审计人员运用一定的审计方法对规划完成情况、流域水污染防治专项资金筹集使用管理情况、流域水污染防治合规性情况、地方政府或部门履职情况、项目执行经济性、效率性和效果性进行监督、评价和鉴证，并形成审计报告的过程。流域水污染防治审计模式是指在审计过程中对各种审计要素的排列组合，形成具有概括、抽象的流域水污染防治审计模式，从而能够指导审计活动的实践。一、研究背景随着我国工农业生产活动和城市化的急剧发展，对有限的水资源及水环境产生了巨大的改变，水环境遭到了严重的污染和破坏。为了改变我国水环境现状，国务院制定了环境保护“十一五”规划，并在规划中确定了主要污染物排放总量控制目标，加快淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、松花江等重点流域污染治理，加快城市污水和垃圾处理，保障群众饮用水的水源安全。为了达到“十一五”规划目标，我国政府正在积极开展各项水污染防治保护活动的措施，虽然取得了一定的进展，但我国流域水污染防治的形势还很严峻。2009年《中国环境状况公报》显示，203条河流408个地表水国控监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为57.3%、24.3%和18.4%。主要污染指标为高锰酸盐指数、五日生化需氧量和氨氮。其中，珠江、长江水质良好，松花江、淮河为轻度污染，黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染。因此，政府还需继续加大水污染防治管理，同时，需要由独立第三方对政府环境受托管理履职情况和与水污染防治有关的经济活动的真实性、合法性、效益性进行监督和评价，这时，开展流域水污染防治审计就成为必要。二、重点流域水污染防治审计实践模式分析根据国家“十一五”规划要求，各地审计机关对重点流域水污染防治工作完成情况进行了审计检查，表-1列示了海河、太湖、珠江、松花江流域水污染防治审计实践模式要素内容。表-1海河、太湖、珠江、松花江流域水污染防治审计实践模式比较从以上对海河、太湖、珠江、松花江流域审计实践模式要素内容比较看出，各地审计机关根据所审查流域的具体特点开展审计实践，并体现出不同的审计实践模式特点。1.河海流域水污染防治审计实践模式特点。从以上海河流域水污染防治审计实践模式要素分析中可以看出，海河流域水污染防治审计内容主要是对规划落实情况、各地政府及相关部门的履职情况进行审计调查，采用上下联合审查一个项目，“联合审”和上下分别审不同审计项目即“平行审”相结合的方式，审计主要偏向采用以目标为抓手，以问题为导向模式进行的，对海河流域“十一五”规划确定的各项目标实现情况进行调查，从而评价各级政府和相关部门完成规划的履职情况。审计主要发现规划落实不到位及各地政府和相关部门失职等问题。海河流域水污染防治审计只单一的以“十一五”规划目标为出发点，针对具体流域水污染问题，运用传统的审计理论，忽略了水污染防治评价指标体系的构建和水污染治理结构对审计方式的影响，导致了审计内容不够全面，对海河流域水污染防治绩效审计不够，审计方式单一且独立性不强。2.太湖流域水污染防治审计实践模式特点。从以上对太湖流域水污染防治审计模式要素分析中看出，太湖流域水污染防治审计主要采用以目标为抓手，以项目相结合为导向的审计模式，该审计模式以治理目标为出发点，采取“上审下”和“同级审”相结合的审计方式，重点审查了与治理项目相关环保专项资金的使用绩效和治理项目实施绩效，并揭示了太湖流域水污染防治工作中专项资金使用管理情况和治理项目效果存在的问题。太湖流域水污染防治审计模式重点突出了水污染防治绩效审计，充实了审计内容。虽然该审计模式是以项目作为切入点，但对具体项目审计应如何入手并不明确，没有将目标转化为具体的指标来指导审计的实践，为审计人员开展审计工作指明方向，同时“上审下”和“同级审”相结合审计方式下的审计独立性和审计资源整合性不高。3.珠江流域水污染防治审计实践模式特点。从以上对珠江水污染防治审计模式要素的分析中看出，珠江流域水污染防治审计主要采用以目标为抓手，以风险为导向相结合的审计模式，以“十一五”规划目标为出发点，考虑审计过程中存在的风险因素，确定重点审计领域，并结合审计重要性水平，来评价太湖流域水污染防治工作情况。该审计模式加入了“风险”的概念，使审计资源能够合理分配，同时重要性水平的确定为审计评价创建了初步的评价标准。但审计调查还是没有将审计评价要素作为重点考虑，用来指导审计实践的开展，致使审计方向还不够明确。珠江流域水污染防治审计主要采用“同级审”和“上审下”相结合的审计方式，虽能在一定程度上规避审计独立性差和审计成本高的问题，但审计独立性还有待加强。4.松花江流域水污染防治审计实践模式特点。通过以上松花江流域水污染防治审计实践活动看出，松花江流域水污染防治审计内容比较广泛，涉及了规划落实情况、各地政府及相关部门履职情况、环保专项资金管理及绩效情况和项目工程绩效情况。审计以目标为抓手，采取“上审下”和“同级审”相结合的审计方式，并考虑存在的潜在审计风险，分别对目标所对应的审计内容进行审计检查，揭示松花江流域水质和污染物排放方面、资金管理使用方面、治理项目运行结果方面等存在的问题。同时，松花江流域水污染防治根据不同审计内容采取“上审下”或“同级审”或“上审下”和“同级审”相结合的审计方式，在一定程度上增加了审计效率，并缓解了审计独立性和审计成本的问题，审计方式比较灵活。但审计对“风险因素”的关注度不够，尚未形成指标评价体系，审计内容还不够全面，审计独立性不够和审计资源整合性不高。三、重点流域水污染防治审计实践模式比较的启示通过对以上海河、太湖、珠江、松花江流域水污染防治审计实践模式的分析可以看出，这四大流域审计实践模式各有优缺点，它们既有区别又有联系。联系在于这四大流域都是以“十一五”规划目标为抓手的，审计内容都包括对规划落实情况进行审计调查，所运用的审计方式独立性不强，没有具体的审计指标为审计人员开展审计工作提供指导。区别主要体现为三点：一是各大流域所关注的审计重点不同，海河主要关注环保专项资金的审计检查，珠江、松花江主要关注对建设项目资金筹集、使用和管理及建设项目运行结果的审计检查，而太湖流域主要关注专项资金绩效和项目实施绩效的审计检查。二是珠江、松花江流域引入了“风险”的概念，合理分配了审计资源。三是珠江流域规定了重要性水平，为珠江流域水污染防治审计评价提供了初步借鉴作用。根据海河、太湖、珠江、松花江流域水污染防治审计模式的比较，对流域水污染防治审计实践模式有四方面的启示：一是以