多元化中小企业信用担保组织体系的构建

多元化中小企业信用担保体系的构建问题研究本文是2003年度国家社会科学基金项目“我国中小企业信用担保组织运行障碍实证分析及制度创新研究”(项目批号：03BJL002)课题研究成果的部分内容。山东农业大学经济管理学院王家传王传东摘要:我国中小企业信用担保体系已初步形成，并发挥了重要作用。然而中小企业信用担保体系应如何科学构建以及规范性运作问题却仍在探讨中。本文认为多元化中小企业信用担保体系符合我国的国情，总体设想是在我国有计划、有步骤地建立以政策性担保为主体，互助性担保为辅助，商业性担保积极参与，能够有效控制、分散和化解风险的多元化信用担保体系。一、问题的提出中小企业信用担保在我国是一个新兴行业，它是信用体系的一个重要组成部分，其实质上是一种信誉证明和资产责任结合在一起的金融中介行为，在中小企业抵押物品不足、缺乏信用记录的情况下，通过该信用担保的介入，可以分担交易风险，提升中小企业信用等级，弥补由于市场失灵造成的融资堵塞。国外经济学家普遍认为，无论是从效用上看，还是从操作性上衡量，信用担保都被认为是所有政府提供给中小企业的政策中最为行之有效的工具。自1998年中小企业信用担保试点以来，我国中小企业信用担保机构发展迅速，从1999年的不足百家发展到2003年底的1,200家（见图1）,全国31个省(自治区、直辖市)，除西藏没有信用担保机构外，其余各地均建立起名称、类型各异的中小企业信用担保组织。同时，中小企业信用担保组织在筹集资本金方面也有迅速的增长（见图2），其中：政府和政府有关部门投资是我国信用担保资金来源的主要渠道。图1：我国信用担保机构的数量图2：年度担保基金总额增长图示根据中国人民银行2003年对848家信用担保机构的调查，在中小企业信用担保体系中可以把各类担保组织主要归类为三种实践模式（见图3）：一是政策性担保，即主要由政府出资组建，具有法人实体资格的独立担保机构，进行市场化运作，企业化管理，不以盈利为主要目的。在848家信用担保机构中，政策性担保机构为614家，占72.4%。它是市场经济体制和经济全球化形势下各国政府扶持中小企业发展的通行作法。目前，我国省、市、县三级大多都建有中小企业信用担保机构，据调查，在某些县域内的乡镇一级也有相当数量的信用担保机构。除个别地区按照部门隶属关系分别设立几个中小企业信用担保机构外，各地区一般只设立一个中小企业信用担保机构面向辖区内的中小企业提供担保服务；二是互助性担保，即由中小企业自发组建的担保机构，一般以民间出资为主，只为入会会员提供担保服务，不以盈利为目的。在848家信用担保机构中，实行会员制的担保机构为194家，占23%。从实践情况看，互助性担保机构一般建在区县，主要是在当地政府大力推动下，由地方工商联、私营协会或私营企业等自发组建；三是商业性担保，一般以企业、个人为主出资组建，多设立为有限责任公司形式的企业法人，也有设立为个人独资、合伙企业形式的，其业务范围较广，不限定为中小企业融资服务，以盈利为主要目的。在848家信用担保机构中，商业性担保机构尽管只占5%的比例，但是，近年来开始大量涌现，发展迅速。图3：各类信用担保机构占比结构由此可见，我国中小企业信用担保体系已初步形成，并对缓解中小企业融资难，推动区域经济的发展发挥了重要作用。然而我国的中小企业信用担保体系应如何科学构建以及规范性运作却仍在探讨中。二、多元化中小企业信用担保体系：现实的选择场对于我国应律当建立什么易样的中小企宫业信用担保筐体系，政府顾和学术界已喉经进行了大盈量的探讨。慢1999年电，原国家经胆贸委闸首次犁发布过了对还中小企业信呼用担保副具体规范的裂《关于建立水中小企业信详用担保体系肃试点的指导迹意见》，易初步设想按菠照劲“骄支持发展与膜防范风险相怕结合的原则肆，政府扶持项与市场化操塘作相结合的掩原则，开展努担保与提高盆信用相结合伟的原则悄”半，厕建立肺“一体两翼绑三层”的中匠小企业信用腾担保体系：股“一体”指植试点模式的脏主体，即政发府试点设立妈的专业担保茄机构；“两类翼”指在城健乡社区中以荒中小企业为订服务对象的愚互助担保机请构与商业担毫保机构；“冶三层”指担份保体系中的要国家（中央签）、省级、阳地市级（城则市）三个层熔面按。招2002年楼制定的《中达小企业促进弯法》第十九模条规定：厘“款县级以上人激民政府和有屿关部门应当屡推进和组织璃建立中小企由业信用担保年体系。蜓”疯至此法律明年确担保体系论扩展到县级随，担保体系目也相应变为非“一体两翼译四搭层”偶。在实践中焦，地方政府番一般偏好以隶商业性担保俱为主体组建隶担保体系，只认为建立信香用担保机构劳扶持中小企鸦业，政府只抢是引导作用斤，信用担保池体系应以民尾间资金为主椅体，完全实努行市场化操嘱作。同时，性一些学者也跪提出了大量愿的构想，如抓李扬、杨思斯群等(20萌01)提出炭应由中央政丢府和地方政滚府共同出资桥组建单一的语政策性信用迫担保体系，限并制定统一俱的基金运作舌规范。苏旺怎胜、施祖麟饶等（200伙3）提出以磁互助性担保番机构为主体暖，以地区和跳市级、省级唐与全国三级溪再担保机构制为支撑，建倘立我国信用晒担保体系。泪从世界各国汪或地区的情丘况看，除了命意大利等少储数国家建立登了以互助性酒担保为主的疏担保体系外付，一般建立鼓以政策性担治保为主面向胃中小企业的乌信用担保体竿系。大致可凝分为三类：伶一是美、英漏等采用的模拉式。这些国雹家以发达的仙市场机制为府依托，中小割企业信用担尤保资金由政衰府全额拨款绿，专门的政突府机构直接烤管理运作，谁但是像项目什考察、信用辈评估、担保属费的收取乃魂至坏账的追毛偿等银行已狱经具有的职灯能，政府机喉构不再重复锡设立，这从爷整个社会看咏是一种高效锋的制度安排默。例如，美妥国执行信用田担保职能的驳机构是美国学小企业局（达Small铜Busi跌ness悲Admin咸istra瘦tion进，简称享SBA春），是独立筑的联邦政府套机构，给小四企业提供资慰金援助是其眉四大主要职齐能之一，其流小企业贷款拿担保计划的召基金由联邦朵政府直接全伙额出资，国痛会预算拨款秩；二是日、琴德等采用的穷模式。在政喜府机构的监得管下设立专睬门的信用担测保机构负责伴运作，除以送政府为主出进资外，金融练机构和社会台团体等也参啊与出资，在环全国若干区偏域内设立独张立的法人单良位，并建立先联合会进行僵自律和协调巾。例如，日绣本按行政区酒划都、道、岛府、县分设虹有52个信捎用保证协会蚊（仆Credi新tGua本rante信eCor趴porat急ions降，简称飞C带G终C鸟s央），分别在透规定的业务粮区域内独立坝完成保证业丙务，均具有叹法人资格，叹并共同出资古成立了全国悄信用保证协盐会联合会，逐负责协调及左同政府机构欲的联络等；耳三是韩、台辱等采用的模掏式。也是在翅政府的监管强下设立专门刊的信用担保导机构负责运备作，除以政鼓府为主出资柜外，金融机越构和社会团惜体等也参与枝出资，但在积整个区域内评只设一家主俘要信用担保揉机构，然后负广设分支机嫁构，贴近中掌小企业进行厅服务。例如询，韩国信用淹保证基金(益Korea桌Cred闻itGu笼arant竖eeFu督nd承，简称漂KCGF锐)的总部设剖在汉城，由浅14个厅和奶11个处组搜成，拥有5广个地区性总妇部，下辖遍论布全国的8畅2家分支机却构。回然而，基于圾我国目前情详况看，我们尘认为多元化凯中小企业信冠用担保体系郊符合我国的改国情。熊首先，我国腾中小企业是听个数量众多抖、分布广泛蒜、行业结构衫复杂的经济锈群体。从它树们的形成过耽程看，欧改革开放初额期至以后一朝个阶段形成奏的乡镇企业灭、联合企业称，目前仍是许中小企业的葡主体；其它筑还包括国有津企业根据求“翻抓大放小挤”齿的方针通过礼承包、租赁却、售卖、重政组等方式释侄放的一批国穴有中小企业游改制形成的裕其它类型企做业；《公司厘法》实施以临来各类自然岁人、法人设森立的有限责墙任公司、股趋份有限公司嘴和外资企业粥；历史遗留捐下来的一部留分国有控股兰中小企业。键同时，随着奇中小企业摇的窝快速发展遇，其产权越箱来越复杂，拉包括了混合械所有制、股令份合作制，驶个体、私营渐经济，国有神、集体企业斧改制企业等悉。涉及的领蜓域也越来越已复杂，不仅尽有第二产业雀，还有第一骤产业、第三持产业，不仅绝涉及轻纺工树业，而且开萝始进入重工腔业，部分开候始涉足公用杠事业、基础内设施、社会漏事业领域。签显然，量大愚面广的中小呆企业需要多序元化中小企葵业信用担保侧组织为其服爷务。饼第二，中小想企业融资缺键口较大，融弓资渠道不畅菠。据中国人细民银行20国03年8月愈的调查显示哨，我国中小兆企业外源融露资的98.运7%来自银奥行贷款，股苗票、公司债姨券发行等直纳接融资只占摇外源融资的显1.3%，瑞银行虽为中济小企业融资谎的主要来源点，但我国银煮行总体上是呆为大企业、含大项目服务碑的，中小企关业、特别是雕小企业的贷骑款十分困难都。因此，中腹小企业面临支比较明显的考“叉权益资本融删资缺口送”高和投“滩债务资本融吴资缺口展”歉。特别是2葵004年步随着国家实到施腐适度从紧活的腰宏观调控政乘策搜，留上半年非国颗有企业（乡咬镇、个私、臂三资）的短厕期贷款硬出现负朋增长亮，同比减少束2.4%，顿占全部短期娱贷款的比重支仅为鲁14.6%斧。其中，乡注镇企业到和师个体私营企虎业坑均出现负血增长目，分别减少钢3.3%京和茄35.3%姜，犯只有秃三资企业增休长15.8骑%，待三者要分别占全国墓短期贷款中下的比重为9格.2%、1踏.2%和4即.3%。货中小企业所身获得的金融侍资源与其在重国民经济和萌社会发展中笼的地位作用跃极不相称，社融资难已成挽为制约其发导展的切“内瓶颈废”司。因此，解珍决中小企业攀融资难、担渗保难问题是笔一项艰巨的昆任务，逗单一的投中小企业信墓用担保财机构难以有笼效满足中小辛企业融资以北及担保需求杜。叨第三，社会纳信用环境欠组佳，中小企踪业信用度有巩待提升。社捐会信用环境腹是决定信用贺担保机构稳浙健运营的一身个重要因素气，当前社会坟不正常的信跃用关系和不忧规范的信用盛行为，制约粮了担保行业神的稳健发展岁。特别是我拿国中小企业颗整体形象较尿差，先有乡喊镇企业贷款挡的大量坏账饲，后有企业课借改制、破艰产之机大规瞎模逃废银行璃债务，恶化帖了针中小企业的旬整体信用形密象射，愚成为制约中醒小企业发展得的突出问题支。境这样一种信妈用状况下，嫩一方面造成颠信用担保机拌构经营风险贩与成本的大参幅增加,另饱一方面也表夸明在既要防充止金融风险纺,又要切实览疏通中小企穴业的融资渠诸道的要求下冤，要想培育野和提升众多恋中小企业的个信用度，多丑元化中小企巨业信用担保相体系的构建雾是一种必然抱的选择。摆最后，与政午策性担保相隆比，互助性挣担保和商业篮性担保具有宪比较优势。漆特定区域的短互助性担保索机构能充分还利用人缘与特地缘优势，融成员之间联炎系密切，相泛互熟悉，能层够有效解决唇信息不对称左问题。其次兵，无须建立窜复杂的运行烂机制和信用田评价机制，冻具有比较成升本优势。同寄时，非盈利踢的性质决定遮担保费率相邪对较低。因则此，中小企匠业互助性担流保有自己明娱显的运行特撇色，并不与仰政策性担保崭相冲突，即百使将来政策躺性担保体系崇日益完善，忍互助性担保斧仍有存在的习必要；商业锈性担保基本唤由政策性担璃保带动发展移起来，因此单，商业性担似保一般堆都兼有中小夫企业信用担压保的业务，制因此，在我匀国目前中小责企业普遍融丹资较难、政支策性担保机栽构资金实力穗有限的状况霸下，商业性点担保机构利寄用自己对小昂企业比较熟绘悉，运作效渠率较高的特沸点，对解决便中小企业融震资困难也发及挥了重要职死能作用。杠三、剂多元化中小剖企业信用担此保体系的模赖式选择及其蓝框架难按照《中小债企业促进法聋》和国家推袍动建立社会把信用体系的刷总体要求，工充分立足于蹲我国国情，狮并紧紧围绕踩我国经济体监制改革的现抄状与发展趋披势，借鉴发扔达国家或地帮区信用担保迟的成功经验讲，忍我们的隔总体设想是朗在我国有计吉划、有步骤求地建立以政扩策性担保为齐主体，互助状性担保为辅亲助，商业性留担保积极参通与，能够有浙效控制、分扶散和化解风惊险的多元化稠信用担保体燃系。维（一）政策涂性担保：中炉小企业信用押担保体系的固主体指政策性担保堡通过专业化窑的信息搜集疑与处理能准袭确找到眼“集最有希望的疏人尚”咸作为担保对蛾象，通过提半供使自己承呈担大量风险来的信用担保盏方式建立信垮用链条，减呀少资金供给伶者的交易风线险，使交易委的渠道通畅飘，从而优化嫂信贷资源的寸配置，带来宾最终社会经企济绩效的改扑进。由此可码见，政策性唇担保基金规厌模不能太小东，也不易过忠于分散，只情有达到一定葬规模，才能瑞抵御风险。眠我国中小企咬业信用担保烦已试点多年续，政府出资虏金额也已达食到相当规模公，在没有国秆家配套资金澡的情况下，气各地仅中小垂企业信用担量保资本金就抱已稳定在1辈20亿以上驱(拒见图4)。处因此，应当射适时考虑重俱新整合政策臭性担保机构暑，以发挥其斤更大的效力层，逐渐达到郑疏通中小企萝业融资，提乌高中小企业抚竞争力的最感终目的。考走虑到我国不林同省份之间俭差异过大，园我们认为政煌策性担保机素构应以省辖匹区（含自治照区、直辖市涉，下同）为奔单位组建，矮重新整合各月级财政出资镰的中小企业淘信用担保资腿金、住房置际业担保资金双以及下岗失蓬业人员小额幼贷款担保资姨金，共同组南建一支专业轰担保基金，泥采用事业法墓人经营形式翻。省级担保娱机构宗基本不参与胸具体易担保项目的层决策过程，头主要负责制更定担保基金怒管理和运作长规则，通过皮规范共同基鄙金的运作机枣制来实现扶驾持浴辖区内挡中小企业发奔展的政策目绸标。结同时，按照胖扁平化管理品的原则，建敌立双层的担社保体制，只违在市、县建陵立分支机构烫，贴近中小雪企业，负责量具体业务的沙开展。国家搭应整合现有福的相关法律抬，制定专门巡规范政策性窗担保的《中陪小企业信用眉担保法（管山理办法）》侦。同时，为症了统一管理坛服务于中小填企业的资源罗，建议由国家家发改委中沟小企业司及瞎下属部门作耗为行业监管靠机构。位图4：年度睡政府出资的粥信用担保基慧金总额每（二）互助按性担保：中悠小企业信用叶担保体系的天补充绍我国中小企绞业正处于振臣兴时期，为景解决融资难纸题，互助联精合出资组建喊信用担保机腾构实为理性张的选择。由赠于中小企业铜规模小，出迹资额度及其滑筹集的担保梅基金也偏小圾，一般难以将在整个信用司担保体系中辫成为主体。女即使在我国卸县域内一些挨资产规模较侦大、经营良仙好的中小企用业融资依然鞠较难，他们群有出资组建素互助性担保锻解决自身融浆资难的积极垒性，当然出具资规模不可弱能很大，这拔是我国建立汽互助性信用凯担保的现实猾基础。同时绩，基于信息及不对称理论桨，互助性信幕用担保资本待金规模也不哑能太大，否袭则信息的获阵得、甄别和舰流通就会由捞于会员数量扑的增多而产缘生困难，会牢员之间的"斥搭便车"行迹为会导致内肉部机制的失沸灵。因此，凑现实中互助缎性信用担保跌机构规模一胀般较小，只腰局限于为会智员企业服务撒，在中小企暑业信用担保尿体系中只能凯处于补充地于位。同时，肌根据对中小柜企业信用担叼保实践的认滚识，我们认语为，互助性宝担保宜采用铅完全由民间脆出资组建的划模式，具体姓可在当地政抛府的积极倡陕导下，由当朵地的工商联界为发起人，藏金融机构积赏极协助，会编员企业互助忠联合、小额扭入股，自我魔服务、自担绒风险、自我送管理，其机山构的法律形炊式应该为社池团法人，而静不是企业法来人，名称一牧般为效“搅某某担保协沃会船”滤。当地政府鉴应当是中小娱企业互助性缺信用担保的呼监管者和服榜务者，侧重远于提供良好弯的外部环境仪，不干涉它北们的正常经绣营，以充分衫发挥其在中存小企业信用冈担保体系中晚拾遗补充的途职能作用。跌（三）重新着定位：商业怕性担保的规绝范与发展争被去年以来，旦由民间私人宋资本投入组膜建的商业性津担保公司在垄各类担保公悼司中一度发这展势头较猛贸，业务发展葡最快，同时碑也产生了大植量违法违规何现象，媒体趣大量关于担忙保公司的警惊示性或负面栋报道都与商绞业性担保公赛司有关，一锣定程度上影肢响了整个担恭保业的形象艳。因此，它底们与经营相赶对规范具有涂特殊性的政坚策性担保和笛具有封闭性睁的互助性担视保相比，无敬序竞争与发称展的商业性讯担保成为目款前担保乱象想的重要原因毁。由此，我慈们认为：商袖业性担保作乎为经营信用植的企业，应颤当纳入非银邀行金融机构零体系，由银问监局负责统旗一监管；有剧必要大幅度沸提高商业性屠担保机构市认场准入的门岂槛；重新修字订《担保法疗》，重视对轧专业担保人己权益的保护赛。同时，在总我国金融机熟构实行分业汤经营的制度殊下，严格规狸范商业性担亚保机构业务渠经营范围，秀在现有的政径策性与互助稼性信用担保蜓机构尚不能荡满足中小企谊业融资担保辆情况下，除园了鼓励它们滚积极参与中料小企业信用遍担保业务外尸，也要适当塑约束其无序拌竞争行为，写最终引导其炮业务重心转株向合同履约仰担保、工程判担保等可盈物利的商业性柿担保业务领黎域。研四、结论与嫁建议吓通过以上分偷析，本文认上为，基于现律阶段我国中高小企业融资萌担保需求情护况，我们不伐能盲目照搬披国外的中小描企业信用担侵保模式，而艰应该依据本隙国国情，科陆学构建多元掠化中小企业劝信用担保体虾系。总体设赠想是：在我坛国有计划、摔有步骤地建峡立以政策性穴担保为主体竞，互助性担台保为辅助，粮商业性担保糊积极参与的刷，能够有效嫌控制、分散于和化解风险惜的多元化信拨用担保体系剑。同时，为遭科学构建这戚一体系，促曲进和规范该远行业可持续浇发展，针对裤目前我国各皮类夏中小企业忧信用担保机俱构实践运行恰中遇到的主市要障碍，各蛋级政府在履将行其监管和枣服务职能时挥，尚需着重裁做好以下几皇项工作。信（一）充分犁发挥政府职莲能，促进中剥小企业信用悼担保业的稳斧健发展忌中小企业信迅用担保体系洲试点的初步迈实践表明，竿信用担保所驳实现的不仅粥在于自身的艺经济效益，意更重要的是抗体现扩大就禁业、培植税毯源、繁荣经是济和稳定社疗会的综合效惩益；同时，络信用担保具款有放大和杠庙杆功能，与室贴息、免税伙、拨款、补兰贴等其他财稿政性资金支蜘付方式相比尼，信用担保狐具有可以市英场化运作，廊产权清晰的授特征，符合遍现代市场经建济普遍规则烘。因此，各下级政府应该钥充分认识到摄中小企业信谣用担保行业美的重要性，竖利用政策性凯担保机构刚迈起步的契机径，从整体着质眼，统筹规而划，科学设驻计我国中小树企业信用担站保机构未来倦发展的蓝图侨，为担保业云的稳健发展碑奠定基础。宽（二）以政灾策性担保为豪导向，科学袍构建中小企低业信用担保洪体系惨中小企业信是用担保体系狼建设的重点警是重新整合录政策性担保授机构，尽快茂组建以省辖恭区（含自治始区、直辖市糟，下同）为病单位的专滩业担保基金盼体系。并以耐此为基础，跳建立国内信粱用担保行业捉协会，以加悔强省级担保够机构的交流捡和沟通，促呜进行业自律慌。屈我们建议在割全国范围内堡组建以省担前保基金为会姑员的中国中劣小企业信用理担保协会，径赋予担保协艳会参与诸如野行业准入管碧理、机构年晓度检查、从混业人员资格割审查等方面扯的行业标准屯制定和管理显权限，促进浓和洁规范各类苏担保机构仅依章按规稳完定发展妄。很（三）确立阁以信用担保桐机构为主体岂的中小企业率信用平台，看加强社会信颂用体系的建室设增我国中小企隶业信用担保拐机构要真正秤走上可持续警发展的轨道毛，必须从社粮会信用体系盐建设的视角千来认识信用肝担保，进而扣明确担保业暮定位和发展灰