土地流转背景下我国农民专业合作社的发展问题、挑战及对策

土地流转背景下我国农民专业合作社的发展问题、挑战及对策

一、引言自2007年《农民专业合作社法》颁布实施以后，农民专业合作社迅速发展，其在提高农民进入市场组织化程度、有效保护弱势小农户经济利益、提高农民收入、加快农业产业化发展等方面发挥了巨大作用，为解决“三农”问题做出了积极贡献。而随着农业生产力的逐步提高，土地流转成为国家关注的核心问题，在一系列政策的支持下，农地承包经营权流转呈现出规范化和加速化的态势，对我国农村发展的大环境产生较大影响，由此涌现的农业大户、农业公司及其他商业公司等新兴经济组织在一定程度上与农民专业合作社形成竞争关系，给农民专业合作社的生存发展带来了较大压力，因此，在土地流转的背景下分析农民专业合作社如何应对挑战以及进一步发展的对策无疑具有重要的现实意义。自1844年第一个合作社——罗虚代尔公平先锋社在欧洲诞生以来，学者们对合作社发展进行了大量的研究。国外研究在合作社本质、合作社存在原因、合作社制度缺陷和变迁、新一代合作社发展等方面取得了丰硕的成果(Hansmann，1996；Poter&Seully，1987；Murry，2000)。而伴随着合作社在我国发展的不同阶段，国内文献主要集中于三个方面：一是合作社原则与特征的理论研究。这类文献重点分析合作社基本原则及合作社制度的演变，以此探讨我国农民专业合作组织的发展方向(张晓山，1999；郭富青，2007)。二是国外合作社发展的经验启示。重点分析北美新一代合作社、德国合作社、丹麦合作社的组织架构与运作方式，提炼出我国农民专业合作社可以借鉴的启示(傅晨，2003；国鲁来，1995；张晓山、党国英，2003)。三是我国农民专业合作社发展研究。这类文献相对较多，不仅从理论层面分析我国农民专业合作社发展的必要性，而且从实践层面进行卓有实效的调研案例分析，有针对性地探讨我国农民专业合作社发展的影响因素、治理机制、存在问题及对策(林坚、黄胜忠，2007；郭红东等，2009；万宝瑞，2010)。综上所述，国外研究成果系统深入，为我国合作社发展提供了重要借鉴。国内取得的成果虽然较多，但是，将合作社发展置于土地流转背景下的分析鲜有人涉足，因此，本文试图在土地流转的背景下分析农民专业合作社发展问题，以期为政府决策提供支持。二、我国农民专业合作社发展存在的主要问题(一)政府追求数量发展目标，可持续发展能力差政府鼓励和支持农民专业合作社的发展，如何在引导和干预之间寻求平衡是一个迫切需要解决的问题。政府虽对农民专业合作组织发展高度重视，把农民合作社发展工作摆在了地方政府议事日程的重要位置，但一些负面影响也是不可忽视的。主要表现在：一是成立农民专业合作社通常是政府推动而非农民自发成立。二是政府加大财政资金扶持力度不仅加快了合作社发展，而且也导致套取优惠政策现象的出现。三是中央及各级地方政府部门对合作社制定了补贴、项目扶持等措施，甚至有的项目只能以合作社的组织名义去申请，从而导致机会主义行为推动合作社数量及入社农户“虚增”，出现信息失真、名存实亡现象。(二)合作社自我发展能力不足，导致持续经营困难农民专业合作社自我发展能力不足主要表现在：一是办社目的不正确，违背了合作社的宗旨与原则。部分合作社为争取获得优惠税收政策、项目资金、贷款支持或用地便利等，导致领办人的“趋利”行为，出现合作社异化现象。二是合作社人力资本不足，内部教育培训制度不健全，导致合作社缺乏高素质、强能力的领导核心和高素质经营管理及财务管理人才。三是合作社社员思想观念落后、合作意识淡薄、知识水平低下，难以适应合作社民主管理的要求，民主管理机制难以有效运行。四是服务功能差，内部管理不规范，导致合作社缺乏金融支持和融资担保物，融资渠道单一，资金运转困难，阻碍其发展。(三)外部环境直接制约了专业合作社的发展(1)政府多部门管理导致管理体制不顺。目前，农业部门从农业产业化角度对合作社进行指导；民政部门从社团登记、社团管理角度对合作社进行管理；工商部门从经营角度对合作社进行管理；科协从技术角度对一些协会实行归口管理；中华全国供销合作总社负责对全国供销合作社的管理和发展，并代表中国参与国际合作社联盟的各项活动。而这些部门之间缺乏沟通和协调，缺乏统筹服务，导致农民专业合作社无所适从。(2)法律法规不健全，直接影响合作社的运行与发展。《农民专业合作社法》正式颁布实施标志着农民合作组织终于取得了合法地位。尽管此法对合作社的基本原则、成员构成、组织机构和法律责任等作了规定，也规定了要对农民专业合作社的发展予以支持，但却没有明确如何支持，配套法规亦不完善，尤其是没有金融、税收、科技、投资、分配等方面的具体政策。这对合作社的运行与发展将产生直接的影响。(3)缺乏系统的合作社支持政策体系。近年来中央和地方支持农民专业合作社发展，但合作社依然存在资金紧缺、贷款难、公共服务缺位、技术供给不足等问题。突出表现在，一是农民专业合作社融资渠道少，筹资难度大，资金运转困难；二是现行税收制度对农民专业合作社优惠不够，农民专业合作社销售农民生产的农产品一旦通过缴纳增值税，影响了合作社的积极性，也影响了农民增收；三是缺乏人才支持政策，农民专业合作社竞争力难以提高。当前，仅凭合作社的条件和实力难以聘到高学历、懂经营的人才，而政府在此方面缺乏为农民专业合作社引进人才的相关政策。三、土地流转条件下农民专业合作社发展面临的新挑战近年来，我国农民专业合作社虽然发展较快，但仍处于起步阶段，存在着诸多问题，仍有诸多限制，使得合作社的成功运营和持续发展壮大要比农业大户、农业公司和其他商业公司难得多，在日益多变的市场竞争中处于劣势。笔者以安徽省蚌埠市固镇县连城镇蔬菜农民专业合作社与安徽省滁州市天长天野芡实农民专业合作社为例分析此一固镇县连城镇蔬菜农民专业合作社是由260个农户自愿组成的蔬菜种植合作组织，主要从事蔬菜的种植加工、销售。天长市天野芡实合作社主要从事为农户提供种植、加工、仓储、技术信息服务，带动当地及外地非社员农户310户。由于这两家均为种植类合作社且在当地发展较好，因此分析其在土地流转背景下的发展状况具有较强的代表性。调研结果表明，两家合作社的发展均面临着市场竞争力不足、筹资困难、人才短缺等挑战。(一)新兴经济主体的兴起导致农民专业合作社市场竞争力不足(1)市场化程度低、竞争实力不强。综合来看，两家合作社虽成立时间较长，但其组织化和市场化程度仍然较低、交易成本较高，导致合作社自身利益得不到有效保障。而土地流转背景下的农业大户、农业公司以市场为导向、以利润最大化为目标，其市场化程度较高，竞争实力较强，而且有敏锐的市场信息捕捉能力，能够获取更多效益，这必将在经营领域给农民专业合作社带来巨大冲击。(2)集约化、专业化规模经营下的效益保障。目前，两家合作社整体发展水平不高，呈现出其他合作社普遍具有的经营分散、规模小的特点，无论是不同合作社之间跨区域、跨行业的横向联盟，还是同类合作社在同一产品链上的纵向联盟都几乎没有涉及，其集约化、专业化经营明显不如农业大户和农业公司，经营效益也远不如农业大户和农业公司。合作社面临着如何适应土地流转环境下合作社之间联合或合作、形成比较完整的农民专业合作社体系以保障其规模效益的新问题和新挑战。(3)品牌意识淡薄，难以提高影响力。依据国内外许多合作社成功的经验注重品牌开发、利用品牌优势、形成品牌的聚焦效应、围绕品牌才能做强做大农民专业合作社及产业链，而这两家农民专业合作社，都不同程度存在着产品上的地方性、技术上的趋同性及市场运作的不规范性，难以形成特色优势产品；合作社的综合经济实力不强，惜于运行成本，不注重开发和培育品牌，品牌意识相对淡薄。而农业大户和农业公司则在努力延伸产品价值链上下功夫，追求农贸、农工贸一体化经营，并注重打造品牌优势，提高其影响力、吸引力，这成为合作社提升竞争力和影响力的又一个新挑战。(二)资金自我积累不足，筹资能力缺乏土地流转下的规模经营必须有充足的资金作为保障。目前，农民专业合作社资金来源渠道单一、融资渠道少，主要依靠社员缴纳的少量会费和股金，而退股自由又导致不稳定性，加之合作层次较低，资金严重不足。近年来，国家对合作社的资金支持力度虽然不断加大，但与合作社的实际需求还有一定距离。而农业大户、农业公司则因资金实力雄厚、资信等级较高，相比之下更容易获得信贷支持。因此，资金匮乏、筹资能力不足成为合作社进一步发展的严重制约因素，并且这种影响在土地流转背景下更是得以放大。(三)人力匮乏制约农民专业合作社创新发展农民专业合作社发展面临的最大难题是人才问题。从调研情况看，人才匮乏在土地规模化经营下主要表现在：一是合作社内部缺乏具有合作理念的带头人，培养造就善经营、会管理、懂技术、有道德的农民专业合作社经营管理人才迫在眉睫。二是合作社的主体即农民社员普遍存在着经营管理经验、合作社原则、运行机制等知识的缺乏，经营管理能力低下，参与意识和合作意识薄弱，难以有效运行民主管理机制。三是缺乏农民专业合作社引人、留人、育人的科学机制，人力资本投资不足，人力资本提升机制缺乏，难以有效提升合作社人力资源价值；缺乏吸才、留才激励机制，用好人才、留住人才的良好氛围。(四)农民专业合作社规范发展的新困境目前在土地流转的新形势下合作社发展面临几个问题：一是合作社统计信息制度存在严重缺陷，难以掌握合作社的客观真实发展情况，其中存在的问题无法及时暴露，致使难以采取针对性强的政策措施。二是发展与规范的关系问题。目前严重存在着重发展轻规范的思想，一味追求合作社的发展，对其如何规范却极少关注。三是数量与质量的关系问题。追求政绩和形象，存在着单纯追求合作社发展数量而忽视发展质量的倾向，导致合作社无法在土地流转背景下有效应对市场竞争。而内部管理体制不健全、运行机制不畅，甚至章程形同虚设，也使一些合作社成为少数人谋取利益的工具。四是重项目轻指导。目前存在着把发展农民专业合作社作为争取财政项目扶持资金的一种手段，但对项目把关不严、项目建设缺乏跟踪指导、对项目实施和资金使用缺乏监督，致使合作社发展项目无法达到预期目的。四、发展对策(一)明确政府功能定位。优化合作社发展环境在土地流转的新形势下，合作社的发展壮大更加离不开政府的大力扶持，但其角色定位依然需要进一步明晰。借鉴美国和欧洲经验，一是政府应有所为、有所不为，发挥引导、扶持和监督的宏观“掌舵”作用，而不干预、不强制操作层面的“划桨”；二是应进一步配套法律法规，引导合作社发展壮大方面的专业服务；三是提供合作社教育培训、技术推广、品牌宣传、产品认证及基础设施建设等帮助和指导；四是以立法的形式确定专门机构对合作社进行调查、统计、研究，分析存在主要问题和预测发展前景。(二)变追求数量目标为提升竞争力的策略一是转变追求数量目标，改变有限资金分散使用为重点投放，集中力量重点支持规范合作社，促进其做强做大，以提升其竞争力；二是拓展合作领域，促使合作社之间寻求联合或合作，大力发展合作社联社，从而通过扩大经营规模来应对各种挑战；三是加强品牌建设，以品牌带动发展，提升影响力，扩大产品增值空间，增强发展实力；四是尽快形成合作社的价值支柱——合作文化，使先进的价值理念成为合作社成员的共识，成为合作社持续发展的内在精神支柱和动力；五是健全合作社的内部管理制度，保障合作社规范运作。(三)加大人力资本投资。提升合作社的人力资源价值可以借鉴发达国家在农民合作社教育体系建设上的有益经验，着力进行人力资本的投资，解决合作社发展的人才瓶颈问题。一是通过立法措施支持和保障农民与合作社管理人员的教育培训工作，依法推进农民教育培训机制的建立和完善，确保农民教育培训取得实效。二是创新培训模式，加强新模式的理论研究，大力推广新模式的研究成果，加快推进培训新型农民的步伐。三是建立和完善农民教育培训评价体系，确保农民教育培训质量。政府应重视建立和完善农民教育培训评价体系，对培训机构进行考核与认定、监督管理，确保农民教育培训有效而健康发展。四是形成合作社管理人员与农民教育培训资金投入的长效机制。逐步建立以政府为主导，用人单位、受教育培训者和社会共同分担，多种机制并存、多渠道筹措经费的新机制，不断增加农民教育培训资金投入。五是分类培训，提高针对性。六是政府给予人才支持政策，建立、健全农民专业合作社吸引、留住人才的机制，鼓励大学生、龙头企业人才、返乡农民创办农民专业合作社，提升合作社人力资源价值，提高农民专业合作社竞争力。(四)拓展合作领域，增强服务功能，增加社员收益土地流转的加快，面对农业公司和农业大户的兴起、资本大量下乡、农村经济组织多元化趋势，合作社应拓展合作领域，利用优势资源，增强合作社本身的经济实力。一是大力构建合作社与龙头企业等农村经济组织的协作机制，完善利益共享机制，整合资源和力量，营造和谐发展环境，努力在延伸产品价值链上下功夫，追求农贸、农工贸一体化经营。二是通过实施品牌发展战略，以品牌的影响和吸引力促使合作社与其他经济组织的合作与联合，扩大规模效应。三是