地方政府投资行为、地区性行政垄断与经济增长

地方政府投资行为、地区性行政垄断与经济增长

一、引言1978年改革开放，特别是20世纪90年代以来，中国经济、政治、社会均取得了瞩目的发展成就，特别是创造了“中国式增长奇迹”。伴随这一过程，中国各级地方政府无论在中国的经济发展还是政治体制改革中均扮演着越来越重要的角色：一方面，它们通过自身的投资为本地经济的发展和就业水平的提升提供了有效支撑，从而使得中国经济整体表现出色；另一方面，随着20世纪90年代分税制改革进程的不断深化，地方政府在财权和事权划分上进一步与中央政府保持相对独立，经济自主性地位不断提高。为了保护本地就业发展和经济增长以使本地官员在晋升激励的“锦标赛”（周黎安，2004）竞争中获得良好的绩效支撑，地方政府作为制度供给者之一，又通过其自身所掌握的公共权力对市场竞争进行诸多限制与排斥，亦即通过各种形式的行政性垄断壁垒（于良春，2008）等制度性措施以有效的限制外部竞争。同时，在中国现阶段具有明显联邦制特征①的财税制度安排中，行政性垄断的制度供给模式有助于避免地方政府的租金被共享。因为，如果一地先于其他地区放松本地的准入限制，其区域内的经济租金有可能被进入该地区的其他经济单位所分享。而作为制度供给者的地方政府本能地具有对本地经济租金独享的意愿。然而，一个有趣的问题却是，地区性行政垄断制度本身并不增加地方政府的效用（陆铭、陈钊，2009）。因为，即使地区性行政垄断措施一时保护了当地就业和财政收入，但如果没有经济持续增长作为支撑，就业和财政收入就难以持续。因此，作为经济层面因素，能够维持经济持续增长的地方政府投资是其影响经济发展的重要手段。转而，地区性行政垄断当然需要物质支撑，经济发展又为维持作为经济增长制度因素的地区性行政垄断提供了可靠保障。为了厘清作为中国经济生活重要主体的地方政府在经济发展过程中所扮演角色的重要性，本文试图通过将地方政府投资行为、地区性行政垄断及经济增长的长期有效性纳入同一个分析框架，以期通过经验研究为转轨时期特定的地区性行政垄断制度、地方政府特定投资行为以及“中国式奇迹”的经济增长找到更为合理的解释。本文的第二节回顾了相关领域的研究文献，进一步说明了本文的贡献；第三节介绍了本文的理论分析与研究假说；第四节给出了模型设定和数据说明，第五节推导出本文的实证结果及检验分析，最后一部分为本文的结论。二、相关文献回顾改革开放，特别是20世纪90年代以来，中国经济保持了持续高速增长。然而，对于尚依赖于大量劳动力和资本投入的特定增长模式所维持的增长速度是否具有可持续性，特别是在本次全球金融危机冲击以后，中国经济长期增长的有效性和可持续性问题，受到了学者们更大的关注。将地方政府作为参与经济生活的主体而研究其投资行为与经济长期增长有效性关系的研究尚不多见。现有的研究更多是基于分权角度考察了中央政府和地方政府之间的不同分权程度对于经济发展的不同作用。贾俊雪、郭庆旺（2008）通过分析政府间财政收支责任安排，认为政府间总支出和社会性支出对地区经济增长具有显著的抑制作用，经济性和维持性支出有助于地区经济增长。他们指出当地区经济发展和总支出特别是社会性支出分权超过一定程度时，适当的集权有助于优化收支责任安排，促进地区经济增长。丁菊红、邓可斌（2008）通过分析政府偏好和公共品供给之间的关系，认为中央政府和地方政府在偏好上的差异会深刻影响财政分权程度。通过对最优分权水平的分析，他们认为只有在经济进一步增长之后，中央和地方政府才可能达到一个基于各自偏好的更好的分权水平。周业安、章泉（2008）认为中国的经济体制改革经历着市场化和财政分权的双重分权过程，市场化进程对经济增长的影响依赖于各地区的财政分权水平，而对于高分权程度的地区，市场化明显抑制了经济增长。此外，张卫国等（2010）将地方政府作为独立的经济主体，直接考察了地方政府投资行为与经济长期增长的动态有效性。实证分析结果表明，地方政府投资行为对于经济长期增长动态效率存在着双重影响：一方面地方政府投资显著促进了经济总量增长；另一方面，地方政府投资行为对于就业增长并没有显著的影响。现有研究中针对地方政府行政性垄断与经济增长关系的研究主要集中于以市场分割和地方保护主义对经济增长影响的研究为主。刘培林（2005）认为严重的市场分割和地方保护导致了中国地区产出配置以及生产要素省际配置的结构扭曲，最终导致了制造业产出效率的损失。陈敏等（2007）通过中国省级数据的分析认为经济发展水平较低时，经济开放加剧了国内市场的分割。国有企业的就业比重和政府消费的相对规模是加剧市场分割的因素。越是落后的地方越有激励采取市场分割的政策，而越是发达的地区越倾向于市场整合。皮建才（2008）通过区域市场整合的成本与收益分析认为地区收入的差距显著抑制了区域市场整合，而地区政府竞争的正外部溢出效应则有效推动了市场整合。与之前大多数学者得出的结论不同，陆铭、陈钊（2009）指出分割市场对于本地即期和未来的经济增长具有倒U型的影响。而对于目前绝大多数的观测点而言，市场分割有利于本地的经济增长。对于经济开放程度更高的观察点来说，分割市场更有可能有利于当地的经济增长。但是，他们也指出尽管短期内市场分割有助于地区经济的发展，但这无疑是以损害长期内全国统一市场的规模效应为代价的增长。于良春、余东华（2009）构造了地区性行政垄断指数，而不是仅仅基于市场分割或地方保护来研究地方政府行政性垄断对于本地经济的影响。这一指数全面反映了中国各省的地区性行政垄断程度。通过指数的对比，他们指出中国的地区性行政垄断程度和当地的经济发展水平并没有一致的关系，即在经济发展水平高的地区，其行政垄断程度未必就低。但从全国的总体趋势来看，地区性行政垄断程度具有下降的趋势。回顾现有的研究文献可以发现，既有的研究更多是单独地考察了分权制度下地方政府行为与经济增长之间关系以及市场分割或者地方保护主义行为对于经济的影响。Northetal.（2006）指出社会通过制度规范人类行为，通过组织进行复杂社会交往，而任一社会中最核心的组织为政府。政府通过有限准入秩序对经济体系实行政治掌控并获得租金，以此维持社会稳定和社会秩序。而有限准入的特征是对有价值的活动及权利设立进入的限制。经济资源是一种有价值的社会资源，而维持对经济资源或者经济租金的独享或支配权利就成为一种极有意义的行为动机。地方政府正是出于这样的动机进行相应的投资，通过自身的权力构建相应的准入门槛，进而形成地区范围的垄断。因此，我们试图通过将地方政府投资行为、地区性行政垄断及经济增长纳入同一个分析框架，通过经验的研究为转轨时期特定的地区性行政垄断制度、地方政府特定的投资行为以及“中国式奇迹”的经济增长找到更为合理的解释，这也是我们试图进一步做出的贡献。三、理论分析与研究假说在本文随后的分析中，为具体分析地方政府投资行为、地区性行政垄断与经济增长之间的关系，我们尝试验证以下假说：（一）地区性行政垄断与经济增长行政垄断作为公共权力介入经济过程继而影响市场结构的一种制度设计，自20世纪80年代提出以来，学术界一直给予了持续的关注。基于制度设计角度，行政垄断被认为是造成经济转轨国家的制度腐败及市场资源配置扭曲，市场竞争效率下降的主要原因（过勇、胡鞍钢，2003;Abed&Davoodi,2000）。然而，上述的结论似乎并没有在中国这样一个具有持续行政垄断状态和高经济增长并存的转轨国家中得到验证（陆铭、陈钊，2009）。其中一个重要的原因被认为是中国经济的高增长性以及规模性行业竞争主体的缺失掩盖了行政性垄断问题的重要性（于良春、张伟，2010）。随着经济发展程度的提升以及对外开放程度的进一步加大，各地区间行政性垄断问题越来越受到关注（戚聿东，1997；金碚，2005；于良春、余东华，2009）。随着分税制改革的实施，地方政府与中央政府的主体目标进一步发生分化。作为全国整体市场的组织者和维护者，中央政府渴望长期内国内市场整体规模经济效应的最大化。而伴随着收入自主及权力自由程度的提升，地方政府或地方政府官员有更大的激励以追求自身利益的最大化②。一个流行的解释用官员晋升的锦标赛理论进行说明（Edin,2003;Li&Zhou,2005）。但是，这一解释忽视了地区间资源禀赋的自然差异以及经济发展的基础差异。③然而值得注意的是，各级地方政府似乎确实从这样持续存在的行政割据状态中得到了某种收益，否则很难解释为什么地方政府会有持续的动力利用其掌握的行政权力去实施这样的区域间市场分割。一定的地区性行政垄断措施有助于限制外部竞争而保护本地就业及财政收入，使得地方政府官员在晋升激励的锦标赛竞争中获得良好评价，然而若没有经济绩效的支撑，这样的促进作用仍难以得到持续。因此，我们认为地方政府之所以有持续的动力实施区域间市场分割，一个可能的原因是他们从中得到了短期内经济绩效上的回报（Young,2000；郑毓盛、李崇高，2003）。长期内的可持续经济均衡增长依赖于国内要素的可自由流动及市场资源的有效配置，因此，必然要求中国国内整体规模经济效应的发挥，而分割化的市场状态必然导致长期内整体经济效率的损失。假说1：地区性行政垄断动机源于短期内促进地方经济增长的绩效激励，长期内因阻碍要素有效流动而损失国内整体规模经济效益。（二）地方政府投资与经济增长投资作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，在经济发展过程中扮演着重要的作用。地方政府投资作为全国总体投资的一个重要组成部分，其对于中国整体转轨改革成功的影响及经济持续高增长的影响得到了学术界的普遍认同。较早的研究认为在具有联邦特征的财税制度安排中，基于财政收入中，中央一地方政府边际分成向地方政府倾斜的激励，促使地方政府实施了有助于经济增长的发展战略及投资策略（Montinolaetal.,1995;Qian&Ronald,1998）。然而，值得关注的一个问题却是，在1994年以财政收入权力集中及财政支出责任分化为特征的分税制改革后，中央政府进一步强化了自身收入权力，而地方政府在自身收入分成比例下降而支出责任增加的情况下，中国的地方经济仍然延续了之前的高速增长。事实上，伴随着经济转轨过程，中央政府逐渐放松了其对于经济的直接控制。然而，在这一过程中，中央政府并没有将权力直接下放给作为微观经济主体的企业，而是将更多的权力让渡给各级地方政府。各级地方政府拥有更多的诸如行政审批权、经营许可证发放权、土地资源使用权等经济性权力。尤其是1994年分税制改革以来，伴随着中央政府预算内收入权力集中及地方政府自有税基的日益缩减，④地方政府为获得稳定的财税收入，采取了更为自主性的方式，通过自主投资的方式不断改善投资环境、完善基础设施建设以及加强对辖区内企业的技术扶持，从而吸引区域外乃至外资投资。这一动机一方面源于地方政府对于提升自身财政收入的自发追求；另一方面来源于作为一方政治主体，参与及影响本地经济生活的强烈意愿。而地方政府投资带来的直接结果是一方面地方政府在分税制改革后，自身收入不仅没有下降，反而具有较大幅度的提升，继而使其能够较自由地支配自有财政资金并且具有强烈的投资意愿以主导本地经济的发展；另一方面，地方政府在对本地经济发展具有更大的主体影响能力以后，也有更大的动力去进一步促进经济的良好发展，因为通过改善投资环境、完善基础设施等，在需要地方政府大量自有资金投入的同时也意味着将给它们带来更多的财政收入。因此，地方政府投资与经济增长之间客观上存在着一个投资—增长（收入）—再投资的良性循环。假说2：地方政府投资动机同样源于经济增长绩效激励，而良好的经济增长绩效为地方政府更大规模的投资提供了可靠物质保障。（三）地区性行政垄断与地方政府投资为促进本地经济发展，财税收入增长及就业稳定，地方政府一方面通过自身投资有目的地扶持本地企业，加强基础设施改进以及技术改造升级以增强自身区域竞争能力（Keen&Marchand,1997）；另一方面，除了扶持本地企业外，为了自身潜在收入的增加，地方政府甚至直接投资于某些行业的新企业（Che&Qian,1998）。基于寻租角度，这一现象被解释为地方政府官员存在潜在寻租激励下的行为表现。贺振华（2006）认为寻租动机的存在促使了重复建设、产能过剩等问题的存在。而为了利用剩余的产能以及保护本地企业的利润与生存，作为一种事后行为，依赖于地方政府行政力量的区域市场分割及地方保护成为地方政府不可避免的选择。然而，将依附于行政力量的地方保护及市场分割仅仅解释为产能过剩情况下的事后保障却难以说明在诸多产能正常甚至不足的行业仍然普遍存在的行政性垄断现象。⑤事实上，伴随着地方政府干预本地经济能力的增强，地方政府独享本地经济发展成果的意愿也显著增强。作为地方决策的主体力量，地方政府对本地经济发展具有多种影响途径。作为地方经济生活的参与者，在具有较强竞争优势及资源禀赋的行业，地方政府渴望通过自身投资以整体提升本地企业竞争能力，继而对外部企业从经济上形成挤出，以保证获得与自身投资相对应的经济发展成果。同时，作为制度的供给者，地方政府还具有通过制度设计而人为提供各种形式地区性行政垄断措施，对区域内缺乏竞争优势企业及行业给以保护，从而从制度上有效地限制外部竞争，提高本地企业区域内竞争能力。因此，为实现特定经济增长目标，地方政府可以在对外部竞争进行经济挤出及制度挤出上进行选择。假说3：地区性行政垄断和地方政府投资具有相互替代作用，为实现特定经济增长目标，地方政府可在二者之间进行替代选择。四、模型设定及数据说明首先，我们给出相应的模型设定及简单的说明；然后，对文章中将要使用的指标进行相应的解释；最后将说明数据来源和模型估计所选用的软件。为了分析地方政府投资行为、地区性行政垄断以及经济增长三者之间的相互影响，我们分别通过建立不同的模型考察它们之间的影响机制。首先考察了市场分割以及地方政府投资对于经济增长的影响。模型形式如方程（1）：这一模型的建立借鉴了Barro（2000）有关经济增长的实证模型以及陆铭、陈钊（2009）对于市场分割与经济增长实证分析的模型。建立这一模型的目的是为了考察市场分割对于经济增长究竟存在什么样的影响，以及地方政府投资行为在其中又发挥了多大的作用。地方政府在本地经济的发展过程中，始终有动力实施各种形式的行政垄断，这在一定程度上虽然有助于保护本地的就业以及促进财政收入的增加，维持对于自身自然资源的占有，但这一系列目标均需要经济增长才能够得以实现。既然地方政府在本地经济发展过程中采取了有限准入而非全面开放的形式，这似乎表明就现阶段而言，分割有助于促进地方经济增长水平的提高。因此，为了验证短期和长期，在多大程度上行政性垄断有助于地方政府的经济增长以及地区性行政垄断、地方政府投资及经济增长之间的影响机制，我们采用陆铭、陈钊（2009）的方法，在模型中加入了市场分割程度的一次滞后项以及一次滞后项的平方项。我们主要使用市场分割指数来反映地区性行政垄断的水平。有关市场分割程度的计算，采用Parsley&Wei（2001）方法，使用价格指数计算省级的市场分割程度。Parsley&Wei使用相对价格方差的变化区间来反映市场分割的程度。公式为：关于人均政府投资额的计算，一般存在两种可行的度量方法：逐项剔除法和逐项累加法。但由于地方政府投资内容庞杂，而现有的统计年鉴仅合并汇报了地方政府总的支出金额。因此，很难从现有的统计口径中剔除地方政府投资中未能产生投资收益的支出项。所以，在本文的计算过程中，我们使用了逐项累加法。最终选取基本建设支出、企业挖潜改造等11项内容的加总作为地方政府投资额的衡量指标⑨。控制变量中的人均资本存量增长率及人均人力资本存量增长率数据来自张卫国等论文（2010），对外开放度为进出口贸易额占地方GDP的比重。为考察经济增长以及地区性行政垄断对于政府投资的影响，我们建立模型（2）：与模型（1）相对应，我们在模型（2）中也加入了地区市场分割指数滞后一期以及滞后一期的平方项。地方政府投资的一个重要来源就是地方政府的财政收入。随着我国分税制改革的推行，各级地方政府的预算外和体制外资金逐步纳入到预算内收入范围。地方政府可支配的预算内收入特别是财政收入的数额逐步增多，各级地方政府的投资总额也保持了一个较快的增长水平。因此，我们将地方政府的财政收入也加入到了模型中。最后，我们考察经济增长水平以及政府投资额对于市场分割程度的影响（模型（3））：人均财政支出的分权水平（outdecen），人均政府消费占GDP的比重（perconsume）。为了充分和精细考察经济增长水平对于市场分割程度的影响，上述模型中加入了经济增长的平方项；但考虑到受官员政治任命制直接影响所导致的政府投资的剧烈波动性，进而难以确定政府投资变动曲线是否会有稳定的二次曲线形态，故上述模型中没有加入政府投资的平方项。我们认为，政府消费水平的高低体现了地方政府利用自身消费能力影响本地经济发展方向的能力。因为地方政府通过自己的消费可以人为地设置有限准入壁垒，使自己的消费资金流向本地企业，从而存在利用其行政消费能力扶持本地企业，限制外地企业的可能，造成地区性市场分割。另外，由于1994年中国的分税制改革标志着中国分权改革的进一步深入。分权制度实施后中国地方政府的主体地位进一步得到强化。分权制度不仅加强了地方政府进行投资的自主性，对于本地区经济的发展具有了更大的影响能力；也使得地方政府为了本区域经济社会的发展而展开各种形式的竞争。而这种竞争伴随着大量行政性控制手段，因此各种地区分割、重复建设等地区性行政垄断现象大量出现。为测度分权程度，我们选取地方政府财政收入分权程度和财政支出分权程度指标。一般我们认为分权程度越大，地方政府实施行政性垄断的能力也就越大。财政支出分权程度＝（地方政府财政支出－中央政府对地方政府的转移支付）/全国财政总支出的转移支付；财政收入分权程度＝（地方政府财政收入－中央政府对地方政府的转移支付）/全国财政总收入的转移支付。本文的样本区间为中国29个省14年（1994—2007年）的面板数据。本文所有的原始数据均来自于1994—2007年的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国工业经济统计年鉴》、《中国税务年鉴》及《中国经济年鉴》，并经作者整理得到。回归过程中我们使用StataSE/10.0软件进行相应的处理。五、实证结果及检验表1报告了模型（1）的估计结果。在具体估计中，为有效解决内生性问题可能给回归结果带来的影响，我们使用地方政府投资额滞后一期以及滞后二期的移动平均值作为地方政府投资额的工具变量，利用工具变量法进行回归。从表1的结果中可以看出，市场分割滞后一期项以及滞后一期平方项的系数均在1％的显著性水平上显著，并且滞后一期项的系数为正，滞后一期平方项的系数为负，即市场分割滞后一期与当期经济增长间呈现倒U型的关系。这说明市场分割程度低于一定水平时，适当地提高分割程度反而有助于经济增长。而在超过某一确定峰值后，市场分割将转变为抑制经济增长。根据回归的结果可以计算出市场分割对于经济增长影响的转折点为0.1737。对于我们观察范围内的样本点几乎均落在了倒U型曲线上升的半边。这意味着对于现阶段的经济发展水平而言，市场分割程度的提高有助于当地的经济增长。这也充分说明了为什么现阶段的各级地方政府有动力去实施各种形式的地区性行政垄断，正是由于这样的准入壁垒的设置，有助于促进其区域内经济增长。同时，经济增长不仅为本地的财政收入提供了保障，也为本地就业水平的稳定创造了条件。另一方面，作为地方官员晋升的一个重要考核标准，经济发展指标无疑占到了重要的位置。而作为制度供给要素的地区行政性垄断在现阶段为当地政府的经济绩效提供了有效的支撑，这成为地方政府官员实施包括地区市场分割在内的地区性行政垄断的重要原因和动力来源。另外，在模型中还可以看到地方政府投资水平对于经济增长具有显著的正向影响，这也进一步证明了我国政府主导型的经济增长模式。周业安、章泉（2008）认为中国的经济体制改革经历着市场化和财政分权的双重分权过程。而在这一过程中，伴随着财政分权以及带有浓重联邦制特征的财税制度安排的发展，地方政府具有更大的积极性也有更大的自主性来发展本地经济。因此，在市场化的过程中，中国地方政府的作用得到了越来越明显的体现，其对于经济发展的影响程度也越来越大。而这一过程的实现，地方政府的投资起到了积极的作用。伴随着财政收入的稳步提高，地方政府可用于投资的资金以及范围都有了较大的变化，因而地方政府作为投资主体的意愿在经济发展过程中得到了良好的体现。在模型中还控制了人均资本存量增长、人均人力资本积累的增长对于经济增长的影响。结果表明，它们在中国转轨经济改革中均显著地促进了地区经济的增长。最后，我们的实证结果还表明对外开放程度的提升也显著地促进了中国各地区的经济发展。表2报告了市场分割以及经济增长对于政府投资的影响。回归中，为控制经济增长内生性问题的影响，我们使用GDP增长率滞后一期及滞后二期的移动平均值作为工具变量，对模型（2）进行工具变量法回归。从表2中可以看出经济增长对于地方政府投资具有显著的促进作用。这进一步验证了表1中地方政府投资和经济增长具有正向关系的结论。地方政府投资有助于经济增长水平的提高；反过来，经济增长水平的提高又会为地方政府投资带来较多的资金来源，因为无论是预算内收入还是预算外收入均需要有良好的经济增长作为支撑。经济增长为以税基为主要收入来源的地方政府财政收入提供了可靠的保障。因此，地方政府投资和经济增长是一个相互影响的循环过程，这也为“富省越富，穷省越穷”的现象提供了一种可能的解释。实证结果表明，市场分割程度滞后一期项对于地方政府投资行为具有正U型的影响，其对于政府投资影响的转折点是0.1679。本文样本数据范围内，地区性行政垄断对地方政府投资的影响大多落在正U型曲线下降的半边，即地方政府的行政性垄断措施在一定程度上减少了政府投资。因为行政性壁垒的设定从制度上为保护本地区的经济发展以及就业提供了相应的保障，有效地限制了外地企业对于本地企业的竞争。这一结果在表1中也得到了验证，即现阶段地区性行政垄断和地方经济增长的关系仍然处于倒U型上升的半边。作为促进经济增长的两种可选择途径，地方政府投资和行政性垄断之间具有一定的替代作用，即地方政府通过行政性垄断措施的制度供给有效地降低了其利用投资维持对于本地企业竞争力的保护。为保持本地的就业水平及尽量多地利用本地资源发展经济的能力，地方政府一方面可以通过自身的投资对外地企业或产品从经济上进行“挤出”；另一方面可以通过其准入壁垒的设定从制度上对外地企业或产品进行“挤出”，从而体现其对于本地经济发展的意愿。然而，在长期内，当市场分割和地方政府投资的关系转向正U型上升半边通道时，地区市场分割会促进地方政府投资的扩大。换言之，要维持一定程度的行政垄断能力需要更多的地方政府投资来进行维持。因此，从长远来看，依赖于市场分割而维持的经济增长并不具有可持续性，因为它最终要以牺牲整体的规模经济效应作为代价。而当其无法再为地方政府提供有利的经济绩效支撑时，地方政府也就失去了实施行政垄断的动机。此时，如果仍需要维持一定的准入限制水平，那么它将需要更多的政府投资以实现这一目的，而不是可以利用其节省更多的政府投资资金用于本地其他方面的发展。⑩最后，我们还考察了