我国环境合同社会化发展探讨

我国环境合同社会化发展探讨

DF525；D922.68：A1672-5379(2010)04-0074-04一、环境合同制度在国外的发展环境合同，又称为“环境协议”或者“自愿协议”。目前尚无统一的概念。1996年欧洲委员会在一份有关环境协议的文件中认为：“环境协议是工业界和公共机构为了实现环境目标的协议。这种协议可以通过确定义务的方式对协议当事人产生约束力。它们也可以采用由工业界单方承诺并由公共机构承认的方式。”从环境政策的视角来界定环境协议，环境协议不仅指双方的协议，而且包含了单方的自我承诺。而我国学者更多地侧重从行政合同的属性对环境合同进行定义，认为行政机关与行政管理相对人签订的环境合同都是环境行政合同，目前多采用“环境行政合同”这一用语。然而，并不是所有环境合同都是典型的行政合同，部分环境合同具有行政合同和民事合同的双重属性，故只从行政合同的角度来研究环境合同是不够的。并且，环境合同相对于一般民事合同来讲，是一种社会化的合同，是确定包括国家在内的各方当事人在环境资源使用中的权利义务的一种方式，其意义不仅在于为国家的环境管理提供一种灵活的手段，克服国家环境管理的行政化倾向，而且可以明确公民及私人组织在环境资源使用中的权利和义务，使公民环境权具体化，成为现实可操作的权利。另外，环境合同是一个“类”概念，它不是一个具体的合同，可根据具体的政府环境管理、环境保护、资源开发等情形来确定合同的名称。如将环境保护行政主管部门与企业签订的限期治理污染的合同称为污染限期治理合同；将企业与企业签订的固体废物处置合同称为固体废物服务合同等。因此，环境合同又是一种形式化的合同，是确定包括国家在内的各方当事人在环境资源开发利用、保护和改善中的权利和义务关系的一种形式。以合同的形式来明确和实现环境保护目标的做法，在国外已有相当长的历史。其中最早见报道的应当是日本于1964年12月签订的“横滨方式之公害防止协议”，该协议不但缓和了企业与当地居民的关系，而且还具体确定了合理的限制标准以防止环境污染。此后，各个国家和地区纷纷采用环境合同的手段来保护环境。因此，从某种程度而言，“横滨方式之公害防止协议”开启了采用环境合同手段进行环境保护的先河。目前，环境合同使用的具体领域在各个国家和地区有不同程度的深入，其使用领域主要有：废物管理、提高能源效率、空气和水污染治理、臭氧层保护、健康保护等各个方面。其中，废物管理和提高能源效率两大类协议在很多国家和地区中使用，且数量最多。从各个国家和地区的发展实践来看，环境合同的实施有以下要求：一是环境合同应该在完全符合法律规定的情形下实施，即合同内容不能违反法律规定，不能与法律的实施相冲突；二是环境合同手段只能作为立法手段和命令——控制手段的补充，而不是完全替代，故其不能完全替代其他政策措施；三是环境合同措施应该与其他环境政策相结合。而且，一个成功的环境合同，通常要具有以下几类共同的特点：(1)合同要有法律约束力，对当事人的违约行为规定具体的制裁措施；(2)合同要有实质性的承诺，即要有清晰的数量化目标和明确的时间表，而不是笼统的最终减少环境污染的企业承诺；(3)合同在谈判和制定过程中要允许公众参与，适当引入合同第三方，以提高合同的民主性；(4)合同在签订和履行过程中要有充分的透明度，即应最大程度地在合同双方当事人之间公开，以保证合同实施的合法性。二、我国环境合同社会化发展的必要性我国最早引入环境合同措施，要追溯到20世纪70年代末环境目标责任书形式。这类合同以明确和落实环境保护强制性义务为目的，相对人不能拒绝签订合同，且合同一经签订即具有法律约束力，相对人不能根据自己的意思表示改变合同的实质性内容。可以说，这种命令——控制的手段在当时促进了环境质量的改善和国家环境管理工作的顺利进行。然而，由于市场失灵引起的环境问题的日益扩张性、严重性和普遍性，以及公众对环境保护的积极性日益提高，在我国政府运用强制性的环境合同措施来干预无处不在的环境问题时，逐渐显露出其局限性。于是，政府逐步调整了其在订立和履行环境合同方面的角色，从一个包揽一切的权威转变到借助市场手段以提高环境合同管制效率，再到主动寻求专家、公众和工业界的支持，与社会各界建立起合作型的环境合同关系，形成全社会共同分担环境责任的社会化机制。至此，我国环境合同的发展经历了三个不同的时代：命令——控制时代；引入市场机制适当干预的时代；政府宏观决策与全社会广泛参与相结合的社会化发展时代。我国环境合同社会化发展有其必要性。(一)环境合同的社会化发展是促进政府转变职能、加强宏观调控的需要这是我国环境合同社会化发展的首要决定因素。在具体的环境合同关系中，政府要进行必要的宏观调控，就不能采取直接的强制命令签订合同等措施管制合同相对人，而必须充分利用市场机制、自愿协议等手段进行综合管理；同时，政府还应明确自己在环境合同关系中的角色和地位，其需要扮演的是引导者而不是决定者，是协调者而非命令者。而且，环境合同的可谈判性使政府与企业之间有机会选择一种最符合成本效益原则的方式来解决环境问题，避免政府通过更高要求的立法来实现管制目标。(二)环境合同的社会化发展是巩固企业微观治理为基础、提高合同相对人参与的积极性的需要一方面，由于环境破坏行为的手段多样性、隐蔽性、技术性，以及大众搭便车心理的普遍存在等，要让行政机关明察秋毫地查处每一环境违法行为，事必躬亲地管理好每一个环境合同事务，不但在技术、资源上难以做到，而且在实践中也难以实现，故必须要合同相对人的积极配合、主动地发挥其在微观治理过程中的特殊优势。只有这样，才能收到良好的效果。另一方面，环境问题本身又是高度复杂的，具有很强的技术性与地域性，“再高明的管理机关也难以凭一己之力制定出完美无缺的治理措施，更别说地域差异带来的巨大差别了”[1]。因此，只有充分听取相对人的意见和建议，具体合同具体分析，才能使合同管理措施更符合实际，更具有可操作性。(三)环境合同的社会化发展是充分发挥社会公众、行业组织的推动作用的需要环境问题不单单涉及到行政机关的利益，其与普通大众的切身利益亦是息息相关的。并且，由于环境问题的社会性和复杂性，使政府开始重视公众参与和行业组织在环境合同社会化实践中的重要推动作用。一方面，公众参与环境合同的谈判和制定过程，有利于建立一套清晰的合同目标指引，确保合同内容和目标的可行性、合理性与清晰性，这对解决不公平竞争等问题都有积极的作用。另一方面，公众参与环境合同的监督管理活动，有利于检举和揭发各种环境合同违法行为，保证合同实施的公平性和民主性，提高合同履行率。同时，环境合同的社会化亦是为了发挥行业组织推动作用的需要。鉴于我国特殊的工业化国情，政府与中小企业签订环境合同存在一定的困难，且管理成本颇大，所以必须发挥行业组织在联接与协调合同各方关系的作用，“必要时可以接受行政机关的授权负责相关环境合同的评估报告工作”[2]。(四)环境合同的社会化发展是可持续发展的需要环境合同社会化的主要目的，是为了协调和平衡企业经济利益与国家利益、社会公共利益之间的相互统一。一方面，就政府环境管理而言，追求社会公共环境效益的最大化，促进社会可持续发展是其必然的目标；另一方面，在追求公共利益的过程中，又必须注重体现环境合同中的企业私人利益，以企业利益最大化促进社会利益的最大化。因此，为了解决这一问题，既不能采取像罗马俱乐部学者们在《增长的极限》中悲观地认为其解决之路，是“改变这些增长趋势，确定一种可以长期保持的生态稳定和经济稳定的条件”，即实际经济的零增长；更不能像生态环境恢复论者那样，在寻求“发展和生活方式的选择模型”的构建过程中，天真地主张退回到采集可食植物的原始文明时代[3]。三、我国环境合同社会化发展的途径我国环境合同的社会化发展，一方面需要政府的大力推动，另一方面需要企业的积极参与和社会公众的广泛关注。从长远来看，应认真研究环境合同社会化发展的作用，提出推进各种具体可行的实施细则和政策措施，将环境合同与其他政策措施有机地结合起来，形成有中国特色的环境合同社会化发展体系。具体而言，我国环境合同社会化的途径包括：(一)适当加强我国环境合同社会化发展中的法律约束力在环境合同的设计中，应增加相应的制裁和处罚条款，在企业未能履行合同约定的目标或者无故单方变更、解除合同时，确定其应承担的民事责任；同时，还应当让违约企业承担相应的行政责任或者刑事责任。当然，要增加环境合同的法律约束力，对违约方进行有效惩戒和遏制，还必须采取更为直接、有针对性的管制措施，如颁布相应的法律(类似《清洁生产法》、《循环经济法》等)，直接对违约企业进行法律上的约束，或者取消对企业承诺的优惠政策和鼓励措施，保护环境合同当事人的合法权益不受侵害，督促违约企业及时履行承诺，保证合同的法律约束力不被侵犯。(二)明确我国政府的环境合同义务和责任，将环境合同措施与其他政策措施相结合，促进环境合同的社会化发展在环境合同中，国家及政府作为合同的一方当事人，在享有监督管理权、处罚权等各种优先权的同时，亦必须承担相应的法律义务和法律责任，变单纯的命令、控制者为指导、服务者，为企业的环境合同活动提供良好的外部条件和有效的激励措施。为此，我国环境合同立法中必须规定政府在合同订立和履行过程中所应承担的合同义务和责任。具体地讲，主要应体现在：1.在签订环境合同之前，“政府部门应对企业的种类、状况、所在区域状况、经济能力做事先的调查，基于科学实证的数据，选择对该类企业最有针对性的环境合同措施”[4]。2.在签订环境合同之后，政府应当以坚决的态度对待环境合同的履行，通过提供各种形式的政策扶持，以提高合同的履行效率。3.政府要积极建立清洁生产的审计和评价体系，实行和推广环境标志、环境审计等政策等，以此来规范企业的合同履行行为，推动企业生产模式的转变，促进企业树立全新的环保节能形象。4.政府应协调改善与环境合同各方的关系一方面，要做好与企业的沟通，通过表彰和颁发证书、信息共享等形式对积极完成合同项目的企业进行鼓励，创造双方合作的良好氛围，以减少政府与企业间的摩擦，促进合同的顺利完成。另一方面，由于合同项目执行企业经常可能会与其他企业、部门之间产生矛盾，故当其与第三方发生矛盾冲突时，政府应出面进行协调，并可凭借所掌握的信息优势，为企业之间的合作牵线搭桥，巩固彼此之间的良好关系。(三)运用“选择性激励”手段，克服环境合同社会化发展过程中的“搭便车”现象根据奥尔森教授对“搭便车”现象的描述，引进“选择性激励”手段是实现集体行动、有效克服“搭便车”行为的必须条件。“选择性激励手段可以分为正向激励和反向激励两种。”[5]其中，正向激励是指通过提供某种特殊的优惠和鼓励措施，刺激集体成员为负担集体行动的成本做出贡献。而反向激励则是惩罚“搭便车”行为的措施，最常见的就是禁止“搭便车者”享受集体行动的成果。在我国环境合同制度中，对于部分企业存在的“搭便车”现象，一种较好的解决措施就是引入这种“选择性激励”手段。政府可以在政策支持方面，根据企业的具体发展状况而制定不同的正向激励措施，从而激励更多的企业加入到环境合同政策中来。另外，应当针对部分“搭便车”的企业制定严厉的反向惩罚措施，以防止企业单方面违约，自由退出环境合同承诺的项目。总之，只有综合运用正反两面激励措施，并以鼓励为主、惩罚为辅，才能有效遏制环境合同中部分企业的“搭便车”行为，规范合同实施中潜在的不公平现象，保证所有参与企业执行合同目标的积极性。(四)加强我国环境合同的透明度和社会公众参与机制，建立科学合理的合同社会化目标体系环境合同是一种公共政策合同，其签订和履行会影响到社会公共利益。为了保证其高度的透明性，应像其他政策措施一样，要积极引入公众参与机制，即允许公众参与合同谈判过程，将谈判结果公之于众，并允许公众对合同的实施进行评论或者提出异议。在我国，要构建环境合同的公众参与机制，提高合同社会化发展中的透明度，关键要完善以下措施：1.确保环境合同签订和履行过程中的公众信息公开制度信息的获得是公众监督的基础。在环境合同签订和履行过程中的相关信息，政府和企业都应逐步全面地向公众公开，至少可以为公众通过特定的途径获取，公众可以将从公开途径获得的数据资料直接用于维护自己权益和其他合法的监督管理活动。2.支持、鼓励环境保护团体的发展及活动环境保护团体聚集了大量的环境保护热心人士和专业人士，合理地发挥他们的资源与作用，可以弥补政府的缺陷与不足。它们可以协助政府完善环境合同制度，是政府可以依赖的力量。3.合理引入环境合同第三人制度，建立清晰的外部目标体系作为环境合同目标的参照系这也是环境合同理论社会化的表征之一，“因为第三人利益体现的正是合同所包含的社会义务。”[6]我国环境合同生态目标的可行性、合理性、清晰性都不够，故有必要在环境合同谈判和制定过程中引入第三人(如利害关系人，包括生态环境方面的专家)。此外，还应当建立清晰的目标指引，确立合理的最低标准作为环境合同谈判和制定的底线，增加环境合同的公开性和透明性，这对解决不公平竞争问题有积极的作用。4.完善环境合同立法中的公众参与程序一方面，在环境合同实施过程中，为了配合公众参与，我国相关立法应明确规定在不同阶段应发布不同的公告，告知公众权利、参与的途径和方式、提供相关的参与信息等。另一方面，要允许利害关系人在特定的期限内就合同的履行向政府提出异议，并要求政府对异议要进行及时的回应和解释。5.建立和完善环境合同公益诉讼制度国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就指出：“要发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”因此，有必要建立和完善环境合同公益诉讼制度，保障公民环境权的实现。(五)建立相对独立的环境合同评估、报告、监测和追踪机制，重视行业协会在环境合同社会化发展中的推动作用在我国，环境合同的实施与政策的实施相挂钩，而政策实施的效果必须有一个评估和监测机制，故每个环境合同的实施都应当有相应的评估和监测机