关于建筑工程企业的投资+EPC模式在生态环境导向开发项目中的应用研究

关于建筑工程企业的投资+EPC模式在生态环境导向开发项目中的应用研究

【Summary】通过梳理生态环境导向开发项目的特点及“投资+EPC”模式的运作程序，结合案例对“投资+EPC”模式在生态环境导向开发项目的应用进行了探讨。结果表明，合法合规性存疑、资金安全保障不足以及融资可行性不强是“投资+EPC”模式应用在生态环境导向开发项目中面临的主要问题，针对这些问题从法规及政策、项目收益机制、融资渠道、参与主体能力以及风险管控等方面提出了改进建议，旨在进一步完善“投资+EPC”模式在生态环境导向开发项目的应用。【Keys】生态环境导向开发

投资+EPC

市场化运作ResearchontheApplicationof“Investment+EPC”ModelintheEcology-OrientedDevelopmentProject:TakingaprojectinHubeiProvinceasanexampleCHENGuiying,GONGYufeng,XIEJinming(SINOHYDROENGINEERING

BUREAU8CO.,LTD.,Changsha410000,China)Abstract:Combingwithcasepractices,thepaperdiscussestheapplicationof“Investment+EPC”modelintheEcology-Oriented

DevelopmentprojectbysortingoutthecharacteristicsofEcology-OrientedDevelopmentprojectandtheoperation

procedureofresults

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mechanism,

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channel,ability

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control.KeyWords:Ecology-Oriented

Development

Investment+EPC

Marketoperation1.引言近年来，在国家相关政策大力支持下，生态环境导向开发项目发展迅速[1]。生态环境部对生态环境导向开发的定义受多数学者认可，具体指以生态文明思想为引领，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性较差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业融合的一种创新项目组织实施方式[2]。生态环境导向开发旨在通过项目内容的肥瘦搭配解决生态治理缺乏资金来源、环境效益难以转化经济效益等瓶颈问题。生态环境导向开发项目主要采用市场化方式运作，“投资+EPC”为其中主要商业合作模式之一。该模式泛指社会资本方作为被公开招选的投资人，与市场化运作的地方平台共同组建项目公司，就招标项目进行开发并获取收益的一种合作模式，此模式下，有施工资质的社会投资人（或联合体）以投资人身份获取项目的建设任务，实现通过投资带动工程总承包，以“两标并一标”的途径取得施工利润和投资收益。目前对生态环境导向项目的研究主要集中在内涵特征界定、实施要义、风险评价体系等方面[3]，以投资+EPC模式运作的生态环境导向开发项目以项目实践为主，就投资+EPC模式在此类项目应用的探讨较少。本文梳理了生态环境导向开发项目特点、“投资+EPC”模式的运作程序，结合实践案例对“投资+EPC”模式在生态环境导向开发项目中的应用进行了探讨，分析了“投资+EPC”模式在项目应用实践中遇到的问题，针对相关问题从推进项目落地实施的角度提出建议。2.生态环境导向开发项目特点从理论角度，生态环境导向开发项目特点体现在产业开发项目反哺，与生态治理项目的有效融合，一体化方式实施[4]。而在具体实践中，此类项目则呈现出寻求项目资金平衡及配合政策支持、采用市场化方式运作、以大型建筑央企参与为主等主要特点。2.1肥瘦搭配，实现资金平衡关乎项目成败生态环境治理项目一般公益性强，且主要资金来源于政府财政资金。生态环境导向开发理念提出后，采用投资、建设、运营“一体化”方式实施，通过将生态治理项目的投入、产出、资产资源配置等进行整体打包，将未来生态环境质量改善的溢价前置到生态环境治理投入中[5]，使得外部经济性内部化，即生态环境治理的投入可以通过关联的资产资源、产业经营获得。实践中，一些项目受当地本身经济发展水平、市场变化以及相关政策影响，经济效益的转化并不明显，无法及时实现项目的滚动开发。项目本身若不具备经济性，其可融性就很难满足要求。因此，项目资金平衡成为生态环境导向开发项目成功运作的核心。2.2量大面广，需多领域配套政策协同支持采用“一体化”方式实施的生态环境导向开发项目涵盖生态环保、基础设施等工程建设、资产资源经营、产业运营等多个领域[3]。且项目体量大，要求投资人先期投入大量资金。生态环境部、国家开发银行等多个部门近年发布的生态环境导向开发的投资指引和金融支持相关指导意见，为该类项目有序运作提供了操作依据[6]。实践中，生态环境导向开发项目大多以生态治理带来的土地增值、税收增加以及产业运营等收益作为项目回报资金来源。受各部门政策尚未形成协同的影响，土地、矿产等国有资源的经营及收益权无法真正授予项目公司，且存在相关收益须在各级财政按比例分配等政策要求，银行等金融机构对此类项目的融资仍持谨慎态度。目前，此类项目主要依靠项目资本金及股东借款进行滚动开发，这对生态环境治理项目的长期稳定、可持续性运行带来压力。生态环境导向开发项目推广程度主要依赖于政府部门协同、资金整合的配套政策支持。2.3地方政府倾向市场化方式合作生态环境导向开发项目试点通知发布后，各地政府积极推动包装项目入选试点项目库。受政府财政资金有限、隐性债务利剑高悬及其他相关政策的影响，政府直接或主导参与该类项目投资的较少见，而倾向于通过市场化方式公开选择资金实力雄厚、“投建营”一体化运作能力强的社会投资人参与。我国现代生态环境治理历程中，经历了从工程总承包（EPC）为主，到推广特许经营、PPP模式，到探索EOD配套模式的历程[3]。目前落地的生态环境导向开发项目主要采用“投资人+EPC”、PPP、“特许经营+EPC”等模式实施，尤其以“投资人+EPC”这种“企企合作”方式为主。2.4大型建筑央企成为参与主力军无论地方政府或其平台公司采用何种方式实施，在目前落地的生态环境导向开发项目中，大型建筑央企为主要中标方，且大多以联合体的形式参与投标。生态环境导向开发项目公益性强、收益性不高、投资规模大、涉及专业多，这与建筑央企肩负的社会责任、稳健的投资偏好、强烈的施工业务诉求、强大的资源整合能力十分契合。3.投资人+EPC的运作程序地方国企获得政府“授权”成为项目实施主体，通过公开招标选定社会投资人。通过“企企合作”，地方国企与中标社会投资人合资成立项目公司，项目公司负责项目的投融资、设计、建设和运营等工作。通过地方国企自有资金或调动区域内的可支配资源收益，用于平衡项目投入，政府对项目资金不承诺、不担保、不兜底。在生态环境导向开发项目中，“投资+EPC”模式运作要点如下：（1）授权+公开招标。政府授权已完成市场化改革的地方国企作为项目业主，地方国企通过公开招标选定社会投资人。社会投资人一般为投资、设计、施工以及运营等单位组成的联合体。由此，具备相应资质的设计及施工单位通过“两标并一标”方式，获取项目EPC总承包。（2）股权出资+项目公司融资。地方国企选定社会投资人后，与其合资成立项目公司。在项目公司融资过程中，融资银行通常需要社会投资人股东提供相应的增信措施，或银行不接受该类项目的融资，股权出资之外的资金需求只能通过股东借款或由施工总承包单位通过工程应收账款保理进行融资。（3）投建营一体化实施。项目公司对合作期内项目的投融资、设计、建设、生态治理、运营以及产业导入、产业服务等整体负责。（4）投资回收。地方国企根据相关合作协议约定，以绩效考核为依据，向项目公司支付投资成本及合理收益。投资回收资金主要来源于项目本身的经营性收入、关联资产资源的经营性收入、片区内的土地出让收入、产业运营收入以及财政专项资金、专项债等。一般而言，相关国有资产资源的资金使用需要打通相关通道，通过制定相关专项管理办法，将纳入财政预算管理的资金以合理方式注入地方国企，地方国企以相关服务费形式支付给项目公司。该模式下，投资人层面获取投资收益，EPC总承包单位获取总承包利润，运营单位获取运营收益。（5）退出与移交。合作期满，相关资产一般由项目公司按约定标准移交给项目业主或其指定机构，各股东方按相关协议约定通过项目公司清算退出。4.某“投资+EPC”在生态环境导向开发项目中的应用案例4.1项目基本情况该项目位于湖北省某山区县域。当地政府拟通过对区域河道流域进行生态治理，营造良好生态环境，改善城市整体面貌，并将生态治理过程中相关产出及相联系的自然资源反哺项目，实现项目资金自平衡，不新增政府财政支出，将生态效益转化为经济效益，带动区域经济发展。项目产出主要包括河道治理工程、滨水景观工程、基础设施工程以及促进区域土地增值、税收增加、盘活存量资产资源收益等区域带动效益。项目总投资约24亿元。项目采用“投资+EPC”的商业模式运作。项目合作期15年，其中建设期5年。项目实施主体为地方国企，地方国企与中标社会资本以3：7的股比共同出资组建项目公司。项目资本金5亿元。该项目区域内有着丰富的矿产资源，主要由该地方国企进行生产经营。项目回报资金主要来源于上述资源经营收益，最终由地方国企以自有资金支付。项目中标社会资本为由某建筑央企牵头组成的集投资、设计、施工为一体的联合体。4.2“投资+EPC”模式应用与创新“投资+EPC”模式在该项目中的具体应用如下图所示：图1项目运作模式从上图可以看出，“投资+EPC”模式在该项目中应用具有如下创新：（1）采用股权回购的回报机制。一般项目回报机制为项目业主向项目公司支付开发服务费，各股东通过项目公司分红获取投资收益。本案例项目回报机制为：当项目达到约定的完工验收条件或自项目公司成立满5年，地方国企回购社会资本方全部股权并按中标综合回报率复利支付投资收益。（2）地方国企提供担保的项目融资。一般项目融资的增信担保由社会资本方负责；本案例中，地方国企按照项目融资需求和进度为项目公司提供融资担保，社会资本方不提供融资担保。（3）设置双重前置条件的股权出资。一般项目的股东出资须满足建设进度需求，且履约保函仅为社会资本向项目业主提供；本案例中，地方国企向中标社会资本方提供银行履约保函（保函金额应覆盖社会资本应回收未收资本金出资）且项目公司取得融资批复后，合作双方才履行股东出资义务。（4）全方位的风险应急机制。一般项目的风险应急机制主要涵盖项目资金安全、项目基建程序等出现问题时启动；本案例中，在项目合作协议中设置六种触发刹车退出的情况，包括合作期内融资无法落地、项目无法获批、银行履约保函无法续期、地方国企未按照约定支付相关费用、金融机构要求提前偿还贷款等，社会资本方有权暂停投资并要求地方国企回购社会资本方持有的项目公司所有股权。若地方国企未按约定回购社会资本方持有的项目公司全部股权并支付完全部股权转让价款，社会资本方有权提取地方国企的银行履约保函。4.3项目实施意义及应重点关注事项采用“投资+EPC”模式实施生态环境导向开发项目，对于政府，解决了财政启动资金不足的难题，充分发挥了当地资源优势；待项目完成开发并带动区域土地增值、产业入驻后，将进一步促进当地经济发展、财政税收增加。对于当地地方国企，积累了大型开发项目市场化运作的经验，从而帮助其更好实现市场化转型。对于社会投资人，获取了投资及工程总承包双重收益，提高了其参与积极性。本案例中，股权回购的回报机制、双重前置条件的股权出资约定以及全方位的风险应急机制，更加合理分配了合作双方的风险和收益；符合当前社会资本尤其是大型央企作为社会资本参与此类项目保值增值的利益诉求和风险偏好；地方国企利用自身相关属地、资源及政策优势，为项目融资提供担保，增强了项目融资的可行性。在项目实施过程中，还应重点关注以下事项。一是项目合法合规性问题，股权回购机制和“两标并一标”的招投标方式，目前在我国没有得到明确的支持或是禁止，应及时关注相关法规及政策风险。二是资金安全问题，地方国企资金状况与项目推进及社会投资人的投资回报密切相关，如地方国企相关资金不能及时到位，项目很可能面戛然而止的风险，社会投资人的投资回收就很难保障。三是融资问题，由于模式尚不如PPP等模式成熟，尤其是在合规性和还款来源方面还存有疑虑，各相关部门对该类项目监管政策尚不明确，银行对该类项目的审核较为严格，若融资不能及时到位，面临社会投资人撤资和项目难以推进的风险。5.投资+EPC在生态环境导向开发中应用的建议当前，生态环境导向开发项目尚处在探索与发展阶段[1]。“投资+EPC”作为新出现的投融建模式，其应用也还不成熟[7]。为实现生态环保与经济发展的双赢，真正走出一条绿色发展之路，需要从法规及政策、收益机制、融资渠道、参与能力及风险分配五个方面对“投资+EPC”模式予以完善。5.1完善法规及政策，推动项目持续健康发展“投资+EPC”模式尚无全面、系统性的法规及政策文件进行规范，如政府“授权”地方国企存在无效风险，社会投资人通过“两标并一标”在特许经营项目中可行，在生态导向项目中获取EPC缺乏法律支撑；生态环境导向开发涉及部门多，相关制度及政策不能配套使用将影响项目的可融性及社会投资人的参与积极性。因此，从法律法规上加强规范，从国土、财政、税收、金融等领域加强政策引导与支持，将有助于推动项目持续健康发展。5.2健全收益机制，保障项目实现整体收支平衡项目收益资金若不能及时到位，社会投资人需要承担投资风险，EPC总承包单位可能面临垫资施工风险，项目整体运行承受较大的资金风险。这就要求参与主体在项目具备稳定、可持续收益来源的情况下，理性推进项目实施。在当前土地增值收益用于该类项目政策受限、政策性奖补资金收益有限的情况下，整体策划、分步实施、滚动开发，充分挖掘项目自身造血功能，积极探索适合的收益机制，以实现项目整体资金平衡。5.3广开融资渠道，破解项目融资难题“投资+EPC”模式与生态环境导向开发结合实施需要大量的资金投入与支持，参与主体应加强与金融机构沟通，提前邀请潜在融资机构参与项目策划，增强融资保障；要积极拓宽探索融资方式，利用资产证券化、供应链金融等多种方式；要善于利用乡村振兴、环境保护等国家和地方有利政策，争取更多的融资渠道。5.4提升综合能力，促进项目运作回归本质生态环境导向开发是一项集合多门类的综合性开发，“投资+EPC”模式与生态环境导向开发的结合，其本质是为了充分发挥地方国企和社会投资人的各自优势，通过融合生态环境治理及其关联产业，采用一体化方式实施，实现关联产业反哺生态治理投入，这就要求政府及地方国企、社会投资人提升综合参与能力。政府及地方国企在项目统筹策划与监督管理过程中，应明确项目开发定位与目标，充分调研和论证项目合法合规性和经济可行性；社会投资人应提升项目综合管理及专业运作能力，发挥全产业链综合优势，通过策划、规划、设计、运营一体化思考，深度参与片区所在区域的国土空间规划调整、产业运营等工作中。5.5强化风险管控，构筑良性风险分配体系“投资+EPC”与生态环境导向开发是近年产生的新生事物，两者的结合更是尚处于探索阶段，其面临的风险涉及多个领域，因此应在充分识别相关风险的基础上，根据项目特点和风险等级，综合考虑政府、地方国企以及社会投资人风险管理能力及收益机制，进行科学、合理分配。各参与主体应共同加强风险识别与研判，建立风险防控体系，将风险损失降低在各方可接受范围内。6.结论