我国地方政府间合作困境研究述评

我国地方政府间合作困境研究述评

D035.5A1000-7326(2009)09-0050-07随着全球化和区域一体化进程的加速，地方政府深刻认识到只有顺应发展趋势，积极推进区域合作，消除行政壁垒，发挥区域整体优势，才能在国内外竞争中形成整体竞争力以实现共赢。在这种潜在利益的刺激下，地方政府之间正在逐步形成区域合作与协调，如长三角、珠三角、泛珠三角、大珠三角、京津唐等。各地方政府在新的环境下所实施的一系列合作行为，推动了地方政府合作的发展，从而加速了区域经济一体化的进程。但是由于这种新兴的合作还处在起步探索阶段，在现实中遭遇了无法回避的难题，这种现实中的困境也逐渐成为学术界研究的新热点。本文对我国地方政府间合作所面临的困境和对策的研究进行梳理，以期推进区域一体化中地方政府间合作向纵深发展。一、地方政府间合作困境及解读对长三角政府间合作的研究发现，当前长三角地方政府合作的主要困境有三：一是议而不决，决而不行。政府每年的协调会所讨论的议题与过去曾讨论过的议题有高度相关性，甚至有些20年前所探讨的议题在20年后依旧原地踏步，年复一年召开协调会签订的合作协议执行情况和效果无人问津；二是缺乏有效的法律约束，地方政府间签订的合作协议因缺乏法律约束力致使各地在很多政策方面仍是恶性竞争；三是中央政策缺乏强有力的宏观政策支持和制度创新来破解政府合作存在的体制障碍。[1](P9)这种困境意味着长三角现尚处于地方政府合作的初期阶段，利益冲突使得地方政府合作貌合神离。[2](P82)虽然各地方政府间合作共识已经确立，但合作因缺乏稳定性和制度保障常常流于形式。[3](P15)有学者把长三角区域政府合作的困境总结为五大难题，认为长三角各地行政区域分割、城市间恶性竞争、产业同构、重复建设以及区域污染严重制约了长三角区域政府合作。[4](P28)类似的困境也存在于泛珠三角政府合作中。有学者认为，地方政府差异性较大、合作的法制基础薄弱、民间力量参与不足、政府间的合作机制和执行力较弱等等使得泛珠三角区域政府存在着合作困境。[5](P42)也有学者把地方政府间利益协调的困难看做是政府间合作的主要困境，认为在长三角、珠三角和环渤海湾地区的一体化进程中，相关政府的利益协调非常困难。[6](P24)各个地方政府都倾向于把地方利益放在首位，导致了国内市场分割，妨碍了国内市场的形成；地方政府为提高经济增长速度而进行重复建设，不仅导致了资源的浪费，而且给区域经济发挥比较优势和政府间合作带来障碍。[7](P93)政府间合作产生的大量费用如政府寻找合作伙伴而产生的搜寻成本、合作谈判成本、合作监督成本也使地方政府经常面临合作困境，[8](P11)如东北三省产业同构和重复建设使地方政府之间失去了合作的基础；地区之间的经济差距与不平衡增加了地方政府合作的难度；合作结果的难以度量性、不可预期性及合作利益难以公平分配的特性增加了地方政府之间深层次合作的难度；对政府合作协调执行情况缺乏硬性监督和法律约束以及契约精神在政府层面的缺失使政府间合作往往流于形式。[9](P93)以上仅为研究者从不同角度描述的地方政府合作困境的一小部分，本文把现实中诸多的困境归纳为三个方面：其一，地方政府合作中共同利益与地方利益博弈的困境。利益是推动地方政府走向合作的根本原因。在实践中如何整合不同地方政府的现实要求以谋求彼此之间的合作，进而达到满足彼此需求之目的是合作中的地方政府难以理性权衡的问题。一方面，共同的利益需求如教育问题、水资源分配与管理问题、交通问题、港口建设问题、能源问题、环境保护与公共卫生问题等，推动了地方政府自觉地走向合作；另一方面，作为地方利益代表的地方政府，具有追求自身管辖行政范围内经济利益最大化的强烈动机。在各地方政府都同时拥有可利用行政权力来为本地谋利而又没有有效约束或协调机制存在的情况下，任何放弃使用这种权力的地方政府都会处在一种相对不利的境遇之中，各地方政府竞相利用行政权力来试图使本地利益最大化，地方政府合作不可避免遭遇困境。其二，地方政府合作协调机制设置与效率的困境。当前地方政府间合作的沟通渠道和协调机制的制度化程度较低，准确地说地方政府倡导的是非制度化的合作协调机制。政府间的共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障，从而导致这种共识缺乏法律效力和稳定性，一旦地方领导职务变动容易使合作机制失效。而且各地方政府间合作一般采取集体磋商的形式，这种形式在涉及到实质性利益问题时往往由于分歧太大而无法合作。如在长三角，江苏、浙江各地纷纷以长三角区域合作作为自身发展战略，但在很大程度上，长三角各地还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要，而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争。长三角各地区之间的产业结构相似系数极高，重复建设和资源浪费的现象非常严重，现有的非制度化的合作协调机制在解决地方政府间合作的利益问题时不可能不陷入困境。其三，地方政府合作组织形式与权威的困境。当前地方政府合作组织主要采用跨区域联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式，更多带有象征性的宣示意义。这种较为松散的非功能性的组织机构，由于缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果的实施效果也难以保证。但若为保证组织的权威性而设置一个跨行政区的正式区域政府合作组织，又会牵涉到更多的问题，如一个层级政府的设置问题，与上下层级政府的关系问题，行政成本问题等等，而且解决这些问题在我国现行法律体系中也找不到依据。合作组织形式与协调效力的问题也是地方政府之间进行合作时难以逾越的困境。二、地方政府间合作困境原因及对策的述评在描述地方政府合作困境的基础上，学者们运用各种理论工具剖析阻碍地方政府有效合作的原因，而进一步完善政府合作的建议是多数研究者的研究归宿，他们从不同角度提出了诸多方案。本文把已有的研究梳理成三个研究视角，在对其简述的基础上，尝试指出其理论解释和分析上的不足，以期引发深入研究。(一)制度的研究视角及其不足在对地方政府合作困境的研究中，学者们较多的以制度作为分析工具来解释合作困境和寻求制度性的对策，其核心解释逻辑是：地方政府的合作困境在很大程度上是因为在宏观和微观上都缺乏促成合作的制度安排，在政府间也缺乏达成一致的制度框架和必要约束，因此设计一系列制度安排将有可能促进地方政府之间的横向合作。制度分析取向的研究者主要是从三个方面来研究地方政府合作困境的。首先是从制度设计和制度创新原则着手展开分析。这类研究提出的主要问题是：如何合理地进行制度设计或创新，以制度框架来增强地方政府间的互利与合作。认为地方政府间是否存在合作制度，以及合作制度的运行状况是直接影响政府合作运行的实现程度和效率的主要因素。如有研究认为，我国区域管理体制中制度基础缺乏，我国没有专门的机构对区域规划与政策负责；没有可供区域管理利用的区域划分框架；缺乏有效的监督与评估制度。[10](P22)还有学者通过借鉴美国地方政府间关系协调的实践，指出我国地方政府之间合作形成的关键在于合作制度建设，要不断完善地区利益获得和地区间利益分享与平衡机制以为合作提供共识。[6](P24)研究者们强调要形成良好的横向合作机制，要设计增强区域内部矛盾处理能力的制度，并且最重要的是建立地方政府合作的利益分享和利益调节制度。[11](P28)此类研究所指的制度，主要是作为政府间合作的规章、条例等明文规则。研究者试图通过制度设计、制度创新以增进地方政府间的合作。其次是用制度性因素来解释当前政府合作中各种合作困境的成因。其假设前提是：制度是分析合作困境的重要线索，制度环境对政府合作具有重要影响。因此，此类研究往往是通过分析政府合作中现有制度设计的不足来解释各种合作困境产生的深层原因，或者试图通过构建新的制度安排来提供某种解决问题的途径。如学者们基本认同现行干部考核制度不利于地方政府间的合作。有学者对此进行了剖析，认为不同地区的地方官员在“官场”上为晋升而竞争。在政治晋升博弈中，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，因此，在地方官员的行为对邻近地区存在“溢出效应”的场合，参与人对于那些利己不利人的事情激励最充分。这就是为什么处于政治锦标赛博弈中的政府官员不愿意合作却愿意支持“恶性”竞争的根本原因。[12](P33)所以，改革现行的干部考核制度是推进地方政府合作的必要措施。最早也是最全面地提出建立政府合作中地方政府官员绩效评价的基本思路包括两点：一是对地方政府的评价应该注重该地方的可持续发展能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该有一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力。[2](P24)不过迄今为止，学者在考核制度上还停留在思路提议阶段，尚未能提出可行的具体操作策略。最后是制度供给和对策研究。这一类研究的数量最多，主要针对政府合作过程中暴露出的各类困境现象从制度层面提出对策和建议。这一类研究往往和用制度因素来解释合作困境的第二类研究联系在一起，其核心逻辑是：制度具有规范个体与组织行为的重要作用，通过不断地完善制度设计，可以逐步理顺政府间的合作关系，促进区域内的资源整合，因此，从制度安排上寻求消除政府合作困境的途径是一种有效而根本的方法。制度分析视角的研究充分注意到了外部结构性因素对政府合作的重要影响，并将解决的路径锁定在制度之上，这为地方政府间合作困境的分析提供了一个非常好的逻辑起点，但其也有较明显的局限。在当前的研究成果中，鲜有系统地运用制度经济学完整的分析框架、逻辑思维和工具来对制度生成的原因、制度变迁的决定性因素和路径进行研究。也就是说，地方政府合作研究中的制度研究，主要停留在对制度的一般化理解基础上。并且已有的研究对于制度的理解主要限于作为“明文限定的规则和规范”。而这种理解与制度的丰富内涵具有一定差异。“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说，制度定义和限制了个人的决策集合。”[3](P6)这些规则可以是非正式的(如社会规范、惯例、道德准则)，也可以是有意识设计或规定的正式规则，包括政治规则(宪法、政府管制)、经济规则和合同。“制度”(institution)可以界定为工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，应该使用何种综合规则，遵循何种程序，必须提供或不提供何种信息，以及如何根据个人的行动给予回报。[14](P82)在兰斯·戴维斯、道格拉斯·诺斯、罗纳德·奥克森、埃莉诺·奥斯特罗姆、文森特·奥斯特罗姆和弗农·拉坦等人的著作中有关制度这个术语的定义和用法都表明，制度不仅是一种规范和规则，还体现为可内化的文化价值和伦理道德，不仅可以是“明文”的，还可以是“不明言的”。由此可见，当前研究中视制度为简单的“明文规范和规则”的倾向具有一定的狭隘性，这在客观上导致了许多研究仍停留在形式的层面上，缺乏对实际运行中的政府合作的深刻观察和思考。(二)政策的研究视角及其不足政策是政府履行职能和解决区域问题的主要工具，从政策视角进行的研究主要包括三类。第一类政策视角的研究关注宏观的政策保障和具体的政策安排。这类研究通过国内外区域合作实践的比较研究，得出我国必须加强推动地方政府间合作的政策保障和具体政策安排制定的结论。如有学者指出，新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行过不同的区域发展战略，但绩效一直较为低下，达不到政策设计时的理想目标。[15](P61)原因就在于，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策。其理由是：(1)中国没有形成完善的区域政策基础；(2)不存在可供区域政策利用的区域划分框架；(3)区域政策工具残缺不全，缺乏针对问题区域的政策；(4)缺乏有效的政策监督与评估。[10](P18)因此，“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为普遍现象。地方政府间的合作也因宏观和中观政策的缺乏而难见成效。解决的方案是在区域间实行政策一体化，地方政府要通过对合作区域相关政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应；建立如欧盟、澳大利亚和新西兰之间的密切经济关系协调和政策一体化那样的区域政策，通过区域内政策配合、标准和规范的协调、将外部溢出效应“内部化”、对实行合作的成员方进行补偿等政策来增加地方政府间相互合作的动力和助力。第二类政策视角的研究把关注点集中于合作政策制定的主体及其功能配置研究之上。研究者们首先论证了区域政策的制定和实施是非常必要的，因为区域失衡和市场缺陷要求政府实施区域政策对区域经济进行干预，问题区域的存在是需要区域政策的直接原因。以此为铺垫，研究者们重点讨论了合作政策制定的主体机构设置和职责分配、政策制定的法规依据、政策的重点和方向，认为目前的区域政策中存在多头管理的问题，经常出现部门利益矛盾和政出多门的情况。与其将职能分散到不同的独立部门，不如整合这些机构，设立职能明确的区域政策部，并且在政策制定和执行中要科学划分问题区域，明确区域政策的作用对象，确定具体的政策程序。第三类政策视角的研究主要强调了相关法律法规缺失在政府合作政策中的严重阻碍作用。有研究认为我国宪法和地方组织法涉及有关政府间合作的具体规定几乎是空白，没有谈及地方政府在合作中合作机制的建立、权利与责任分担等问题，这为政府间合作的政策带来隐患：一是地方合作权限为中央或上级政府所有，地方自治权有被剥夺的危险；二是地方政府注重走上级路线而忽视同级政府间的合作；三是由于在实际处理经验模式未定、法制规定不足的状态中，府际合作事务的处理存在争权诿责的情形。同时经济区域内缺乏一致性的规则，没有规范区域合作和一体化的统一法规。这个问题不解决，地方政府间合作就缺乏必要的保障，[16](P51)地方政府间合作的政策也无从落实和执行。政策工具的研究视角为学者们找寻区域协调发展路径提供了利器。但也尚存不足：第一，研究者们把关注的焦点都集中在宏观的区域政策制定上，热衷于给出从中央政府的角度制定全国性的，旨在解决所有区域发展问题的宏大政策建议，却相对忽视了不同区域不同问题的具体领域的中观和微观政策的思量。第二，研究者们普遍把区域政策的制定主体只局限于中央政府，认为区域问题的解决只能依靠官僚体系自上而下的政策来解决，而忽视了区域合作中各级地方政府积极主动性的发挥。虽然目前中外学者对“政策”一词尚无一致界定，但在核心要义上都不排除地方政府也是政策制定和执行的主体，“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策”，[17](P2)“政策是政府的目标”，[18](P70)“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”。[19](P15)地方政府理应是各项具体政策制定和执行的主体，在与其行政辖区经济和社会发展息息相关的合作政策上也不例外。第三，研究者们擅长于借鉴国外先进的区域政策的经验，在列出国外有关区域政策的相关内容后就直接开出我国区域政策的种种药方，但对区域政策的具体制定过程却未详细论述。政策的制定是一个复杂的过程，从政策议程设置、政策方案规划、政策决定模式、政策过程分析都涉及到多元主体、多种利益、多种价值取向的复杂博弈过程，这些内容都亟待在区域政策的研究中进一步深入细化。(三)治理的研究视角及不足20世纪90年代以来，始于西方学术界的治理的概念为研究者们寻求地方政府合作模式的构建提供了理论新视野。研究者从地方治理与善治的角度出发，认为以平等合作的方式处理好政府之间的关系，构造政府与其他不同治理主体之间的良性合作关系，是强化区域资源整合的重要路径。治理视角的研究可以分成两类。第一类治理视角的研究热衷于讨论如何构建地方政府间合作治理的模式。研究者归纳出我国现有的区域地方政府合作模式主要是“市长联席会议模式”，主要有长三角市长联席会议、珠三角市长联席会议、环渤海地区经济联合市长联席会议、武汉经济协作区市长联席会议、长株潭党政领导联席会议、厦泉漳城市市长联席会议、青岛烟台威海三市市长会议等七大市长联席会议制度的模式。[20](P77)现有的这种合作模式在一定程度上推动了区域一体化的进程，但区域公共问题的日渐突显和频发呼吁更有效的政府合作模式。学者们提出的更有效的政府合作治理模式是网络化治理模式。在构建这种网络治理模式时，研究者们强调治理理论的应用，认为政府之间的合作困境是由于缺乏多元利益主体的参与，并且主要原因是多元主体之间基于合法性认同基础上的横向沟通出了问题。因此，治理理论的研究视角强调多方主体之间平等的协商与谈判，并通过在多方主体之间建立起良好的沟通机制来共同解决问题。此外，这种模式强调必须实现从科层制到网络制的创新，对区域公共事务实施联合治理。因为权威中心的分散化能够代表多样化的利益团体，能够更好地将区域公共问题和各种利益相关者的呼声反映出来，可以更好地修补不同决策机制产生后的偏差以确保政府合作。这些合作模式虽然在命名和构建思路的细节上有所不同，但均预示着传统同质性的科层制走向异质性的多样化组织结构，传统公共行政所秉承的单一中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制与权力集中、公共政策资源主要来源于政府的模式将被自上而下与自下而上相结合的多中心治理、平行发展的网络组织结构、分权化的权力结构与分割化的公共政策过程、多样化的社会资源共享模式所取代，并且强调了区域公共问题的复杂性和利益的多元性要求地方政府合作中必须构建一个网络，政府作为其中一个主体但并不是权威中心，而是提供一个让各方直接交流的平台，多元主体具有平等的地位，就共同关心的问题和公共事务进行协调、合作，达成一致意见并执行。第二类治理视角的研究侧重于讨论治理模式中不同层级不同形式的治理主体的构建问题。鉴于现有地方政府合作组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立起一套功能性的组织机构，这大大增加了地方政府间的合作成本。所以，建立不同层级不同形式的合作组织并赋予适当的职责权力，是较多学者的解决方案。在国家层面，要建立中央区域政策委员会这样一个专门统一规划和政策、管理协调地区的组织机构。[21](P104)在中国，行政等级制对行政区划的影响较大，缺乏行政等级的跨区域协调组织实质上不具有有效的协调能力。而且近年来很多区域性合作组织(如西南六省七方联席会、环渤海经济区城市联席会、长三角十五城市市长联席会等等)，虽然都是由当地政府组成和自愿参与，但很难在跨省区合作方面迈出实质性步伐，关键原因在于缺乏有权威的上级协调机构。[22](P3)所以，须成立负责区域发展管理的综合性权威机构，协调地方政府之间的区域发展利益、统一管理区域发展基金运作和组织研究各种重大区域问题。[23](P10)持此种观点的学者们虽然对中央层面区域协调组织机构的名称建议稍有不同，但他们都充分强调了组织机构的综合性和权威性，尤其强调了其对地方政府间自主达成的区域合作规则的执行监督情况，以期用权威性的力量保障地方政府的有效合作。在中观层面，建立跨省都市圈地方政府协会的组织形式是较多学者的设想。在中央倡导推动下，形成自上而下和自下而上相结合的城市政府联合组织，它不是一个综合职能的政府，而是一个针对若干区域重大问题的专门性协调机构和联合执行组织，在区域范围内行使跨界规划、供给、咨询、协调四方面的职能。学者们对此种组织寄予厚望，希望其承担起区域内营造统一的制度政策环境、商业市场环境和社会文化环境的重担，在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。但学者们对组织的权威性来源、组织运行的资金来源及保障、地方政府间自主治理的运行机制都没有深入阐析，也尚无文献能结合实际案例对组织设置的可行性及运作的有效性予以实证。在基层，鼓励建立各类半官方及民间的跨地区组织。以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想束缚少，没有地区利益等方面的影响，因此学者们号召各级政府应打破民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，以民间力量推进地方政府的合作，进而实现区域经济一体化。这些研究成果为地方政府间合作组织形式提供了更多的选择，但是这些成果主要只是介绍了一些新的合作组织形式，缺乏对合作体制创新更深层次的探讨，而且这些研究都回避了20世纪80年代区域性合作组织失败的例子，理论上认为这些新的合作组织形式是解决问题的妙方，而忽视了在实践中这些合作组织失败的可能性。概言之，治理模式的分析为解决地方政府合作困境提供了一个非常好的思路，但是这一研究视角的学者大多未将研究继续深入下去，即未能进一步说明如何在实践中构建多元主体的合法性问题。这些问题可能在治理的研究框架中很难得到解决，因为自20世纪90年代治理理论提出以来就在自身的研究范式上面临着一个重要的问题，它强调多主体多重心多向度的横向合作模式，却无法从理论的高度来阐明组织横向合作所基于的普遍化逻辑和秩序保障，从这个意义上来说，治理理论只是为解释地方政府合作困境指出了一个方向，却远未能提出细致的分析路径。三、后续研究的展望地方政府间合作困境的研究是伴随着全球化和区域一体化进程而日渐突显的研究热点和难点，对其深入有效地研究需要各种理论工具的运用和多维研究角度的切入。制度的研究角度需要系统地运用制度经济学完整的分析逻辑和工具来对制度生成的原因、制度变迁的决定性因素和路径进行研究，把对制度的体察建立在对地方政府间合作的实际行为进行深刻观察的基础之上。同时，要全面理解制度的丰富内涵，除外在刚性的规范条约之外，可以从内在制度的角度进行探索，考察区域内是