区域发展结构、城镇化与中国经济结构调整

区域发展结构、城镇化与中国经济结构调整

F1242010年，全球经济进入后危机时代，中国经济在全球经济体中率先复苏，在经济增长速度不再成为最为引人关注的挑战之后，为了保证经济增长的可持续性，结构调整自然被提到一个更高的高度。在结构调整的过程中，不同区域之间的规划开始引起广泛关注，也成为金融市场关注的重要投资线索之一；如果说中国不同区域之间的发展差距在很大程度上表现为城镇化水平差距的话，那么，城镇化的推进与区域发展规划的完善，会共同推动中国区域增长结构以及整个经济结构调整的进程。值得关注的是，自2009年以来，国家发改委先后推出了长江三角洲、珠江三角洲、宁夏、重庆市、横琴、江苏、辽宁、黄河三角洲、图们江、海南国际旅游岛、广西经济社会发展等11个区域发展规划，获批的区域发展规划数量几乎是过去四年的总和，区域发展战略从沿海到内地、由东向西、从南到北，布局呈现“全面开花”的特点。2009年12月，国家发改委公布了《我国区域协调发展“十二五”思路建议》，明确国家将继续实施区域发展总体战略，建立健全“新”的区域政策体系框架。一、为何在当前密集出台多项区域发展规划1.我国区域经济发展存在明显的不平衡。从各省的GDP总量上看，东部省份GDP明显高于其他地区，中部省份其次，东北三省和西部省份GDP总量较低。同时，在西部大开发等一系列政策的支持下，中西部地区近年来经济快速增长。从各地区GDP的加权平均增长率来看，西部地区的增长率最高，达21.2%，中部地区位居次席，达20.4%，东北地区增长率为18.7%，东部地区增长率最低，为18.5%。特别是在2009年应对金融危机的进程中，尽管经济发达的东部地区在经济总量上依然优势明显，但中西部地区却在以更高的增速快速追赶。2.我国目前城市化存在区域发展的严重不平衡，呈现“东高西低”的格局。按照区域经济理论，一国城市化往往在沿海特别是交通便利、贸易发达、具有资源禀赋的一个或几个城市快速发展，然后再通过内河等联系方式对其他地区起到辐射和带动作用。我国东部沿海地区城市化水平普遍较高，而中西部地区严重滞后。从区域发展角度看，未来城市化的发展将沿着“集聚化”与“扩散化”两条脉络推进，资源将继续向原已形成的几个大型核心城市集聚，大都市圈效应将愈加明显，同时，城市化进程将向中西部等地区扩散，城市化水平不足但具备一定资源、交通优势的地区城市化速度将加快。图12007年各省（区、市）GDP及增长率资料来源：CEIC，中信证券研究部图2中国区域发展呈现明显的“东高西低”资料来源：CEIC，中信证券研究部3.金融危机下，区域经济协调发展紧迫性加强。早在改革开放之初，我国就采取区域政策促进经济发展的战略，当时将全国分为沿海地区、内陆地区和少数民族地区，“八五规划”又分为沿海地区、内陆地区、少数民族地区和贫困地区，从“九五规划”开始，国家区域政策明确地由侧重沿海转向侧重区域协调发展，并提出了西部大开发和振兴东北等多区域协调发展战略。2005年，有关政策研究机构提出“四大板块八大经济区”方案，将全国划分为东部、中部、西部、东北四大板块，并将这四大板块划分为八大综合经济区。但区域经济发展仍明显不平衡，东部地区在经历多年高增长之后面临产业转移与升级的抉择，而欠发达地区仍在努力寻求经济发展的方向。在经济结构调整特别是区域经济结构调整的背景下，国务院去年连续批复了数个国家战略的区域发展规划。4.当前区域政策已经成为“调结构”和加快城市化系列政策的重要组成部分。与之前的区域政策相比，本次政策具有三个特点。一是区域政策向纵深演进。区域政策针对的地域范围更具体，措施更为详细。如在东北振兴的基础上，批准《辽宁沿海经济发展规划》和《图们江合作开发规划》。二是区域政策成为“调结构”系列政策的重要部分。多个区域政策的获批，赋予地方政府更大的积极性和更多的政策空间，对促投资、保增长意义重大；同时，此次金融危机之后，传统的经济模式难以为继，东部向上游和服务业发展，中西部加快城市化进程，给区域结构调整带来难得良机。三是区域政策也是加快城镇化进展的关键。我国广大中西部地区的城市化水平依然较低，大量的基础设施建设仍有较大空间，丰富的资源储备仍可用于承接制造业的梯次转移，通过促进东部地区向先进制造业和现代服务业升级，可以一定程度上保证“保增长”和“调结构”政策的协调推进，同时，加快中西部地区城市化进程。二、区域发展从宏观、中观、微观层面推动中国经济结构转型1.区域发展规划将国家的全局战略意图与地方的实际需要有机地结合起来。通过此次区域发展规划，全国将出现七大经济片区，形成以网络布局为特点的生产力分布，将打破过去以行政区划为主要特点的经济格局，搭建“大进大出”经济体系以及“大区域经济”的“立足点”和“增长极”，带动中西部地区实现跨越式发展，提高国家综合国力和国际竞争力的区域，实现了经济从全方位的经济刺激转变为以区域为重点的经济刺激。2.区域发展规划有助于提升地区差异化核心竞争力。在产业区域调整中，东西部之间加快完成产业转型升级，特别是沿海核心地区——珠三角、长三角、首都圈等通过节能减排，提高自主创新能力，将传统产业不断向周边扩散，转变经济增长方式，形成新的经济增长动力，向产业高端领域转移。周围地区特别是市场通达性较好的沿海核心地区毗邻区域以及沿长江、沿京广线、沿黄河中游地区，在承接沿海核心地区因产业升级转移出来的产业和人力资源中，加速推进自身产业和人力资源转型升级，西部地区则加大对资源开发与工业基础设施投资。3.企业成为区域经济合作的主体。在市场经济条件下，企业获得最大效益是决定产业区域转移的核心因素。2004年后中西部地区的资本回报效率已经明显超过了东部地区，固定资产投资增速也持续稳定超过东部地区。比如说像上海、广州这些经济增长带有龙头地位的城市经济增长开始比较高，但是投资增长率明显低于经济增长率，这是产业结构非常的结果，比如说上海2008年大概GDP增长13%，投资增长大概9%。最近几年增长一直比较领先的不是广州，不是上海，是内蒙古，能动性投资和GDP的增长处于全国的前列。东部企业需要产业转移开拓新市场、获取低成本的资源和劳动力。中西部地区企业则转移制造加工中心，在沿海地区做高端增值管理中心，企业成为区域发展及经济合作的主体，不同地区之间形成相对的优势互补。三、区域发展形成城市集群带，推进城镇化建设城镇化与产业区域转移是个互动的过程，城镇化发展带来的产业分工格局与区位比较优势的重构会促进产业区域转移，而产业的区域转移带来的集聚效应和规模经济也将推动城镇化的发展。加快城镇化建设也是世界范围内区域经济发展的重要道路选择。自工业革命后，以英、法、美等资本主义国家为代表，在全国范围兴起城镇化和城市化城建设的浪潮。这既是区域经济工业化的迫切需要，反映了社会化大生产的内在要求和客观规律，也是区域现代化的迫切需要。从城镇化的具体路径看，政策研究界一直存在两种模式的争论，从大致形成的共识看，以大城市的方式解决城乡二元结构的好处是中国人多地少，大城市更节省资源，经济学上的效率更高，坏处则是生活成本高、道路交通拥堵；而走小城镇道路的好处是各地地方政府有极高积极性推动小城镇建设，尤其是基础设施建设上，不足的是以前中国曾经在苏南实行过小城镇化，但是如果没有产业的支持，没有大城市带动，很难深入。从此次会议的公告看，中国特色的城镇化道路日益清晰，即更为强调以大带小基础上的不同城市定位，最有可能的一个路径是“大城市工作、中小城市生活”。这种方式的设定，必然会对中国很多公共设施、交通、治安、网络等的布局，以及很多资产的估值都产生深远的影响。根据有关政策研究机构的预测，在当前城镇化水平相对较低的起点上，中国的城镇化预计还会持续比较长的时间，并且成为中国经济增长的一个中长期的动力。实际上，在2009年底的中央经济会议中提出了“把城镇化作为扩大内需的依托”，在这次研讨班上把城镇化视为“释放中国自身最巨大最富有潜力的需求的空间”的举措。当前中国的城镇化率大约在46%左右，如果2030年达到65%的城市化率，每年提高1%左右，就必然会产生一个巨大的需求空间，同时城市人口是增长潜力比较大的消费人群，也将带动消费市场发展。区域经济发展推动了城市集群和产业集群的形成。在中国已经形成了以珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区的城市集群带，促成这个城市集群的非常重要的推动力，就是这些相关地区特定的产业具有比较优势，产业上中下游集中度高，极大降低了产业整体发展的成本，使得这些产业在特定地区的发展具有很强的竞争优势，这将有助于城市集群和产业集群的形成，推动城镇化的发展。城镇化推动区域均衡发展，预计也会进一步成为重要的政策切入点。中国在城镇化整体发展的过程中，地区间的城镇化差距呈现不断扩大趋势，城市化水平也参差不齐。总体来说，东部城市化已经处于较高层次的现代化发展阶段，而中西部地区的城市化仍然处于初级阶段，城市化率低、城市规模普遍较小、层次较低、竞争力不强。通过全球发展的经验总结，主要的发达国家基本上从沿海率先发展，然后通过内河向内陆地区拓展。如果这个趋势得以延续的话，当前很多区域政策需要放在整个国家的大的结构调整背景下来考察，比如：海南旅游岛的建设已经多年，最近得到市场广泛认可，实际上与当前推动结构调整和内需发展，特别是重点发展旅游业等密切相关；而安徽的皖江开发带等则与部分产业从沿海向内地转移直接相关。四、解决区域经济发展过程中的融资难题1.政府融资平台和市政债券仍将是区域经济发展的主要融资渠道。在中国区域经济发展和城市化加速阶段，地方基础设施建设投入大，需要庞大的资金支持。从中长期看，大规模的基础设施建设可以助推工业化和城市化；从短期来看，扩大基础设施投入可以通过投资的拉动迅速提振GDP的增长。受4万亿投资计划刺激，以及在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年各地方政府纷纷举债进行大规模基础设施建设。但在中国分税制财税体制下，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移，导致地方政府事权和财权的不对等，同时，中国转移支付制度尚不完善，大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资，从而导致地方融资平台债务规模的剧增。据央行2009年第四季度披露的数据，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元。由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。与此同时，现阶段中国大力发展债券市场的政策为地方融资平台发行债券提供了条件，2009年中国共发行了105期城投债，发行规模超过1300亿元，财政部代为地方政府发行2000亿地方债券，成为地方经济通过直接渠道获取资金的主要来源。除信贷资金和发行债券外，地方的公益建设项目资金还有其他的来源方式，如资本市场债券融资、信托计划、BOT等。在本轮区域经济发展中，作为金融资本中最活跃的PE和社会资本已经盯上了其带来的巨大机会，虽然沿海地区吸引了较高比例的投资，我们也看到私募股权基金正在大量流向内陆省份，一项调研显示42%的私募股权基金被用于总部位于内陆省份的公司。2.通过规范发展化解地方投融资平台的潜在风险。尽管目前政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台，但在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下，银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道，这个过程可能会伴随着整个城市化的进程，以及地方政府职能的逐步转变的过程。在2010年1月19日召开的国务院第四次全体会议上，温家宝总理曾在讲话中提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。在政府及相关监管机构的调控下，预计地方政府融资会有所收缩，各商业银行在新增贷款控制方面，将减缓对地方融资平台的信贷审批，在增量放贷方面对地方融资平台的风险控制将进一步增强。地方融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在两个方面，一是与地方财政相关的风险，二是地方融资平台破产将会波及相关金融机构。在风险防范方面，可以从以下几个方面进行。一是完善中国财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外融资的依赖性，并摸清地方政府债务规模，制定合理的债务风险控制标准。在成熟市场，大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准，以美国为例，对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准而且还制定了风险预警系统，通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。二是在防范风险的同时，也需要对不同地区进行分类对待。虽然地方政府融资风险剧增，但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对较低，债务风险较小；另外，还有一些地方通过基础设施建设改善了商业环境，带动了项目周边土地增值，增强了地方政府收入。这些评估需要差别化地看待，需要动态地看待。三是区分不同类型的融资平台，实行分类管理。一方面应区分不同行政级别的融资平台，对于县（市）级、区级等财政实力相对较弱的融资平台，由于2009年已有大量的新增贷款流入，因此，该类融资平台目前风险相对较大。同时，也需要区别不同性质的地方政府投融资平台，运行状况良好的投融资平台可以就直接转向市场化的融资；而一些纯属用于进行融资并没有什么具体业务的平台，应当纳入重点监控风险的行列。四是引入市场约束，鼓励地方融资平台通过资本市场进行融资，减少银行系统风险的积聚。在美国，地方政府主要通过发行市政债券进行融资，但由于中国现行预算法尚未修订，地方政府尚且不能直接发行债券，因此采取组建地方融资平台的方式来筹集资金，实质上中国地方融资平台发行的债券与美国市政债券在诸多方面都很相似。因此，未来在基础设施领域鼓励地方政府发行城投债，是改善融资结构的一个重要方向。3.加强信息披露促进市政债券发展。目前我国城投债发行按照一般企业的要求进行信息披露，《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》、《公司债券上市规则》对公司债（包括企业债）的相关信息披露作出了规定。同时，城投债也需评级机构出具信用评级报告。然而，由于我国地方政府融资平台——城投公司财务规范性有待改善，透明度较低，信息披露意愿不强，这在一定程度上影响了信息披露的质量和及时性，对投资者投资城投债产生一定的负面影响。美国市政债券发行有着严格的信息披露制度，证券发行人要求必须及时、定期公布和更新披露信息。1989年，SEC（美国证券交易委员会）为了提高市政债券信息披露的质量和及时性，修订了《1933年证券法》的15c2-12规则，要求所有债券发行额在100万美元以上的承销商都必须获得债券发行人的官方陈述，并及时传递给投资者。同时，为了预防市政债券市场的舞弊行为，SEC分别于1990年和19