我国海洋环境应急管理的政府协调机制探析

我国海洋环境应急管理的政府协调机制探析

D625：A1671-0681(2010)03-0141-04一、问题的提出2008年5月31日，大量浒苔从黄海中部海域漂入青岛近海海域，最大影响面积约为1.3万平方公里。而2008年8月8日开幕的奥帆赛就在青岛举行，浒苔短时间内的大量爆发给奥帆赛的顺利举行带来了巨大的冲击。奥帆赛警戒水域面积共49.48平方公里，有浒苔面积15.86平方公里，占总面积的32.04％。从6月初开始，到7月19日浒苔清理完毕，以青岛市政府为主力的地方政府、国家海洋局北海分局以及驻青部队等都介入到这一突发事件的处理中。在众多组织的共同参与下，青岛浒苔事件得到了妥善的处理和化解，保障了奥帆赛的顺利举行。尽管青岛浒苔事件的处理过程其中有许多的NGO、高校甚至企业参与其中，但是政府的核心地位是不容置疑的：首先，我国尚没有拥有大量人力、物力的NGO组织，民间力量无法在海洋环境的应急管理中起到中坚力量的作用；其次，民众的海洋环保意识尚需要一个逐步增强的过程，其民众的组织和发动需要政府的介入；再者，政府的社会核心角色，使其拥有调动社会巨大资源的权力。因此，应对海洋环境的突发事件，政府拥有不可推卸的责任。但是，政府在青岛浒苔事件中妥善处理的经验很难获得普遍的复制。姑且不论青岛浒苔事件的处理成本是高昂的，政府在青岛浒苔事件中的协调之所以如此有效和快捷，离不开中央政府的高度关注和奥运效应。很难想象，在非奥运期间，现有的政府协调模式能够保证政府在一个多月的期间内如此有效的处理青岛浒苔事件。实际上，海洋突发事件具有不同于陆域突发事件的一些典型特征：1.大部分海洋突发事件集中在环境领域。不管是大型油轮的原油泄漏事件，还是浒苔的大规模爆发事件，其对海洋生态的破坏及海洋污染都属于环境领域。①从1972年的《斯德哥尔摩宣言》到1992年的《里约环境宣言》，环境保护已经越来越成为国际社会关注的焦点，环境保护的重要性也为世界各国所认识。尤其是海洋环境，更为显现。2.海洋突发事件的后果对社会的影响是间接的，但却是至关重要的。海洋突发事件由于集中在海洋环境领域，并不涉及较多的直接利益相关体，这就使得海洋突发事件的社会预警机制往往失效。但是海洋突发事件一旦无法有效缓解，其对海洋环境造成的损失，对人类社会的影响是深远的，甚至是无法挽回的。这一特性将政府推到了海洋应急管理的前沿。3.海洋突发事件往往进入国际视野。由于海洋具有一体性、流动性，以及海洋突发事件集中在环境领域，这就使得海洋突发事件的处理往往受到国际社会的关注。随着突发事件危害程度的加深，甚至会引起国际社会的介入。海洋突发事件的特性以及我国政府现有协调模式的不可复制性，都昭示着我国政府在海洋环境应急管理中需要创新政府的协调机制。它决定了海洋应急管理的“事前性”，即注重突发事件的预防。本文试图在总结我国应急管理中政府协调机制弊端的基础上，借鉴国际上环境保护、突发事件处理的有效手段，为我国海洋环境应急管理中政府协调机制的完善提供借鉴。二、政府协调存在的问题本文所界定的政府协调机制中的政府，囊括各级政府，包括中央政府、中央政府涉海职能部门、沿海各级地方政府、沿海各级地方政府部门。因此，政府协调既包括各级政府之间的协调，也囊括政府部门之间的协调。目前，我国在海洋环境应急管理的政府协调存在以下问题：(一)海洋环境应急管理政府协调主要依赖纵向协调，横向协调机制滞后，即政府协调机制单一。政府的协调模式可以分为三个类型：即纵向协调、横向协调、纵向与横向并用协调。所谓纵向协调，亦称之为垂直式协调，是指依靠政府间的等级化从属关系，在行政行为中形成以等级化为纽带的良好的协作关系。其典型特征是依靠权力的等级序列，建立在命令与服从基础上的一种上下级协调关系。纵向协调是典型的科层制协调，纵向协调在突发事件爆发后，能够做到及时调动各级政府的力量介入，保障突发事件的快速化解。但是它的有效实施前提是突发事件获得了上级政府的足够重视。纵向协调最大的困难还在于它没有为横向平级部门之间的协调提供有效的协调途径，阻碍了横向部门的有效沟通。所谓横向协调，亦称水平式协调，是指没有上下隶属关系的地方政府或其部门之间在水平方向上的合作，其典型特征是平等性、公共性、共赢性和复合性。[1]在实际工作中，部门联席会议等部门之间的工作协调机制是最常见的水式部门间协调机制。横向协调能够使互不隶属的地方政府之间在平等、共赢的协调中共同应对突发事件，能够极大的调动地方政府的积极性。当然，横向协调若没有刚性的保障机制，很难在突发事件到来之后做出及时、有效的应对。纵向与横向并用协调，则是综合了纵向协调与横向协调，它一方面保障了困难事件的协调力度，另一方面又调动了地方政府的积极性。当然，第三种协调模式也有其局限性，它在明确责任方面存在不足。在海洋环境的应急管理中，政府协调主要依赖纵向协调，沿海地方政府之间尚没有建立完善的沟通机制。海洋局作为中央海洋管理的职能部门，其和地方政府之间也没有建立长效的沟通、协调机制。这一局面最大的弊端就是难以对海洋环境做出及时的预防和监控。(二)我国海洋环境保护没有突出环境的预防性。目前，预防性原则已经成为国际环境保护的一项最为重要的原则。国际环境法专家基斯认为，预防性原则可以解释为防止环境恶化原则的最高形式。[2]我国国内学者也认为，在环境保护中，预防为主的原则应该是环境保护中的一项基本原则。[3]尽管预防性原则已经受到国内外环境保护专家的一致认可，但是我国在海洋环境保护中尚没有建立有效、立体的预防机制。尽管国家海洋局各个分局在不同的海域都设有监测站，进行海洋监测，部分沿海政府在海洋环境预测上也有所建树，但是海洋局和沿海地方政府之间没有建立一种固定、法制化的信息沟通机制。因此，建立和完善海洋环境的预防机制是我国海洋环境应急管理中政府协调的重要内容。(三)注重临时协调，忽视长期协调机制的构建。一般而言，我国遇到重大突发事件，通常由国务院成立临时性指挥机构，由国务院分管领导任总指挥，有关部门参加，日常办事机构设在对口主管部门，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。[4]这种临时性的中央指挥机构，注定了其政府协调也是临时的。我国尚没有在中央一级设立长效的海洋环境应急管理指挥机构，沿海地方政府在海洋环境的应急管理中的角色扮演也是临时性的，这种现状很难为下一次的应急管理提供有效的借鉴。忽视政府长期协调机制构建的一个最为严重的后果，就是鼓励了地方政府地方保护，并且注重短期效益。②(四)善后处理缺乏统一规划。我国在海洋环境应急管理中，注重突发事件的有效处理，但是对其善后事宜没有完善、统一的规划。其表现集中在三个方面：一是我国对于海洋环境应急管理的善后补偿没有做出统一、明确的规定，对于因海洋环境恶化而遭受的损失，以及应急管理中的成本支出补偿等，都没有法律层面上统一的规定；二是缺乏对类似海洋环境应急管理的总结、提炼，难以为下一次突发事件的有效处理提供宝贵的借鉴；三是对于海洋环境突发事件的责任追究没有制度化，使其没有形成对下一次海洋环境突发事件发生的遏止作用。三、政府协调机制的构建海洋环境应急管理的政府协调机制，按照时间维度可以将其分为三个部分。每一部分有不同的协调机制，并且遵循不同的协调原则：即事前的预防协调，以预防为最高原则；事中的危机化解协调机制，以快速化解为最高原则；事后的处理协调机制，以稳妥为最高原则。根据海洋环境保护的原则以及我国目前环境应急管理的现状，我们侧重构建事前的预防协调机制和事后的处理协调机制。(一)事前的预防协调机制。事前的预防协调机制遵循预防原则，强调在海洋环境突发事件发生之前或者发生之初，能够及时的进行预测和监控，将其消灭在萌芽阶段。具体的政府协调机制包括：1.沿海地方政府的海洋环境年度报告机制。报告制度现在已经成为国际环境法实施的一项重要制度，尽管不少学者对于报告制度的实际效果存在疑问，但是毫无疑问，报告制度对于政府的舆论压力是显而易见的。地方政府向社会公开其海洋环境报告，其报告制度会促使地方政府在海洋环境保护中投入更多的精力，尤其当这一报告制度长期化、固定化。地方政府对于海洋环境保护投入的加大，自然会对海洋突发事件的出现和大规模的爆发起到很好的预防作用。2.海洋环境的信息公开和共享机制。国家海洋局和各沿海地方政府有必要建立一个海洋环境的信息公布和共享平台，使得整个的涉海政府都够对自己获得的海洋环境信息和数据进行上传和共享。这种信息公开和共享机制的建立，尤其是网上信息共享平台的建立，可以使得各沿海地方政府不仅仅是单纯的被动等待通知，而是可以主动地通过海洋环境信息分析，及时对可能出现的海洋环境突发事件做出自己的判断，从而进行及早预防。这种信息公开和共享平台在环境保护中有着重要的作用，世界各国以及一些国际环保组织都已经认识到并在建设和使用。例如非常知名的国际环境保护组织国际自然保护联盟(IUCN)除了在瑞士的格兰德设有一个小规模的秘书处外，在德国的波恩就设有一个环境法中心，其主要职责就是提供法律文献信息的储备和共享，供其成员获取。[5](P63)3.勤勉通知的机制。一旦某一沿海地方政府意识到可能发生海洋环境突发事件，其地方政府有义务进行勤勉通知。所谓的勤勉通知，是指该地方政府除了及时上报上级政府和中央政府外，还有义务在第一时间内对可能涉及到的沿海地方政府进行通知和通报，使其能够及时应对海洋环境突发事件。勤勉通知已经不仅仅将海洋环境突发事件的横向沟通作为一种道义上的责任，而是一种法律上的义务性责任。它对于地方政府的相关领导和责任人意味着如果没有进行及时的通知，需要承担相应的行政责任，甚至法律责任。(二)事中的危机化解协调机制。事中的危机化解协调机制遵循快速化解的原则，强调在海洋环境突发事件已经发生并且不可避免的情况下，各相关的沿海地方政府有义务在应急管理中步调一致、快速化解危机。其具体的政府协调机制包括：1.信息快速上达和传播机制。海洋环境突发事件一旦不可避免地发生，该区域的地方政府必须及时上报上级政府和中央政府。并且向相关地方政府请求援助。2.上级政府快速介入机制。根据该海洋环境突发事件危害程度的不同，可由不同层次的上级政府介入。一旦意识到该海洋环境突发事件可能危及到国家利益和整体利益，需要中央政府及时介入。上级政府应该快速集中必要的人力、物力、财力，并且协调相关的沿海地方政府共同应对。3.各种力量快速聚集机制。政府协调机制的重要性之一，就是政府关系的理顺能够快速调动全社会的力量加入海洋环境突发事件的处理中来。政府需要利用媒体、行政命令、市场规则等方式快速集中社会力量。可以毫不夸张的说，政府调动社会力量介入突发事件的力度和速度，是保障海洋环境突发事件成功处理的关键，也是衡量政府协调机制有效性的重要标准。(三)事后的处理协调机制。事后的处理协调机制以稳妥为原则，注重突发事件的妥善处理，使得各方利益得到平衡，并且为下一次海洋环境突发事件的有效处理提供借鉴和经验。其具体的协调机制包括：1.海洋生态的利益补偿机制。生态环境的利益补偿机制一直是我国环境法学界积极探讨的一个课题。尽管不同的环境法学者对其涵义有不同的理解，但是基本上都倾向于认为生态的利益补偿应该遵循“谁破坏，谁补偿”、“谁收益、谁补偿”的原则。曹树青曾经对生态的利益补偿下过一个比较经典的定义，他认为“生态环境的利益补偿是指生态环境保护的义务外主体或不对称义务主体对生态环境保护做出积极的保护行为，而没有得到相应的权益，而从国家、生态环境或经济受益者那里获得的补偿。”[6]所谓义务外主体是指不承担生态环境保护方面的法律义务而自愿作出生态环境保护的主体，而不对等义务主体是指主体承担的生态环境保护方面的义务与其获得权益不对等。海洋环境应急管理中的生态利益补偿显然要比之更加宽泛，它不单纯指自愿做出海洋环境保护的义务外主体，而且也应包括被动处理本区域内的海洋环境损害事宜。换言之，不是由于本区域的原因造成的海洋环境突发事件，地方政府在妥善处理好本辖区的海洋环境突发事件后，应该获得造成这一事件的地方政府的补偿。目前，我国生态环境补偿渠道主要有财政转移支付和专项基金，横向的财政转移支付微乎其微。[7]这样状况在海洋环境保护中同样存在。因此，除了继续理顺纵向的财政转移支付制度外，有必要建立这种横向的地方政府海洋环境应急处理补偿机制。地方政府有权就自己区域内非本区域原因造成的损害以及处理突发事件的成本，向造成这一突发事件的地方政府获得补偿。2.恢复生态原状的保障机制。海洋环境突发事件妥善处理的最高标准，应该是将海洋的生态环境恢复到突发事件发生之前的状态，而不是简单的化解突发事件。实际上，我国的海洋环境生态极为脆弱。我国的海洋生态相对封闭，除台湾东岸濒临西太平洋外，我国海洋生态区系及物种分布因大陆边缘的岛链而与大洋生态系统相对隔离，海洋生态系统具有明显的封闭性，从而使其生态的自我恢复能力降低；我国的海洋生物其繁育生长以及洄游大多都在我国海域内完成，这种现状决定了其海洋物种高度依赖于沿岸原始生境条件。我国的海洋生态系统一旦遭到破坏，后果是灾难性的；我国海洋的生态系统抗干扰能力弱，高营养级生物种群数量较少，鱼类生产力不足世界平均水平的1/3，资源承载力有限，如果海洋开发不立足于生态，极易造成高营养种群缺失，生态系统的结构失衡。[8]这种海洋生态的脆弱现状决定了我国地方政府在进行海洋环境突发事件的处理中必须保证海洋生态原状的恢复。上级政府在协调和指挥突发事件发生地政府有效处理好突发事件后，有必要要求和监督当地政府进行生态恢复的善后工作。3.完善的责任追究机制。完善责任追究机制应该包括三个方面：一是对海洋环境突发事件策源地地方政府的责任追究，这种责任追究是基于当地政府没有尽到应有的预防职责的责任追究；二是对海洋环境突发事件的发生没有及时纵向上报和横向通知的责任追究，即其没有尽到勤勉通知的义务；三是对突发事件反应怠慢的责任追究，即其没有及时有效的动员社会有效地化解环境危机，造成了不必要的损失。四、政府协调机制建设的保障海洋环境应急管理的政府协调机制能够有效得以实施，尚需要建立政府协调机制的保障机制。这种保障机制既可以促进政府协调三个阶段机制的建设，而且可以保障政府协调机制的有效运作。(一)进行行政协助的立法。我国已经出台了30余个环境保护的法律法规，也于2007年颁布了《突发事件应对法》，对突发事件的处理做了较为明确的界定，但是鲜有对政府协调的规定。实际上，《突发事件应对法》的应对思路依然是一种纵向处理模式，为了加强横向政府的协调，有必要进行行政协助的立法。所谓行政协助，是指无隶属关系的行政机关之间基于行政的整体性、统一性，相互提供协助，共同完成行政管理任务。一些西方国家已形成了完善的行政协作制度，以法律形式对机构之间的协助行为做出明确规定，使各部门互相支持配合的责任和义务法定化，如《德国1976年行政程序法》、《美国1946年联邦行政程序法》等，英国则在地方政府组织法和其他规范性文件中规定了行政协助制度。由于海洋的一体化、流动性，行政协助立法在海洋环境应急管理中显得尤为重要。换言之，横向的政府协调机制构建是海洋环境应急管理必不可少的一个环节。(二)建立中央应急协调机构。西方主要国家大都设立了专门性应急机构，统一应对重大突发事件。如英国成立的内阁办公室国内紧急状态秘书处，日本政府在内阁增加安全保障会议的职能，在总理府新设相当于副部长级的危机管理总监和内阁危机管理中心，俄罗斯设立了联邦安全会议和紧急事务部等，美国设立了联邦紧急事务管