发达国家社会保障定位的变迁

发达国家社会保障定位的变迁

在发达国家的工业化与城市化发展中，社会保障发挥了重要作用，其定位的演进与变迁是在与城乡劳动力市场互动变化中不断调整完成的，这可以说是经济社会发展中的一个基本规律。当前，我国经济与社会正处于加速转型期，从与城乡劳动力市场互动关系的视角探析发达国家社会保障定位的变迁，对我国城乡社会保障建设具有重要启示和借鉴意义。一、社会保障与城乡劳动力市场互动关系的演进社会保障与城乡劳动力市场的互动关系在西方国家工业化初期开始步入萌芽阶段。发展至今，可以分为基本形成、理性发展、趋向成熟三个历史阶段。1.基本形成时期：20世纪30年代以后大危机之后的社会主流思想认为自由市场经济是不公平和低效率的，政府的福利性干预不仅保证了社会公平，而且它也是弥补市场失灵、克服市场低效率的必要手段，从而有利于促进城乡劳动力市场发展，加快农村劳动力向先进的城市工业岗位转移。在庇古福利经济学和凯恩斯主义理论的影响下，现代社会保障制度在各国逐渐确立。重工业化时期的现代社会保障，是以“收入维持”为制度特征，以充分就业为政策目标，社会保障与城乡劳动力市场的互动关系在这一时期逐步形成并发展起来。20世纪40-60年代是西方国家工业化与城市化成熟发展期，也是福利国家高速发展阶段。社会保障不仅体现为社会政策，更体现为经济政策，一方面从微观和宏观上弥补市场失灵，另一方面与工业化、城市化进程中的劳动力市场形成互动。国家虽然不能实现社会成员的结果公平，却可以在追求经济增长效率的同时，尽可能地创造条件实现社会成员在劳动力市场中就业竞争与发展的起点公平和过程公平，同时采取有效措施适当地缩小结果的不公平。社会保障就是在这样一种符合上述要求的较为理性而中和的政策选择，“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”。曾任美国总统经济顾问的阿瑟·奥肯通过对美国社会结构的考察，指出“对处于最高层的收入和财富加重税收，并不是为了降低富人的生活水平，而是要提高被剥夺者的生活水平，”兼顾效率与公平，“社会保障大概是所有美国历史上联邦主要支出计划中最伟大的一项成就。”2.理性发展时期：20世纪70年代以后70年代中期以后，“供给冲击”危机发生，经济“滞胀”、失业严重，社会保障的财政支出压力增大，政府的社会福利角色开始受到质疑，自此新古典主义经济学派理论开始占据主导地位，很多国家开始进行了社会保障制度的私有化改革。以“失业”为社会常态，经济社会政策的重心由公平转向效率，这也算是对过快增加福利性开支政策的反省，需要注意和强调的是，这一时期新自由主义的改革是在一定公平基础上进行的，是针对政府失灵而实施的市场化效率性的变革。高效率的前提条件是一定的社会公平和健全的市场机制，“一定的社会公平”正是凯恩斯主义时期实行的全面社会福利所奠定了的，社会福利市场化改革只是对政府失灵或者政府过度干预的一种纠正。在工业化、城市化发展期和市场机制不健全的情况下，由政府福利性干预与支持，不仅可以保证社会公平，更有利于效率的发挥与社会经济发展，还可以逐步促进市场机制的发育与成熟。3.成熟时期：20世纪90年代至今90年代以后，人们重新认识到社会政策的积极作用，不同福利国家的社会政策发生了相应的变化，政府对其社会福利角色进行了新的调整，更强调了对劳动力市场的干预，公平与效率同时兼顾。政府的角色从过去被动应对或政府失灵转向了积极的、以预防和发展为目标的“能促型政府”，从本质上看，社会保障与城乡劳动力市场的互动关系更加趋向成熟了。公平与效率是社会保障的两个核心目标，它们并非是一对必然的矛盾。安排合理适度、技术高效可行的社会保障制度能够实现与城乡劳动力市场的良性互动，进而可以实现“公平与效率兼容”的效应。科学合理的社会保障一方面能缩小城乡之间、地区之间、居民之间的收入差距，缓解“社会排斥”等不平等现象，促进社会公平；另一方面，可以激励劳动力的合理流动与优化配置，提高市场交易效率，既实现与经济发展水平相适应，又高效率促进经济发展。社会保障有助于劳动力市场的效率配置，劳动力市场通过劳动力创造的收入以缴费或者税收形式对社会保障提供物质支持。两者的互动，实质上说是效率与公平和谐发展的关系，也是国家与市场互补递进的关系。二、社会保障与城乡劳动力市场互动关系形成的历史必然性社会保障作为工业社会和经济发展的产物，成为一种正式的制度安排，最早萌芽于17-18世纪的英国。工业化早期的社会保障主要以“贫困救济”为目的，缓解社会矛盾，保证劳动力的健康供给与再生产。1601年英国颁布《伊丽莎白济贫法》，政府正式开始了贫民救济的管理，对无劳动能力的贫民实施居家救济，对有劳动能力的贫民实行“惩罚”措施。随着工业革命中贫民问题进一步加剧，1834年英国颁布实施了新的济贫法，对贫民本人实行济贫院内救济与政治、人身自由处罚，对有劳动能力的贫困者实行严格控制的院外救济。19世纪末，济贫制度进行了一定改革，院内济贫条件有所改善，院外救济规模逐步扩大，突出了“救济性原则”。此时，欧洲大陆上德国的工业化迅速兴起，发展中同样遭遇了一些社会问题，其中比较突出的是劳资问题。新历史学派为此论证了建立社会保障制度的客观性和必然性。工伤和失业是典型的工业化风险，疾病和老龄给工业人口带来的失去收入的生存风险也大大高于农业人口，政府针对工业化风险分别在1883、1884、1889年实施和完善了《社会保险法》。特别是1889年俾斯麦首相支持建立的德国公共养老金计划，标志着社会保障制度已经开始走向国家化和社会化，有效缓和了尖锐的社会矛盾，创造了相对稳定的社会环境，从根本上保证了工业化、城市化发展需要的稳定并不断扩大劳动力队伍。随后，在社会保障实践层面上，欧洲出现了两种不同的模式或方法：一种是美国、拉美和东亚的部分地区传承英国的《济贫法》传统，针对工业化发展中大量农村劳动力流动转移中出现的问题以选择性的补救和济贫作为政府社会功能的基本出发点；另一种是西欧大陆的周边国家，包括南欧与部分东欧国家，针对工业化发展中的劳动力转移所带来的贫困与失业问题，采取德国的社会保险模式。世界历史的发展表明：在工业化和城市化加速期，随着大批量的人口由农村流向城市，城乡劳动力市场逐步走向一体化；同时，一系列社会问题此起彼伏不断涌现，各方面的社会需求日益迫切，社会保障为促进城乡劳动力市场合理运行应时而生。社会保障与城乡劳动力市场的良性互动是工业化和城市化进程中经济发展的一条基本规律，也是欧美发达国家的一条重要经验。一定的社会保障不仅解决了工业化、城市化进程中的高素质的劳动力需求以及社会问题，也有力推动了工业化和城市化进程。以美国为例：“大萧条”时期，罗斯福总统受凯恩斯主义经济学的影响实施“新政”，国家采取主动措施，甚至通过赤字财政政策，大幅度提高生活福利，即采取“普遍福利”政策，抑制经济危机。通过大幅增加政府转移支付，实行社会保障，增加社会福利设施，刺激有效需求，带动劳动力市场发展，促进实现充分就业。1935年，美国通过第一部社会保障法典《社会保障法》，随后联邦政府成立了社会保险署，并规定社会保险包括养老金、失业保险、老年保险和对盲人、需赡养儿童及其他遭遇不幸者的救济。这一系列社会保障政策有力保证了工业化和城市化飞速发展时期所需要的大量农村转移劳动力。从二战后到20世纪60年代，美国经济由萧条走向了空前繁荣与富裕的时代，城市化也由20年代时的50％快速发展到60年代末的70％，大量农村劳动力快速稳定地实现了由农业到城市工业的就业性转移。相反，一些发展中国家由于缺乏完善的社会保障制度，没能实现与城乡劳动力市场的良性互动，结果在工业化与城市化进程中遭受到重大挫折。RizwanulIslam从劳动力市场角度，重新审视了东亚经济发展和减少贫困的模式，发现在亚洲经济危机发生后，社会方面经历的最严重的负面影响就是失业和受失业影响的贫困增加，即使在减少贫困方面取得令人瞩目的国家(如印尼等)，在缺乏社会保障和工人安全保障措施时，该成绩也是不可持续的。三、社会保障与城乡劳动力市场良性互动关系的实现社会保障能否与劳动力市场实现良性的互动，进而促进经济增长，关键取决于社会保障发展的水平和支出结构如何。如果社会保障支出过高而需要的课税超过某一界限，会给一些国家财政带来巨大压力，但不能因此简单地说它直接损害了经济增长。马丁·伊万斯(MartinEvans，1998)形象地说，社会保障已逐渐变成一辆反应迅速的救护车，载送着因社会、经济和意识形态变迁而导致的“伤亡”，把高速公路上的事故都归咎于救护车则是很荒谬的，即使它们每次均会出动。巴尔认为，在卫生医疗保健与教育培训等人力资本投资方面的社会保障支出具有较强的激励效应，是提高效率的内在动力，对经济增长具有积极的作用。社会保障有成本也有收益，如果社会保障的支出增加，带来贫穷率的降低、人力资本投资的提高等收益远远高于成本，这样的社会保障支出对经济增长是有积极意义的。社会保障在技术性方面能否与劳动力市场实现互动才是关键，如果社会保障的结构、标准与水平，都能够根据劳动力市场的发展特点精心设计，发挥其自身的激励机制，将有助于促进劳动力市场的灵活性，提高劳动力资源的配置效率，进而挖掘经济增长的潜力。库兹涅茨等经济学家认为，从要素的分配角度看，劳动力对国民产出的贡献率占到70％以上，劳动力市场发展变化程度是与经济增长同步的，劳动力市场发展与经济增长高度相关。如若社会保障与城乡劳动力市场能实现良性互动，社会保障与经济增长可能呈现出正相关关系：第一，社会保障制度的完善可以提高劳动力市场的资源配置效率，就业增加，GDP的水平就会增加；第二，社会保障在某种程度上降低劳动收入相关风险的同时，改善了人力资本投资条件，也直接增加了人力资本投资，潜在地产生促进经济增长的影响；第三，社会保障制度在作为弥补市场失灵的重要制度体系而发挥作用时，可以提高市场效率，也会对经济增长产生积极影响。此外，社会保障作为社会政策，直接改善了社会公平和福利，从而减少社会矛盾和冲突，创造市场经济机制有效发挥功能的良好环境，这其中蕴涵着公平对经济增长的促进。当然，如果社会保障过度，效率就会受到承担过多社会风险的损害，过重的财政压力也会拖累经济增长，社会保障将失去有利的经济基础和物质条件支持，此时社会保障与经济增长必然会表现出一定的负相关性。从欧洲各国的历史经验看，20世纪50、60年代欧洲各国社会保障支出占GDP的比重在6—10％之间，平均值接近8％，而此时又是欧洲各国经济快速发展、失业率低下、接近充分就业的时期。在这较长的时期里，很多福利国家以较低的效率成本实现了分配目标，为凯恩斯政策的早期胜利奠定了基础，也为经济增长与社会平等之间的替代关系提供了一个证明和博弈的解决方案。可以讲，社会保障支撑了这一时期各个国家在大危机及二战后城乡经济的恢复与繁荣。进入70年代，各国的工业化基本完成，社会保障水平达到20％以上，普遍开始出现巨额财政赤字、失业率上升、企业竞争力下降、劳动者劳动积极性减弱，社会保障发生了危机。从80年代中期至今，各国经济发展速度普遍放缓，而社会保障具有刚性特点，社会保障水平长期稳定在20—30％之间，平均值在24％左右，因此，采取积极的劳动力市场政策、改革社会保障自身结构与资金来源事在必行。从国家之间的比较来分析，在二战后的大部分时期，联邦德国的福利开支高于英国，但联邦德国的经济增长速度比英国快得多。瑞典的社会保障支出占GDP的比重在福利国家中一直处于领先地位，其经济增长与成就也同样出色，仅在70年代有短短几年经济增长出现过停滞状态，但随着进行了一定社会福利改革与调整，其经济重新步入健康增长的轨道。导致不同国家经济增长、进而体现在劳动力市场交易效率方面差异的原因在于福利支出的结构、激励机制的差异。从上述理论与实践的分析表明，社会保障制度的完善是一个随着经济社会发展变化而动态演进的过程，要根据一国经济和社会发展阶段的劳动力市场特点，不断进行改革与调整，以消除弊端及其对经济的负面效应，才能成为促进经济增长的推动力。社会保障与经济增长是否正相关，关键取决于社会保障发展的适度水平和支出结构的设计如何，取决于社会保障能否与城乡劳动力市场实现良性的互动。四、当今发达国家社会保障与城乡劳动力市场互动关系主要模式根据艾斯平-安德森在《转变中的福利国家》与《福利资本主义的三个世界》中的论述和我们对西方国家的考察，发现西方发达国家在实现社会保障与劳动力市场互动中由于国情、历史或者问题认知等方面的不同并非完全一致，而各有特点。概括起来主要可以分为四个模式：一是英、美国家实施灵活的“廉价劳动力”战略，以解放劳动力市场管制为特征；二是北欧国家实行公共就业导向战略，倾向于年轻人，实行“工作主线”方法；三是欧洲大陆(德、法、意等国)通过减少劳动力供给来处理劳动力市场问题，向老年人偏斜的倾向在加强，如“消极的”失业补偿支出一定程度上挤出了“积极的”市场措施(劳动力培训、创造工作岗位、劳动力流动措施等)；四是澳大利亚、新西兰以需求为基础的社会保障战略，即在保证那些符合条件的人的最低社会保障水平的基础上，实行在生活富裕基础上的累进税，而非在间接税或对普通工薪者有不利影响的社会保障捐款上的累进所得税(欧美国家)，因此又被称为“工薪者的福利国家”。90年代后一些国家开始尝试社会保障改革，其中以英国最为成功。但是，社会保障改革后的英国与美国仍可列为互动的同一类型，尽管英国社会团结性比较强，将效率与公平、自由市场与国家干预有机结合起来，而美国过于强调效率导致社会分化现象明显。欧洲大陆国家社会保障与劳动力市场政策的调整遇到的阻力较大，成效很小，没有发生根本性的变化。澳大利亚、新西兰模式基本上没有变化，但近些年来它有力地促进了劳动力市场的繁荣发展，保证了澳大利亚、新西兰经济发展的强劲与稳健。五、当前各国在社会保障与城乡劳动力市场互动关系上关注的共性问题及对策尽管社会保障与劳动力市场互动的几种模式有所差异，但是近年来越来越多的国家都意识到要“有能力”促进和规范为劳动力市场服务。英国是其中的一个典型，社会政策“正从占主导地位的集体主义思潮朝着更有生命力(国家只是作为一个有能力提供者)的观念转变”，“有能力”的国家更侧重于“资助、计划、促进和规范服务，而不是生产和发送服务。”在社会保障改革上，英国布莱尔政府时期的“第三条道路”正是这种政策发展的表现。“第三条道路”倾情于变社会福利政策为社会投资政策，通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资，建立一种使福利可以维护，但享受者具有相应责任与风险的积极福利政策；主张国家与个人共同承担责任，社会保障应该是一项由国家、非政府机构、私营机构和个人共同参与的事业，国家提供给国民最基本的生活保障，支援最需要帮助的贫困人员，同时鼓励和倡导私营机构来承担这方面的责任，引进市场竞争机制和消费者自由选择服务体制。20世纪90年代以来，西方发达国家的社会保障改革主要针对于社会保障资金的压力与劳动力市场变化两个问题。福利多元主义的观点产生了较大的影响。支撑福利多元主义的基本命题就是，“福利”——满足基本需求和提供社会保障的商品和服务——有多种来源：国家、市场(包括企业)、自愿组织和慈善机构，以及血缘网络(包括家庭)[1]。因此，把“社会福利”等同于“国家福利”就忽视了所有这些其他的社会保障和社会支持的来源，一个社会的全部福利是所有这些的总和。理查德·罗斯(1986)就认为，“国家提供福利的减少必然导致社会福利的减少”完全是一个谬论，“福利国家的危机并不是社会福利的危机”，“如果有多种来源而不只是单个垄断的供应者，社会的总福利可能会更多。”因此，在社会保障资金方面，各国都积极探讨新的社会保障资金来源，基本理念就是强化个人责任和社会组织的功能，在具体实施过程中也结合不同劳动力市场特点而有些不同的变化。从社会保障来源的视角分析，不同性质的社会保障视其对经济增长(劳动力市场发展)的贡献，可以考虑通过不同的多种路径来支持。如人力资本投资性质的社会保障主要由政府负担基本部分，个人自主负担发展性部分，企业自主支持有利于提高生产劳动效率的部分；社会团体性质的养老金保障、社会救济等由家庭、社会组织和国家共同负担。欧美发