政治模式和国家审计一个政治系统理论架构-第1篇

政治模式和国家审计一个政治系统理论架构

一、引言国家审计是政治制度这个大系统中的一个子系统，这个子系统和政治制度大系统之间存在着交换关系。政治制度事实上是国家审计制度的制度环境。关于国家审计制度与制度环境之间的研究，主要集中在国家治理与国家审计、民主法治与国家审计、宪政与国家审计、国家审计体制等方面。本文选择政治模式作为国家审计的制度环境，研究政治模式和国家审计之间的关系。首先对相关文献做一个简要回顾；在此基础上，将政治模式区分为民主法治和专制人治两种类型，以政治系统理论为基础，提出一个关于政治模式和国家审计之关系的理论架构。二、文献综述关于国家审计制度与制度环境之关系的研究有五个分支。第一个分支是研究国家审计与国家治理的关系，代表性的观点来自李金华和刘家义。李金华(2005)指出，国家审计是国家治理的工具。刘家义(2010)指出，审计是国家治理结构中保障国家经济社会健康运行的一个环节，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，国家审计是国家治理制度中的必然安排。第二个分支是关于国家审计与民主法治的关系。杨时展(1986)对民主和审计之关系有过系统论述：第一，民主和审计是实质和表现之关系，民主是现代审计的实质，审计是民主政治的表现。第二，民主和审计是目的和手段之关系，民主是现代审计的目的，审计是现代民主的手段；没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这个目的；而没有现代民主这个目的，现代审计也就失去其意义。石爱中(2003)指出，政治民主化是现代国家审计发展的动因。张立民、***(2004)认为，国家审计既是实现政治民主的必要手段，也是政治民主的内在要求。蔡春、李江涛、刘更新(2009)认为，政府审计为维护国家经济安全发挥监测、预防、预警、控制及修复五种作用，并通过这些作用的发挥达到维护国家经济安全的目标。第三个分支是关于国家审计与宪政的关系。杨肃昌、肖泽忠(2004)认为，宪法思想的变化会影响审计制度的基本特征和发展方向。谢志华、张庆龙(2008)认为，政府审计作为一种政治制度，是由宪法规定作为国家强制性权力监督与制约机制的一个重要组成部分。第四个分支是研究国家审计体制及其影响因素。主要研究两个问题：一是中国审计体制，针对的是如何优化中国行政型审计体制，主要观点包括：现状论、合并论、垂直论、升格论、立法论、审计院论、双轨制论；二是比较不同国家的审计体制，并研究其影响因素，研究的主要成果是：将审计体制划分为立法型、独立型、司法型和行政型；影响审计体制的主要因素包括政体、法系、政治制度、历史传统等(尹平，2001；刘力云，2002；秦荣生，2004；杨肃昌、肖泽忠，2004；肖泽忠、杨肃昌、高培勇，2009；文硕，1989；马曙光，2005)。第五个分支是审计史的相关研究。审计史研究中已经注意到国家审计制度与制度环境之关系。方宝璋研究了国家审计与皇权的关系以及审计与职官制度的关系(方宝璋，2000)。李金华研究了审计的作用(李金华，2004)。上述相关的研究成果，对于国家审计制度与政治模式之关系有一定的揭示。但是，关于政治模式与国家审计的关系，涉及的文献很少，缺乏专门研究。三、政治模式和国家审计：一个政治系统理论架构(一)政治模式政治模式是对具体政治现象的抽象理论概括，可以从不同的角度来理解它。本文从政治价值的角度来理解政治模式，并据此对政治模式进行分类。所谓政治价值是政治体系的观念形态，民主和专制、法治和人治是两对基本的政治价值。根据公众在政治生活中话语权的多寡，政治价值区分为民主和专制两种方式；按政治生活中对制度的尊重程度，政治价值区分为法治和人治(张林海、殷勤，2003；倪愫襄，2007；万斌、吴坚，2011)。把上述二个维度结合起来，从理论上来说，有四种政治模式：A政治模式，法治程度和民主程度均低，属于专制人治；B政治模式法治程度高，但民主程度低，属于专制法治；C政治模式法治程度和民主程度都高，属于民主法治；D政治模式法治程度低，但民主程度高，属于民主人治。以上四种模式是理论上的推导，在现实生活中如何呢？根据TheWorldJusticeProject公布的2011年法治指数和《经济学家》杂志公布的2010年世界民主指数，同时具备这两个指数数据的64个国家的数据分析显示：对于绝大多数国家来说，民主与法治显著同构，只有少数国家出现民主与法治的背离。所以，在理论上推导的四种国家政治模式中，C和A是主导方式，而B和D只是个别国家采用。将政治模式区分为四种类型之后，需要考虑的是，在不同政治模式下，政治模式和国家审计是什么关系呢？为此，我们需要采用政治系统理论作为分析框架。(二)政治系统理论戴维·伊斯顿采用并且改造了自然科学的系统理论，建构了用于分析社会政治和公共决策现象的一般政治系统理论。这一理论认为，政治系统是一个开放的系统，它受到环境的影响。政治系统的环境要素并不是与政治系统相分离的，而是深深地渗透在、紧密地交融在政治系统之中的。这些环境要素既是政治系统存在和运行不可缺少的成分，又是无时无刻不在和政治系统发生交互作用的力量。离开了这些环境要素，人们不可能找到政治系统。没有一个政治系统不是扎根在、交织在这些多样的环境要素之中。环境对政治系统的影响叫输入，而政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对环境的输入做出反应，将输入经过转换过程变成政治系统的输出。通过输出，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念意味着输出可能改变环境。输出可能会影响环境从而产生新的输入，而这种新的输入将进一步导致政治系统的输出。以政治系统内在的机制调节输入的压力和反馈反应的压力，以约束决策的形式、执行和调整，使得政治系统适应环境要求，维持政治系统的存续，是政治系统理论分析的核心所在。因此，输入、调节、决策、执行和反馈实际构成了政治系统的核心环节(Easton，1957)。政治系统理论供给了一种政治系统分析的框架。本文将国家审计视为一个政治系统，将政治模式作为国家审计的制度环境，以政治系统理论作为分析框架，分析政治模式和国家审计之间的关系。(三)政治模式和国家审计：一个基于政治系统理论的一般架构本文前面指出，对于绝大多数国家来说，民主与法治显著同构，只有少数国家出现民主与法治的背离；在四种国家政治模式中，A和C是主导方式，而B和D只是个别国家采用。所以，需要从理论上分析在A政治模式和C政治模式下，政治模式与国家审计的关系。根据政治系统理论，国家审计是国家政治这个大系统中的一个子系统，政治模式是其主要制度环境之一，政治模式对国家审计提供输入，而国家审计则给政治模式提供输出。一般来说，国家审计制度包括以下内容：国家审计机构如何设置、国家审计为谁服务、国家审计监督谁、国家审计监督什么、国家审计工作如何开展、审计结果如何处理(杨肃昌、肖泽忠,2004)。在上述内容中，国家审计机构如何设置、国家审计为谁服务、国家审计监督谁、国家审计监督什么这四个方面，是政治模式对国家审计的输入。根据政治系统理论，输入可以分为要求和支持。在四方面的输入中，国家审计为谁服务、国家审计监督谁、国家审计监督什么这三个方面，是政治模式对国家审计的要求性输入；而国家审计机构如何设置是政治模式对国家审计的支持性输入。国家审计接受政治模式的输入后，要经过由调节、决策、执行组成的转换过程，这就是国家审计工作如何开展。经过转换过程之后，得到审计结果，这个结果反馈于政治模式，这就是审计结果如何处理。所以，总体来说，政治模式作为国家审计的制度环境，与国家审计之间形成交换关系。政治模式与国家审计之间会产生怎样的交换呢？从本质上来说，国家审计是国家政治制度中抑制经济领域机会主义行为的一种制度装置。政治模式对国家审计的要求有三个方面：一是国家审计为谁服务，二是审计谁，三是审计什么。关于审计谁，站在国家审计的角度，这个问题可以归结为审计对象。一般来说，国家审计的审计对象应该是代理人。但是，并非所有代理人都是审计对象，成为审计对象的代理人需要具备两个条件：一是委托人认为代理人可能存在机会主义行为，如果委托人认为代理人没有机会主义行为，这种代理人不会成为审计对象；二是委托人介意代理人的这种机会主义行为，如果委托人不介意代理人的机会主义行为，即使代理人存在机会主义行为，委任人也不会对其进行审计，从而这种代理人也不会成为审计对象。关于审计什么，站在国家审计的角度，这个问题可以归结为审计内容。由于国家审计是国家政治制度中抑制经济领域机会主义行为的一种制度装置，委托人设置审计的目的就是期望审计能发现和报告各级代理人在经济领域的机会主义行为，所以，代理人在经济领域的机会主义行为包括什么，国家审计就审计什么。当然，受到国家审计技术和成本效益原则的限制，并不是代理人在经济领域的所有机会主义行为都会成为审计内容，只有那些国家审计技术上可行并且符合成本效益原则的机会主义行为，才可能成为审计内容。由于国家审计技术和成本效益都处于动态之中，所以，不同时期、不同国家的审计对象均有区别。更为重要的是，在不同的政治模式下，代理人的机会主义行为类型也有区别，例如，事前机会主义行为类型和事后机会主义行为类型都可能不同。同时，代理人机会主义行为还受到文化、历史甚至社会因素的影响。所以，不同国家的官僚代理人在经济领域的机会主义行为显现差异，这种差异进而导致审计内容的差异。政治模式对国家审计输入的另一个内容就是支持，也就是审计机构设置。站在国家审计角度，这个问题可以归结为审计主体。审计主体包括两方面的问题：一是国家审计机关如何设置，二是审计人员如何选择。关于国家审计机关的设置，需要考虑两个事项：一是国家审计机关的独立性。一般来说，国家审计要直接或间接从属于委托人，而不应该受到代理人的控制，审计机关如果能够摆脱代理人的控制，就会具有独立性，代理人控制或影响审计机关的可能性越小，审计机关独立性就越高。二是国家审计机关的多元化，例如，设置多少国家审计机关，是按分工配合设置多种国家审计机关，还是只设置全面负责的一种国家审计机关，甚至还可能出现将国家审计与其他国家机构合并设立。一般来说，代理人机会主义行为越是严重，国家审计机关越是可能出现多元化。关于审计人员如何选择，这个问题与代理人机会主义行为类型及国家审计机关多元化相关。就代理人机会主义行为类型来说，审计人员的工作是发现和报告代理人机会主义行为，如果不具备专业知识也能完成这个工作，则审计人员就不一定具有专业性；如果需要具备专业知识，则审计人员就必须具有专业性。就国家审计机关多元化来说，如果国家审计机关是多元化的，甚至是与其他国家机构合并设置的，则审计人员的专业化可能性就小；如果国家审计机关独立设置，则审计人员专业化可能性就大。国家审计从政治模式中获得要求和支持这两类输入之后，就进入转换过程，包括调节、决策、执行，通过这种转移过程，将国家审计的输入转换为委托人需要的输出。站在国家审计的角度，这个由调节、决策、执行组成的转换过程，就是国家审计模式，包括两个方面的问题：一是国家审计取证模式，二是国家审计的制度化、规范化、法制化。国家审计取证模式内涵较丰富，例如，账项基础审计、制度基础审计和风险导向审计等技术模式的选择，事前审计、事中审计和事后审计方式的选择，IT等各种技术在审计中的应用，等等，这些都是国家审计取证模式所要考虑的。关于国家审计的制度化、规范化、法制化：审计工作制度化，凡是有经济活动的地方，都要进行审计，这要形成制度，成为一项经常性的工作,也就是审计工作经常化；审计工作法制化，就是要将审计本身及其相关的工作，都纳入法制的轨道，从立法、执法、守法等各个方面确立强制性的规范并遵守执行；审计工作规范化，就是要使审计工作形成一个以技术规范为主的规范体系，各项审计工作都有规范可依。制度化、规范化、法制化相互联系、相辅相成、相互促进(郭振乾，1989；边恭甫，1991)。根据政治系统理论，一般来说，制度环境不直接作用于转换过程，而是通过其输入(包括要求和支持)来影响转换过程。根据这个道理，政治模式一般不直接作用于国家审计模式，而是通过国家审计目标、国家审计对象、国家审计内容、国家审计主体这些审计要求来制约国家审计模式。不同的国家审计目标，不同的国家审计对象，不同的国家审计内容，不同的国家审计主体，都可能对国家审计模式产生影响，从而呈现出国家审计模式的多样化。政治模式对国家审计的输入经过转换过程之后，得到审计结果，这个结果反馈于政治模式，这就是审计结果如何处理，也就是国家审计的输出。由于国家审计目标是为委托人发现和报告代理人在经济领域的机会主义行为，所以，国家审计结果就是关于代理人在特定的某经济领域是否存在机会主义行为的结论。一般来说，这个结果主要应该报告给委托人，让委托人知道代理人履行其职责的真实状况，有利于委托人对代理人的评价及约束和激励措施的实施。一般来说，如果国家审计的委托人只是少数人，则国家审计结果面向社会公开的可能性不大，而如果国家审计委托人涉及面较广，则需要面向社会公开审计结果，以公开公告的方式来报告审计结果。与此相关的另外一个问题是：当国家审计发现代理人有机会主义行为时，能否直接处理代理人的机会主义行为？一般来说，对代理人采用处罚或奖励是委托人的特权，委托人既可以自己行使这种权力，也可以委托审计机构之外的机构来行使这种权力，也可以授权国家审计机关来行使这种权力，从而出现不同的审计处理处罚权配置。(四)政治模式和国家审计：专制人治政治模式和国家审计在专制人治政治模式下，统治者的权威、权力不仅表现在“君国不分”的观念中，而且更多表现在现实的政治生活中。统治者是一个国家的最高主宰，他集行政、立法、司法、监察等大权于一身，在政治、经济、军事、文化等方面拥有至高无上的绝对权威，统治者就是国家一切权力的化身，是国家一切法律意志的代表。在这种政治模式下，政治模式与国家审计之间将如何交换呢？第一，关于国家审计为谁服务。在专制人治政治模式下，所有政治制度设计的一个根本出发点就是维护专制人治的专制统治，国家审计也不例外。国家审计是适应专制人治发展需要的组合制度装置，随着专制人治的变迁，国家审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。那么，统治者希望国家审计提供什么服务呢？由于审计本质上是抑制经济领域机会主义行为的一种机制设计，统治者设置国家审计的目的就是期望审计能发现和报告各级官僚在经济领域的机会主义行为，统治者的这个期望当然也就是这种政治模式下的国家审计目标。第二，关于审计谁。在专制人治政治模式下，统治者享有至高无上的一切权力，所以，严格说来，除了最高统治者外，其他各级大小官僚都是其代理人，都可能是审计对象。第三，关于审计什么。一般来说，审计内容是代理人在经济领域的机会主义行为。而代理人产生的机会主义行为表现为两种类型：一是过程机会主义，在履行职责的过程中表现出机会主义行为；二是结果机会主义，机会主义地控制结果甚至对结果弄虚作假。在专制人治政治模式，最高统治者享有至高无上、无所不包的一切权力，各级官僚作为代理人的授权较少，代理人对结果影响力较少，其机会主义行为更多地体现为过程机会主义。所以，在专制人治政治模式下，针对代理人履行职责过程的审计内容较多，而针对代理人履行职责结果的审计内容较少，从现代审计来讲，就是财政财务审计、财经法纪审计较多，而绩效审计较少。第四，关于审计机构设置和审计人员配置。其一，国家审计要直接或间接从属于委托人，而不受代理人的控制。在专制人治政治模式下，最高统治者享有至高无上、无所不包的一切权力，所以，其他各级官僚都是代理人，最高统治者是最终委托人。所以，国家审计机关会直接或间接从属于最高统治者。其二，代理人机会主义行为越严重，审计机关越是呈现多元化。在专制人治政治模式下，统治者可以随心所欲地处理或决定有关国家的大事，所以在这种制度环境下，在最高统治者看来，各级官僚代理人机会主义行为可能较严重，从而在制度设置中，除了设置制衡机制外，还会设置多种问责机制。而审计与问责有着天然的联系，随着问责机制的多元化，审计机构也就出现多元化。其三，代理人机会主义行为类型和审计机关多元化影响审计人员专业化。在专制人治政治模式下，代理人机会主义行为较多地体现在职责履行过程中，而大小官僚履行职责的过程分布于各种领域，需要在特定领域中来监视其机会主义行为，从而需要审计人员对特定领域的专业知识有所了解。其四，由于审计机构多元化，不同的审计机构可能出现分工，并且还可能出现与其他国家机构合并设置。在上述这些因素的综合作用下，从审计技术这个视角来看，国家审计人员专业化程度不高。第五，关于国家审计模式。就国家审计取证模式来说,一方面，由于较多地关心过程机会主义，所以，账项基础审计和制度基础审计占有重要地位；另一方面，由于审计机构多元化和审计人员非专业化，所以，国家审计也就难以达到制度化、规范化、法制化的水平。第六，关于审计结果如何处理。在专制人治政治模式下，最高统治者享有至高无上、无所不包的一切权力，并且可以随心所欲地处理或决定有关国家的大事。所以，审计结果主要是报告给最高统治者，一般不公开审计结果；对官僚的处理可能出现较大的随意性，最高统治者会亲自处罚高层的官僚，也可能会授权审计机关处理较高层级的官僚，并且，处理处罚力度也可能缺乏统一。(五)政治模式和国家审计：民主法治政治模式和国家审计一般来说，民主是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。在民主体制下，人民拥有超越立法者和政府的最高主权，全体公民直接或通过他们自由选出的代表行使权力。民主意味着宪法与法律权威，意味着限制政府权力，意味着保障人权，意味着权力分工与制约，意味着人民参与(袁付平，2003；张子成，2005)。当然，民主需要手段来实现，实现民主的技术或者民主实践的方式方法和手段称为民主技术(廖维晓，2010)。亚里士多德认为，法治就是已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制订得良好的法律。良好法律的价值体现在对人权、正义、自由、尊严等普世价值的坚定信念之中，它们是普遍存在的根本性法则——自然法。法治要求约束国家权力，法律具有绝对的最高权威和优势来抵制专横权力的影响，并且排除专横的存在、特权的存在，甚至排斥政府方面的广泛自由裁量权的存在(王小晴，1998)。代议制、权力分立、司法独立是法治的政治载体，自由、人权、正义等是法治的价值导向，分权制衡、法律至上、程序理性、司法审查、司法自治、公平正义等是法治的理念体系(谢鹏程，2007)。民主与法治既有不同的历史渊源和政治理念，又有共同的价值关怀，这使得二者在近代的结合成为可能且必要。民主政治是法治的基础，它决定着法治的价值基础和效能；法治是民主的保障，它为民主提供前提、规则、权力制约机制和责任机制(张贤明、张喜红，2002)。法治将民主制度化、法律化，为民主创造一个可操作的、稳定的运行和发展空间，把民主容易偏向激情的特性引导到理性的轨道，为民主的健康发展保驾护航；民主为法治注入新的内容和动力，使法治为保护人权、自由、促进人的幸福生活服务(秦前红、刘高林，2003)。在这种政治模式下，政治模式与国家审计之间将如何交换呢？第一，关于国家审计为谁服务。在民主法治政治模式下，所有政治制度设计的一个根本出发点就是维护民主法治，国家审计也不例外。国家审计既是民主法治技术，也是适应民主法治发展需要的组合制度装置，随着民主法治的变迁，国家审计作为一种组合装置也会发生同方向的变迁。所以，在民主法治政治模式下，人民是国家审计的服务对象。那么，人民希望国家审计提供什么服务呢？由于审计本质上是抑制经济领域机会主义行为的一种机制设计，人民设置国家审计的目的就是期望审计能发现和报告各级公务员在经济领域的机会主义行为，人民的这个期望当然也就是这种政治模式下的国家审计目标。第二，关于审计谁。在民主法治政治模式下，宪法与法律具有权威，代议制、权力分立得到实施，任何人都没有至高无上的一切权力，所有公务员都是人民的代理人。但是，这并不意味着代理人在掌握和使用公共资源时没有机会主义行为，因为再严密的制度设计，也不可能完全防止机会主义行为。所以，所有掌握和使用公共资源的代理人都是可能的审计对象。在民主法治政治模式下，掌握和使用公共资源的代理人有两种类型：一是组织机构，二是个人。机构和个人都可能产生